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我国现行预算管理体制是在计划经济体制下逐步形成和发展的，虽几经改革，但仍然未完全摆脱计划经济体制的影响，许多在旧体制下积累的矛盾和问题还没有从根本上得到解决。随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，该体制暴露出了种种弊端，已经不能完全适应市场经济和公共财政体制的需要。因此，必须根据社会主义市场经济的特点和公共财政的要求，改革预算管理体制，硬化预算约束，使预算能够全面准确地反映政府经济活动，促进稳固、平衡、强大的财政的建立。
一、当前预算管理体制中存在的问题
（一）预算编制。
1.预算编制目的不明确，科目设置不合理。预算编制目的不明确在预算编制上的集中体现是预算的分类不科学。我国目前的预算科目还是在计划经济时期设置的，与社会主义市场经济和公共财政的要求是不相适应的。预算科目不能准确、全面地反映政府事权和收支全貌。大量体现政府职能的收支在预算科目中没有反映。而且科目分类标准不统一，按经济性质和政府职能交叉分类，逻辑关系不清，体系较为混乱。
2.预算支出的确定方法不科学。长期以来，我国的预算编制基本上是在各单位支出需要的基础上采用“基数加增长”的方法，确定支出规模，即根据前几年支出实际平均数，再加上物价上涨和事业发展增长的部分，编制各单位的支出预算。这种预算编制方法主要有以下弊端：首先，这种方法以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的合理调整与优化。其次，缺乏科学依据，忽视了社会经济形势的发展变化，其结果必然造成支出预算失去应有的严肃性，并影响社会各项事业的发展。第三，不能客观、公正地对待各预算单位，使得预算编制不是根据各单位真实需要确定支出，造成原来厉行节约的单位少支，大手大脚花钱的单位多支的不合理局面，导致分配不公，挫伤节支的积极性。
3.预算编制程序不规范且缺少科学的论证。我国预算法规定，财政预算编制必须按照“两上两下”的程序来进行。但是，目前的财政预算是由财政部门直接编制的，许多编制部门随意简化编制程序，变“两上两下”为“一上一下”，甚至只下不上，预算编制质量很差，并导致预算执行中调整过多，追加频繁，失去国家预算的严肃性。有些地方，预算编制时间拖得过长，甚至半年过去了，预算还没有下去，待下到部门后，部门研究分配，下到单位已接近年底，真可谓“一年预算，预算一年”，预算的拖拉严重影响事业发展和资金使用效益。目前，我国的预算编制从预算指标测算、预算编制计划制定、预算运行程序设计及部门预算方案的审查等都缺乏广泛细致的科学论证过程，影响了预算的约束力并在实践中暴露出许多问题。
（二）预算执行。
1.预算执行过程不透明、不规范。从我国目前情况看，由于预算编制的目的不明确，编制过程又缺乏严密的科学论证，无法对预算的执行情况进行科学的评价和管理，所以其约束力也就难以保证，只好沿用过去惯用的行政手段，导致预算执行过程中的人治因素萌生，透明性、规范性受到影响。由于预算编制较粗，执行过程中追加追减现象经常发生，弱化了预算约束。从支出预算的确定到拨款的使用，其整个过程都处于“黑箱”操作状态，每一项支出是如何确定的，每一项支出又是如何花的，除了当事人并不为“外人”所知。这就为违法乱纪、铺张浪费提供了可能。
2.管理粗放。财政支出过程中，存在重支轻管的倾向。财政部门内部在预算分配时，总是想着为自己所管的部门争取到更多的资金，但在如何加强所管单位的财务管理方面重视不够。另外，对财政资金的使用缺乏激励与约束机制，大多数地方还没有建立起健全的财政资金使用效益考核指标体系和奖惩制度；有的地方根本就没有成本效益意识，财政资金一拨了之，使用结果不了了之。和上述问题相对应，资金使用责任也不明确，对于预算支出效果，预算单位、预算审批人、预算拨款人和用款部门、用款单位等有关单位和人员分别应承担什么责任，并无明确的规定，一旦项目失败或亏损，谁都不负责任。
（三）预算监督弱化。
这是比较普遍的问题，主要表现在：预算编制较粗，不能将预算指标具体细化到部门和支出单位，在一定程序上影响了人大审查监督作用的发挥；在财政预算执行过程中，预算编制、执行均合为一体，缺少内在的制约机制；对预算支出监督滞后，重收入监督轻支出监督；对预算执行的监督流于形式，缺乏应有的力度，对存在的问题，也没有相应的处罚措施，直接影响了财政监督的权威性和有效性；对预算执行的监督只注重审查、忽视质的分析，只注重合法性、忽视对使用效益的分析。
（四）预算的法制建设。
一是，1995年《预算法》和《预算法实施条例》先后颁布实施，但执行情况很不理想。严格按照《预算法》进行预算的编制、执行、监督的氛围还没有形成。如有的地方不按法定程序随意调整预算，随意追加预算。由于各种因素的干扰，许多地方预算形同虚设，执行过程中被各种“关系”和“条子”冲得支离破碎，预算不能正常执行。二是，无法可依的问题比较突出。《预算法》虽对预算管理各方面都有规定，但比较原则，比较笼统，在具体工作中很难执行。缺乏一些配套法规。比如没有一部系统规定财政监督职责、内容、手段的法规。三是法规之间不协调。有了《预算法》，但国家同时又以法律、法规的形式规定了农业、教育、科技等财政支出项目必须达到一定的增长比例。当然，这对促进和保证一些重点事业的发展的确发挥了一定的作用，但同时也对《预算法》的执行带来很大困难，人为的造成法律间的不协调。
二、深化我国预算管理体制改革
针对目前我国预算体制中存在的问题，从促进我国经济发展的根本目的出发，并参照一些国际上的先进经验，应从以下几个方面考虑，深化我国预算管理体制改革。
（一）改进预算编制办法。
1.明确预算目的，调整预算科目设置。为适应社会主义市场经济的公共财政的要求，使预算全面、准确地反映政府的所有收支活动，应对预算科目进行进一步的科学划分。预算科目的设置要在全面反映财政职能，体现政府的经济政策，以此提高我国财政政策和预算管理的透明度。并进行预算科目的细化。调整预算科目，细化预算编制内容，应将资金落实到具体的支出项目，改变粗放的预算编制方式。与此同时，应做到简化、通俗，并与国际上通用的分类方法相衔接。这样既方便了投资者、纳税人及社会各部门的使用，又便于进行国际交流和国际比较分析。
2.规范预算编制程序。首先应延长预算编制时间。许多国家的预算编制都要经过10个月到1年的时间，美国的预算编制时间大约有18个月。我国预算编制时间的调整要充分考虑到编制时间的充分性和预算测算指标的时效性。将预算编制时间提前到上年的3月份左右较为合适。其次，预算编制要经过预算编制部门的调查、预算政策制定、预算方案的论证、评估、修订，并严格执行“两上两下”的编审过程，广泛听取社会各部门的意见，使之更符合实际，真正起到指导社会经济发展的作用。三是协调好与人大的关系，确保在每一个预算年度开始前对预算进行审批，使财政真正按预算进行，增强预算审批的权威性，是预算真正成为约束支出的法律依据。
3.要重视财政中长期计划的编制工作。国外的经验表明，跨年度预算的编制与年度预算方案的编制，两者相辅相成，互为基础。目前，我国财政中长期计划的编制和研究工作还比较薄弱，使得年度预算编制不能很好地与财政中长期目标有效地结合起来，在一定程度上造成了政府预算的短期行为。
4.采用零基预算。零基预算主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定预算指标，与基数法相比，在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显的优点。从而避免了基数法造成的苦乐不均的弊端，体现公平和效率的原则，提高预算编制的透明度，提高资金使用效益。
5.实行部门预算，即将一个部门的所有经费支出编制成一本预算。借鉴市场经济国家的普遍经验，采取部门预算编制方法，将预算支出按部门和项目进行分配。编制部门预算的目的是加强和规范财政管理，体现依法理财、依法治国的客观需要。部门预算要具体到部门及其下属单位的具体项目，以便更加规范和详细地确定部门的支出活动，清晰地反映预算支出在各部门的分布。这样有利于财政部门、政府和人大从整体上了解、掌握各部门发展及相应的资金使用情况，加强各方对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地发挥作用。
（二）加强预算执行的审计和监督，提高公共资金使用的效益。
与一些先进发达国家相比，我国在预算执行的审计监督方面做的还不够，各主管部门和用款单位内部对公共支出缺乏监督和控制的机制，而且我国目前的审计监督是事后监督，难以确保预算资金的支出效果。我国应逐步建立和完善由立法部门、审计部门、财政部门、主管部门和用款单位内部不同层次的控制监督体系。此外，还要增强预算的透明度，逐步加大社会对预算执行的监督力度。
（三）加强法制建设，依法进行预算管理。
财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快立法建设，将预算管理全面纳入法制轨道，这是法制经济中所必需的。第一要认真宣传、严格执行《预算法》。预算的编制、执行都应严格按照《预算法》进行，减少各种人为因素。第二，加快立法建设，完善预算管理法规体系。抓紧研究制定以《预算法》为基本法、适应市场经济需要的各项支出管理法规，逐步完善预算管理法规体系，使预算的编制、执行、监督都有法可依、依法管理。第三，做好法规之间的协调，维护《预算法》的权威性。各项财政支出的法规均应与《预算法》相协调，不能相互冲突。
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