从“救济”到“治理手段”——当前农村低保政策的实践分析：以河南F县C镇为例，本文主要内容关键词为：河南论文,为例论文,低保论文,手段论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D632.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479(2009)06-0057-05
低保，即居民最低生活保障制度，最早是国家在城镇居民中推行的一项社会福利制度，从2006年开始农村居民也能享受到了这一政策的优惠。事实上，在农村，对困难村民的救助一直是政府和党的一项传统，尤其是在逢年过节的时候，这种救济更是体现党和政府温暖的一项必不可少的工作。和这种临时性的救济不同，低保政策代表的是国家对弱势人群的一种制度化的救济，即国家以财政定期拨付的形式来保证救助的实现。如果说救助农村贫困群体是低保政策的最大目标，那么这项政策在实践中是否达到了其目标？而如果答案是否定的，那么这一政策在实践中又是如何变形的？“好”政策却难以顺畅执行的制度性原因何在？2007年7月至2008年9月，笔者数次在河南F县C镇进行调研以连续观察低保政策的执行状况，本文也正是以该地区的经验材料为基础，试图对以上问题做出回答。
一、C镇概况
C镇地处豫东平原，为典型的农业大镇，全镇共有人口5.2万辖21个行政村。该镇位于F县西北部，距县城约30公里，2007年全镇财政收入600万元，上报农民收入为3000元，经济发展处于全县中等水平。在2005年，F县就建立了针对农村特困户的救助制度。在上级政府出台了建立建全农村低保工作的通知之后，F县就顺势将农村特困户整体过渡为农村低保对象，“低保”一词也就开始为村民所熟悉。从2006年至2008年三年期间，F县低保救济的范围不断扩大，救助的标准也在提高。以下是我对该县这三年低保情况的统计：
2008年以来，随着物价水平的上涨，低保的标准也相应的提高。短短的三年期间，低保的补助标准提升了四倍之多，从中可见国家救助农村弱势人数的力度和决心。在F县，低保的资金筹集是按照5﹕1﹕4的比例由省、市、县三级财政负担。资金的发放是由财政部门直接将钱打到低保户的“一卡通”帐号上，每一季度一发。为了保证低保政策真正达到救助的效果，县民政局要求由村民代表评议通过的低保户名单必须在村庄中进行公示，接受群众的监督。在低保的管理上，民政机构努力将“动态管理、分类施保、应保尽保”作为工作方针。显然，在低保政策的实施上，国家和地方政府都抱着良好的愿望，希望贫困人群在一定程度上也能享受到经济发展的成果。然而，在实际的政策执行中，农村贫困人群所获得的救助并没有呈现出相应比例的增长，甚至在一定程度上，低保政策背离了其政策的初衷。
二、从“绝对贫困”到“相对贫困”
由于是以指标的形式来分配低保名额，一县、一镇、一村都不可能超过上级规定的人数。2006年，低保人数是按照农业人口的2.6％确定，2007年，这一比例扩大到3.3％，各级都是以此为依据而确立相应的低保人数。在“僧多粥少”的条件下，低保事实上成为了一种稀缺性的“资源”。
2006年，当低保政策刚开始推行时，大部分村民心理上还存在着一定的抵触情绪，如果不是过于贫穷的话，甚至不愿意让自己家戴上“低保户”的帽子。在他们看来，低保户无疑是与天灾人祸联系在一起的，而且，得到的钱也不多，与其让自己家招惹这种不吉利的预兆，还不如与其避而远之。然而，这种心理迅速地被利益所消解，当看到其他和自己条件差不多的村民每季度都能领到钱时，意见和不满开始涌现。低保户理论上应该是村庄中的贫困户，但由于贫困与非贫困之间并不存在一个泾渭分明的界线。除非发生天灾人祸，村民之间的经济水平很难以完全量化的标准进行排序。在这种情况下，村民难免会产生心理上的不平衡，“他是低保，我比他还穷呢”就经常成为村民发牢骚的一句话。
C镇范围内的许多村干部无不感慨低保工作的难度，确定低保对象时既要考虑救助人本身的因素，又要考虑到村庄内的平衡以及村庄社会的稳定等诸多因素。事实上，低保政策由于只是面向村庄中的一部分人，如何选择、甄别出村庄的贫困户并获得村民的一致认可是低保政策执行中的最大困难。税费改革后，C镇的干群关系虽然由于税费的不再收取而缓和，但却并没有得到真正的改善。由于丧失了集体收入的来源，乡村干部越来越无力为村庄提供基本的生产秩序(如道路建设、农田水利维修等)，村民对乡村干部的“不作为”产生了不少意见，而低保政策执行中的技术困难使得本来就难以开展工作的乡村干部“雪上加霜”。在这一现实的处境下，杨村的村支部书记认为低保工作只能是“不公平的公平”。
为了降低低保确立中的困难，C镇的多数村庄都是以村民小组为单位进行评选，即首先由村委会根据各村民小组的人数分配名额，然后由村民组长决定本组内的低保户。即使没有村民组长(部分村庄在税费改革之后取消了村民组长)，村干部也要将低保的评定限制在村民小组范围内。采取这种方法，低保户的产生就成为各个村民小组的事务，低保户也就只可能是小组内的“相对贫困”，而不是全村的“绝对贫困”，这就为村干部的工作提供了缓冲的地带，并在相当程度上减少了矛盾和冲突。我和刘村支部书记访淡时，问他如果低保全部是由村干部来决定的话会怎样，他毫不犹豫地回答：会打架。也正因为此，他在将低保名额分配给各个村民组长时就事先声明：“低保名单由你们掌握，出了事(指群众有意见、闹矛盾)你们要负责”。刘村共有12个村民小组，以村民小组为单位进行低保户的评定大大减轻了村委会的工作压力。
在C镇，低保户确立的这种方式与其说是一种策略，不如说是一种无奈。这种方式虽然从客观上减少了村庄内有可能增多的纠纷，却因为实际不公平的存在而无法彻底平息村民对低保工作的意见。而且，更重要的在于，这种“相对贫困”式的低保产生方式使得低保政策的救助效果降低，因为那些在本组范围内没有获得资格但却是村庄范围内的贫困户就很有可能与国家的救助无缘。
三、从以户为单位到以人为单位
低保户，顾名思义，即户是救助的基本单位，在城镇居民中建立的最低生活保障制度正是建立在户的基础之上。如果一个三口之家被确立为低保户的话，那么按照2008年的标准，该家庭能获得每月150元的补助。这笔钱数量虽然不多，但对于贫困人群而言，却也能解决一些基本的生活问题。以户为单位是低保政策本身的救济方式，然而这种方式在C镇并没有实现，以户为单位的救济变成了以人为单位的救济，这在增加低保覆盖面的同时，大大降低了低保的救助效果。
以曹村为例，2007年，全村共有73个低保名额，如果将这73个名额以户为单位进行分配的话，那么涉及的家庭数量非常有限。以一家平均三口人计算，73个名额只能惠及25户左右的家庭。而如果将73个名额按照人而非户进行分配的话，则能惠及更多。正如上面所论及，低保户的确立面临着技术操作上的困难，在低保户缺乏明确评定标准的现实条件下，村民难免就低保户名额的分配问题产生意见。如果选择第二种方案，村组干部确立低保的难度相对降低，因为低保指标的增多能够相对实现名额分配中的平衡。通过将低保户一拆为几的方式，村组干部能够让更多的家庭“尝到甜头”，从而平息村民中的争执，并减少村民对村干部的不满。
对于那些生活极端困难的特困户，村组干部则适当地增加低保名额。然而，即使这样的特困户，也很难得到与自己家庭人口数量相一致的低保名额。以下是我对曹村73个低保分配情况的统计：
低保补助人数 1个
2个 3个 4个 总计
家庭数量 35户 9户 4户 2户 50户
从以上可以看出，在50个低保家庭中，高达35户的家庭事实上只获得了一个人的低保补助。村干部这种对低保户的“重新理解”最大限度的增加了低保的覆盖面，但却是以贫困人群所获得救济量的缩减为代价的。2006年，C镇的所有村庄都是以这种方式来发放低保补助的。在对低保户的审核中，县民政局对他们的这种做法提出了批评，并责令在2007年的低保发放中进行整改。迫于压力，各个村只好对低保名单进行了调整，但这种调整只是名单上的变动，整个低保的实际运作并没有改变。2007年，曹村的低保名额增加到了88个。在名单上，这88个名额是这样分配的。
享受低保人数 1个 2个 3个 4个 5个 总计
家庭数量 0户 2户 9户 3户 9户 23户
但事实上，这23户只是起到“代表”作用，实际享受低保补助的家庭远不止这些。在曹村的23户家庭中，我们发现，村组干部及其配偶的名字占据了10个左右。他们并非将低保补助完全“吞为己有”，而是通过这种方法来应付上级的检查，因为这表明低保已经实现了按户发放。在实际操作中，村组干部在将分配到自己户头上的低保金额分开，仍然按照基本一户一个低保名额的标准发放。显然，在当前的村庄治理条件下，“按户发放”的方式无法推行，于是，面对来自上级的压力，只好以“弄虚作假”来应付。
为了进一步扩大低保的覆盖面，以让自己握有更大的分配权力，村组干部充分贯彻低保工作“动态管理”的规定。在县民政局的文件中，动态管理指的是在每半年对农村低保对象进行复核，符合条件的(低于年人均收入668元)的继续享受，不符合低保条件的应该消失。也就是说，动态管理的本意是要尽可能地救助那些真正需要救助的贫困弱势人群。然而，村组干部出于尽可能扩大低保覆盖面的考虑，有意将“动态管理”理解为低保对象的每年一变。在多数村庄中，除非低保户是特困户，大部分的低保对象都不可能连续两年享受补助。曹村第11村民小组总共有200人左右，53户，每年能分配到有5个左右低保名额，但在这三年中，享受低保的家庭已经有十二户左右，其中除了两户因为家庭贫困而一直享受外，其余的低保对象都在变化。有些村民对自己第二年不再享受低保感到不理解，“自己家庭明明未脱贫，为什么今年不再补助了呢”，进而认为村组干部从中作梗，村组干部就以“动态管理”的规定来为自己开脱。
村组干部将低保户按人而非按户发放的方式“灵活”贯彻了低保政策，在此基础之上，又辅之以所谓“动态管理”办法，低保政策在执行中出现了以上种种的变通。在这种变通之中，村庄的特困户成为了利益的直接受损者，因为低保的补助已经大幅度的“缩水”。
四、作为治理手段的低保
低保政策作为国家实施不久的一项救助政策，还处在探索的阶段，其缺乏一系列的技术和制度手段来保障政策目标的实现。村组干部通过将低保覆盖范围的扩大，除了在一定程度上平息了村民中因对低保分配不满而产生的意见外，也为自己操纵低保，进而将低保作为自己的权力资源提供了可能。在这一过程中，我们发现，一部分村组干部利用职权照顾自己的“关系户”，甚至自己占据名额，这往往是村民意见最大的地方。
在曹村，村委会根据人口的多少将低保分配名额到各个村民小组，低保的产生便全部掌握在村民组长手中，一位村民组长向我坦诚地讲述了他在进行低保分配时的几个准则：
低保名额首先要给那些家庭确实困难的，比如残疾人，家里有几个学生的，这样的家庭要照顾，这是低保的大原则。
还有那些给生产队经常提合理建议的村民，他们平时配合我的工作，说让你干啥就干啥，不给他们个低保，他们以后凭什么听话！
那些平时找茬、添乱的人，家里再穷也不会给他。但话说回来，难缠的户有时也要照顾下，不然捣起蛋来，工作没法开展。
也不瞒你，我自己也拿了一个人的低保。现在当队长(组长)一个月村里就发50元钱，说实话这点钱连手机费和摩托车油费都不够。我觉得自己工资太少，工作又得罪人，这个低保我拿了不觉得亏心。
这位组长的“原则”颇具有代表性，多数村庄中低保对象基本上都是由这几类人组成。毛村8组在2007年分配到了5个低保名额，对低保户基本情况的分析能够对此作出验证。
村组干部给自己家庭一个低保指标虽然觉得应该，但也会感到压力，为了尽量地掩人耳目，他们在上报名单时往往填上自己妻子或子女的名字。在村庄中，村干部对组长的这种做法是清楚的，但只能“睁一只眼，闭一只眼”。如果因为低保而影响了村民组长的“工作热情”，那么以后村庄范围内的各项工作都面临着困难。而对于那些由村干部直接兼任村民组长，或者村干部直接负责确定低保的村庄而言，村干部同样要考虑自己“工作的需要”。在权威流失的村庄治理环境下，村干部在村庄中的行动能力需要私人关系网络的支持，作为资源输入的低保正是“拉拢人心”的最好办法。
除了将低保用于自身的权力经营外，村组干部还将低保名额的分配作为完成乡镇行政任务的重要手段。在C镇，大棚蔬菜的大面积推广是乡镇政府所要完成的一项“政治任务”。由于之前一系列“逼民致富”措施的失败，村民对于政府推动的新一轮种植结构调整并不放心，为了能完成任务，村干部利用各种手段，以至在低保上作起文章。在不少村庄，村干部将低保名额作为一项奖励奖给那些搭建大棚积极的村民，企图以此调动村民建设大棚的积极性。在税费改革后，村级组织仍然面临着乡镇政府的行政压力，但工作方式却已经不可能采取收取税费时的种种粗暴手段，通过给予村民好处的方式来开展工作成为了他们一种新的工作“策略”。
低保不仅具有经济刺激的作用，还具有抚慰的功能。在C镇，和全国许多地区一样，老村干部和老退伍军人的优抚和待遇问题一直是地方政府密切关注而未解决的重要问题，他们的上访更是引起地方政府的高度重视。由于国家并没有相应的财政拨款，乡镇政府自然无力解决这一“社会问题”。然而，当“稳定压倒一切”的政治原则下，上访的出现使得乡镇主要领导面临着“一票否决”①的压力，他们就必须动用一切办法去化解这种不稳定因素。
总体而言，相比于低保户的总数，作为治理手段的低保户只是占据其中的一小部分比例。然而，问题的存在却暴露出了低保工作在这一地区的随意性。出于对低保工作的监管，F县民政局每年不定期的进行抽查，民政干部一般会在每个乡镇任意抽出五个村，根据村庄的低保名单采取直接入户的方式进行调查。由于人数和精力有限，县民政局不可能对全县的低保户进行彻底的检查，而只能以抽查的方式对乡村两级的工作作出象征性的警示。在2007年的抽查中，F县民政局发现了几起“错保”(不应保的保上)和“漏保”(确实困难，但没保上)的事件，并及时地纠偏。但上级机构只能在发现的问题中解决个别问题，面对低保政策所遭遇到的困境，他们同样是无能为力。
五、基本的结论
国家的任何一项政策都是“嵌入”在基层治理环境中的，基层的治理环境又会对政策目标的实现产生影响。通过对当前低保政策执行后果的具体分析，我们发现低保政策执行出现的种种问题既是相应的监管力度不够，及制度建设不到位所导致，更与当前乡村基层政权②的运作逻辑密切关联。这事实上又意味着，实现的良性运转，并辅之足够的监管力度，低保政策的救助效果仍然存在着改善并提高的空间。
然而，当前的基层政权却面临着一系列的“生存困境”，尤其是税费改革以来，基层政权日益明显的“悬浮型”③特征却消解了中央政策本身的意图。“三提五统”取消之后，乡村财政状况“捉襟见肘”，不仅如此，基层政权与农户之间也丧失了一种因收取税费中产生的连接关系。在税费改革之前，为了能将税费收上来，乡村干部必须为村民提供基本的公共服务，不然村民就会以此为理由拒交；而对于农民来说，由于村干部掌握了收取税费的权力，除了少数的“钉子户”，大多数的村民在农业生产和村庄生活中也都会配合村干部的工作。税费的存在将村干部和村民紧紧地捆绑在了一起，这样联系保障了乡村社会的基本秩序。
但是，这样一种因双方博弈产生的非制度化联系却增大了税费收取的随意性，以致引发了世纪之末一场以“农民真苦、农村真穷、农业真危险”为内容的“三农危机”。新世纪以来的税费改革正是要从根本上杜绝基层干部乱收费并谋取灰色收入的空间，之后，国家在一系列惠农政策的实施中也总是要在防止基层政权“作恶”的问题上做文章④。但是，在刚性的国家政策约束下，基层干部不再可能去做“坏事”，但也无法去做“好”事。在“有规划的社会变迁”模式下，行政主导依然是社会发展的主要动力，基层政权的能力强弱是这种变迁模式能否实现的关键。所谓“上面千条线，下面一根针”，国家的一切政策最终都要通过基层政权来实施。具体就救助政策而言，由于国家本身不可能面对千家万户的分散小农，大量贫困群体的识别与救助工作不可能脱离熟悉村庄社会情况的乡村组织。当执行国家政策的主体自身都面临着“生存困境”时，其不仅缺乏执行政策的动力，而且有可能有侵蚀政策本身的效力，进而使得国家权力“内卷化”⑤。于是，于农村贫困人群而言，他们感受到了国家一系列政策的优惠，却又无法充分享受到政策的全部内容。当他们调侃似地说出“中央都是亲人、基层都是坏人”的戏言时，这事实上意味着国家的救助政策与农村社会之间出现了某种程度上的断裂。因此，在这个意义上，基层政权的良性运转不仅是保障低保政策顺畅执行的治本之措，也是一个现代国家基本治理能力的重要体现。
注释：
①“一票否决”是上级政府对乡镇政府的一种考核办法，在当前主要体现在计划生育工作和上访维稳工作上。一旦这两项工作有任何一项未达标，不管其他工作多么出色地完成，乡镇主要干部的升迁以及乡镇政府各种有可能获得的奖励都要被取消。
②虽然按照法律规定，村民委员会是村民的自治组织，但由于在现实的乡村关系中，村委员更多地是扮演“上传下达”的角色，其仍然具有浓厚的行政色彩。在这个意义上，笔者未对乡镇干部和村干部的行为模式作出明确区分，本文所指的基层政权包括了乡村两级组织。
③周飞舟认为，税费改革后，一直靠从农村收取税费维持运转的转而依靠上级的财政转移支付度日。在这一过程中，乡镇等的行为模式也发生了重大变化，“空壳化”的财政使其无力再为乡村社会提供公共服务，基层政权与农民的关系从过去的“汲取型”变为更为松散的“悬浮型”。参见，周飞舟，《从“汲取型”政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，2006年第3期。
④在当前，国家不断加大对农村的资金投入，各种资源正在通过优惠的政策源源不断地投入到乡村社会。在这个过程中，国家越来越采取一种避开乡村组织而力图直接与农民个体建立联系的方式，典型的是粮食直补政策。现在农民人手一本的“一卡通”，国家通过财政部门直接将补助资金发到农户头上，从而有效避免了挪用、截流资金的可能。
⑤杜赞奇用“国家政权内卷化”这一概念来说明20世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化的过程。在这一过程中，国家企图依靠基层机构来推行自己的政策，却又无法控制这些机构，因而，国家政权对农村社会的扩张与地方上的无政府状态是同时发生的。参见，杜赞奇，《文化、权力与国家—1900-1942的华北农村》，江苏人民出版社，2004年版，第50-52页。