美国国会在中美关系正常化过程中的影响，本文主要内容关键词为：美国国会论文,中美论文,过程中论文,关系正常化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国国会是权力很大的独立分支机构，在内政和外交的许多方面拥有很大发言权。由于国会而使总统不能成为外交政策最后拍板者，这与世界其他国家情况有很大区别。国会政治与政党政治密切联系，使政党竞争既表现为两党争夺国会席位又表现为行政与立法的对立冲突。国会与行政部门为争夺权力而展开的斗争使自己在内政和外交方面的影响得到膨胀。中美关系正常化及其后的美国对华政策就深受这种斗争左右。回顾和分析中美关系漫长的正常化过程就可以清楚认识国会所扮演的角色。
一、从阻止承认到徘徊观望
“倡议—反应”模式反应了行政与国会在中国问题上的关系即“总统建议、国会裁决”的传统看法。国会从一开始就对杜鲁门政府对华政策持不同意见，认为台湾攸关美国安全及在远东战略利益，施压艾奇逊要其支持蒋介石反共方针。面临苏军进入中国东北、国共内战迫在眉睫，美国促使国共在华北停战、为国民党政府向东北运兵实现中国统一、交由马歇尔本此原则到中国调停国共之争（注：陈毓钧：《一个中国与台北—华府—北京》，第64页，环宇出版社（台湾）1996。），自此长期卷入中国内政。
50年代初有关“谁丢失了中国”的辩论中，共和党议员指责杜鲁门把国民党“出卖”给中共。国民党败退台湾岛后，美国政府从其在中国失败的教训和自身利益出发一度希望在新中国和国民党政权之间做出平衡选择。由于意见分歧，时任国务卿的艾奇逊宣布待亚洲“尘埃落定”再决定。但国会反华分子往往采取主动，充分表达立场，压制不同意见，促使国会一惯警告历届总统不要承认新中国。
对华政策已成为国会两党竞争的筹码。为了打击民主党政府在大选中赢得胜利，共和党议员不择手段地攻击政府“纵容共产主义”、“绥靖”克里姆林宫；国务院和其他政府高级部门的共党分子不仅背叛了国家，也背叛了盟友和朋友。简言之，中国的失陷不是因为国民党的无能；“丢失中国”是民主党政府蓄意设计的阴谋；凡是向蒋介石提出意见但又未能收到遏制共产党人之效的美国人几乎都可以列为罪犯；‘卖国贼的头面人物’马歇尔将军和这伙犯罪的卖国贼及姑息共产党的人携手合作在杜鲁门先生和艾奇逊先生不断影响下至今还继续把美国出卖（注：（美）杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第276页，世界知识出版社1997。）。这场辩论伴随一场声势浩大的迫害运动，酿成轰动一时的“麦卡锡主义”（注： David B.Truman,The Congressional Party,A Case Study,John Weley & Sons,Inc.1959,p.31.），使国会与政府比赛谁反华最卖劲。
为了说服国会保守势力接受杜鲁门有关台湾政策声明，艾奇逊紧急约见了“院外援华集团”头面人物，告诉他们不愿公开干涉台湾的目的是为了改善美国在中国的形象以制造中苏分裂。但朝鲜战争的爆发使美国政府宣称台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签订或经由联合国考虑，迅速改变了摇摆不定的对华政策，重心再次偏向台湾，使本来准备甩掉蒋介石集团包袱的美国重新介入了中国内战。美国竭力封杀中国国际生存空间直至两国兵戎相见。
50年代美国反共冷战气氛加速了亲台利益集团的形成与发展,使这个由国民党当局大力资助的、有美国右翼势力广泛参加的、反对新中国的利益集团一度能够成功阻碍、扼杀民间以及政府内部任何要求改变对华政策的言论和呼声。冷战高潮中，美国的政治保守主义气氛是压倒性的，对共产主义判断极端简单化（注：Samuel C.Patterson,AmericanLegislative Behavior,D.VAN NOSTRAND COMPANY,INC.,1968,P183.）。虽然有议员认为“早晚应该承认红色中国”，唯一的问题是“什么时候以什么方式来做”（注：Congressional Quarterly,1980,28.），但其努力往往无果而终。1958年台海危机不久康隆公司正式提交参院外委会一份名为“美国对亚洲政策”报告，建议承认“台湾共和国”并使其参加联合国，中共为安理会成员，成为美国有条件承认中国及其联合国地位的先声。
在竞争性政治体制下，面对国会压力，总统认为强硬的外交姿态包括干涉和不承认一个“邪恶”政府，要优于通融的和不干涉主义姿态，在国内所付出的政治代价也小。甚至在国会压力产生之前仅仅是对于这种压力的展望本身就会对总统外交决策产生与生具来的影响，导致更僵硬的决策结果。摩根索认为，美国政治制度鼓励决策者去迎合所知甚少、感情用事的公众和不负责任的议员，过分迁就一个受特殊利益集团过大影响的国会的要求（注：Morgenthau,In Defense of the NationalInterest,pp201-202.），排除了理性选择余地。所以，迟至60年代任何承认新中国的行动在政治上是危险的，对民主党甚至是自杀性的。肯尼迪政府任内美国内反对改变中美关系现状的势力仍然强大，关于反对承认中国并强调对台条约义务的决议每次在国会都以压倒多数甚至全票通过。肯尼迪不敢得罪国会，以后几届政府也小心翼翼。
约翰逊执政时期美国内舆论重新激起了对中国的兴趣。国会活动为对华政策改变提供了一定支持，有助于形成对北京的新立场。助理国务卿希尔斯曼在旧金山发表有关中国的讲话后，国民党游说集团给每位议员分发了对讲话内容的反证材料，但并没有引起往常那样的批评（注：A.T.Steele:＜The American People and China＞,N.Y.McGraw Hill,1966,pp281-282.）。许多对国民党情有独钟的人曾串通麦卡锡给国会制造了大量麻烦而使自己失去了讲台。很多议员逐渐改变了中国是“红色威胁”的看法，重新评估美国对华贸易政策（注：Kusnitz,＜Public Opinion＞,p118.），亚洲政策专家提出了“遏制而不孤立”的思想以最终促成在外交上对中国的承认（注：Akira Iriye:＜U.S.Policy Toward China:Testimony Taken from the senate ForeignRelations Committee Hearings 1966＞,Boston,Little Brown Press,1968.）。尼克松具有缓和代表性，认为在这个小小的星球上“已经没有地方能容纳下10亿潜在的最能干的人民生活在孤独的愤怒之中”（注：Richard Nixon,"Asia after Vietnam",＜Foreign Affairs＞,Vol.46,No.1,Oct.1967.）。
正是国际形势变化推动了议员态度转变。1969年秋，中苏两国总理的北京机场会谈使美国担心两个社会主义大国改善关系，认为中美“二十年长期交恶”的状况不应该继续下去了。参院表决通过一项决议，即对外国政府的承认“并不表明美国赞同该政府的形式、意识形态或者是它的政策”，这是对冷战思维的重大突破。尽管很多人主张与中国缓和关系，但这些声音仍然是零星的而没有形成一致意见。国会中的台湾情结还很强烈，参议院否决了行政部门的“废除台湾决议案”（注：梅孜主编：《美台关系重要资料选编》，第356页，时事出版社1996。）。
为什么反对党有关绥靖的指责使承认新中国成为不可能？为什么美国外交僵化到疯狂反共并最终把国家拖入越战的泥沼？因为如果一旦“丢失某个国家”总统就会受到国会反对党的政治攻击而威信扫地，并将在民意测验中遭到“惩罚”。在以分权为特征的美国政治制度条件下承认失败是无法接受的。由于共和党保守派总统不受来自右派所谓亲共等指责，能够顶住国内压力与共产党交往和谈判，在外交实践上就具有更大灵活性。
相反，无论何时控制白宫民主党都会受到特别压力。为了避免因“背叛或出卖朋友”而遭受共和党攻击，就倾向于更加反共、武力干涉政策和不予承认新中国。所以，在朝鲜战期间杜鲁门接受以战前状况分界为停战条件就被共和党议员攻击为绥靖：只有艾森豪威尔的共和党政府才有勇气结束战争；越战时期的基本规则是“不要丢掉印支”，每当国会盯着政府时战争就会升级：只有尼克松政府才能退出越战泥潭。这是民主党因为“丢失中国”而不得不付出的政治代价，是两党对国会的竞争给外交政策带来的消极影响，越战则是国会强硬分子反对承认北京而使美国付出的最高代价之一。
二、正常化的艰难实现
美国国会的外交角色从来不是直接的或采取主动的，但它有能力特别是通过它的制约功能间接影响外交结果。中美关系正常化就是国会施加这种影响的例子。如果国会不反对北京的条件，华盛顿与北京之间的全面外交关系早在1978年之前就建立了。
60年代末70年代初，美国力相对衰弱，苏联扩张势头正猛。为了能把苏联人拉到谈判桌旁尼克松加大了对华缓和步伐，他“分而治之”战略打“中国牌”，利用中苏分歧吸引中国共同抗苏。“中国牌”成为谈论的主题：“只要中国和苏联交恶，根据平衡理论，那么美国对中国的接近可以增加苏联压力”。美中越接近，“俄国人就得把更多的军事力量从欧洲战场转向东方”。毛泽东一针见血地指出，基辛格是“踩着我们的肩膀跑莫斯科”，所以他“不到中国去，也就去不了莫斯科。”（注：Michael P.Sullivan,Power in Contemporary International Politics,p.78,University of South Carolina Press,1990.）
中国国际地位的变化是美国改变态度的因素。在每年的联合国大会上国会都促使政府拉拢、胁迫一些会员国围堵中国恢复合法席位。1971年美国第一次没有能够阻止北京进入联合国，以右翼著称的尼克松政府更坚定了打开中美关系的决心。但并不善罢甘休的国会反华分子甚至建议退出联合国以示“抗议”。为了排除国会内外反华势力的干扰，尼克松使用出色的突袭手段对中国进行突然访问（注：Ibid.）。在美苏争霸形势下，西方政治家分为几派，右派主张对苏强硬，左派主张妥协。右派为了抗苏，就主张改善对华关系，左派为了妥协，就不愿或不敢接近中国。
越来越多的国会议员也要求重新考虑对北京的遏制和孤立政策。国会支持尼克松总统放松对中国贸易禁运和旅游的限制，建议与中国的非战略物资贸易应该建立在美国与其他共产党国家贸易的基础上，而且认为“两个中国”政策不现实。总体而言，尼克松访问北京后越来越多的国会议员应邀访问中国。对精英舆论的调查表明，美国公众极大地减少了对北京的不信任，多数人赞成与中国谈判而不是对立，唯一保留是实现与中国关系正常化不要以牺牲美台关系为代价（注：Jaw-lingJoanne Chang:＜US-China Normalization:an Evaluation ofForeign Policy Decision Making＞,1986,University of DenverPress.P126.）。国会支持最终实现中美建交，强调美中关系和美台关系达成“平行”，具有强烈的“两个中国”或“一中一台”色彩。
国会的外交权力体现为“消极的、界限设定权力即遏制的权力和报复性威胁”（注：Ibid.,P127.）。这种“消极”角色对中美两国关系正常化过程产生了重要影响。尼克松访问北京承诺与台湾“断交、废约、撤军”。面对来自国会的反对立场，他在起草上海公报时极其小心，以避免中美关系的缓和是以放弃台湾为代价的指责。那些反对以北京的三项条件为正常化前提的人一再警告，如果总统单方面终止与台湾防务条约就弹劾他。越战结束和水门事件释放了国会参与外交事务的洪流，国会逐步从默认态度转变为要求确立自己权威，越来越多地要求积极参与对外决策。
在水门丑闻调查期间尼克松失去了对华决策主动权。越战失败和总统大选打断了中美接触和谈判进程，福特处理正常化时也处于弱势地位。地位弱的政府更受制于国会压力，因为国会在一个问题上的反对态度可能会波及到内政或外交的其他方面。立法一行政关系表明，国会在重新确立权威方面越成功，总统执掌对外政策所受的限制就越大。
1975年底和1976年初，众院外交委员会举行系列听证会探讨和评估在北京、华盛顿和莫斯科三角关系下的中美关系。听证会对于三角关系和正常化条件提出了广泛看法。其结论是：第一，与中国实现关系正常化符合美国国家利益。第二，与北京实现关系正常化将不可避免地导致美台关系降温。第三，台湾问题是阻碍全面正常化的核心问题，其重要性不可低估。主张正常化的议员认为中美关系正常化将有助于台湾的安全，美国利益不会因为接受北京的三个要求而受损。
总之，70年代国会对中美关系正常化的影响是比较特殊的。一方面，随着国际形势变化特别是中国自身国力和地位的上升，多数议员逐渐认识到中美建交是“大势所趋”、“意义重大”，持完全反对态度的人很少。美国借助中国抗衡苏联的需要压倒了两党意识形态分歧以及立法行政对外交权力的争夺，亲台议员的理想主义情绪被暂时遏制。另一方面，这种共识并非意味着个别议员会善罢甘休，顽固的亲台分子在意识形态和党派利益驱使下往往置中美关系大局于不顾。他们洋洋得意地抛出若干民意测验证明至少70%的美国人反对以牺牲美台关系为代价与中国建立外交关系（注：（美）罗伯特·罗斯：《风云变换的美中关系：在谈判中合作》，中央编译出版社1998。）。以94比零票通过的多尔—斯通修正案表明国会对于它在华盛顿北京关系正常化过程中的作用感到不满，要求总统在作出有关影响台湾防御条约的任何改变时与国会磋商，有人甚至提出一系列理由鼓吹继续同台湾保持“正式外交关系”（注：Michael P.Sullivan,Power in Contemporary InternationalPolitics,p.78,University of South Carolina Press,1990.）。在政治精英取得中美建交符合美国利益的共识后，仍然有如此强烈的反对声音，表明战后以来的“冷战一致”不复存在。
冷战期间，国会在制定对外政策方面，通过对独立性日趋增强、占据优势地位的总统采取默许和支持态度而使自己的“主要职能变成了使总统的决定法律化”（注：（美）杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第278页，世界知识出版社1997。）。由于冷战一致，总统得到有力支持，以致在很多情况下不用与国会磋商就可作出对外决策。总统优势地位以及冷战意识影响使国会参与变得毫无必要，这是国会服从对苏战略需要所做出的让步。正是为了这一目的，美国才与另一宿敌——中国接近的。然而，美苏关系的缓和使中美建交的紧迫性及重要性都下降了，并成为在野党小题大做打击政府的靶子，致使民主党总统因完成共和党启动的正常化过程而吃官司。
三、正常化引发的对行政权威的挑战
卡特时期对于正常化时间的选择还考虑到国会对巴拿马运河条约的辩论。卡特在回忆录中透露围绕巴拿马运河条约的斗争成为他“所遭遇的最严峻的政治斗争”（注：（美）杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第278页，世界知识出版社1997。），巴拿马问题所以成为影响正常化的重要因素，是因为卡特“不想放弃巴拿马，然后再放弃对一个长期盟友承担的义务”。总统不久就改变了先前希望集中精力于中美建交的立场，因为他不愿意有更多的反对票妨碍运河条约通过（注：（美）杰里尔·A·罗赛蒂：《美国对外政策的政治学》，第278页，世界知识出版社1997。）。
中美建交已成定局，台湾把国会当作救命稻草而加紧游说工作，大量邀请国会议员、工作人员和学者访台（注：资中筠、何迪编，《美台关系四十年：1949～1989》，第183页，人民出版社1990。）。仍有一些极右翼势力继续鼓吹帮助台湾夺回大陆，但影响有限，因为“没有多少人反对正常化”（注：社科院美国所、中华美国学会编：《中美关系十年》，第112页，商务印书馆1989。）。但国会历来是反共意识强烈的意识形态政治堡垒。那些铁杆的反华派认为，卡特总统关于中国的决定“是美国有史以来历届总统所采取的最怯懦的行动。”（注：张海涛：《吉米·卡特在白宫》，第427页，四川人民出版社1982。）几位议员试图把承认中华人民共和国的决定与北京保证不使用武力解决台湾问题挂起钩来，并以撤销承认相威胁（注：Cecil V.Crabb,Jr.Invitationto Struggle:Congress,the President,and Foreign Policy,p236,Louisiana State University,1989.）。国务院向国会提交一份议案，内容主要关于美中建交后美国以何种方式处理与台湾关系。围绕该议案在参院展开了一场激烈辩论。国会指责国务院提案内容“令人遗憾的不妥当”，扬言如果中国不做出放弃武力的承诺将竭尽全力把美中关系正常化所达成的协议“推倒重来”（注：《美国新闻与世界报道》，1979年2月19日，第54版。），甚至把非和平方式解决台湾问题视为“对美国安全利益的威胁”（注：《美国新闻与世界报道》，1979年2月19日，第59版。）。
在美国承认中华人民共和国之后，双边承诺的法律和相关程序需要通过国会批准才能生效。但是，白宫没有预见到在实现关系正常化的最后阶段，它与国会领导人之间因缺乏足够磋商会导致其努力加强立法并强加于正常化关键阶段严重削弱政府权威。作为美国政体一重要部门，两党一致认为国会参与制订对华政策不仅合法而且必要，希望自己的意见得到尊重和重视。所以有议员认为卡特发表电视讲话前一小时召集几个议员“似乎不是在磋商”。国会对卡特宣布关系正常化的批评是围绕卡特总统没有就终止条约与其磋商不是围绕正常化的决定展开的。台湾的支持者在任何情况下都会反对卡特的政策，是否提前协商都没有什么不同。
反对承认新中国的议员还是把问题端到了法院。行政部门的外交决定要受到立法部门限制，司法部门在特定情况下也对外交走向产生影响。一旦行政与立法发生争执，宪法的含混之处便成为任何一方为自己辩护的依据和指责对方违宪的口实，此时司法裁决举足轻重。反对者辩论说，作为与总统共同承担条约制订权的参议院对于美国终止一项条约的作用和方法享有特殊利益（注：Senate Concurrent Resolution 109,95[th] Congress,2d session,10,October 1978.）。卡特政府认为，与中国关系正常化是尼克松政府开始的正常化过程合乎逻辑的结果，不是什么突然袭击（注：Ibid.）。宪法也没有明确究竟政府的哪个部门可以终止条约，所以总统有权通知台湾终止防御条约（注：U.S.Congress,Senate Committee on Foreign Relations,TreatyTermination hearings,96[th] Congress,1[st] session,9-11 April1979.）。最高法院认为，国会与总统的争论属于不应由司法裁决的“政治问题”，应由总统和国会共同解决（注：Cecil V.crabb,Jr.Invitation to Struggle:Congress,the President,and ForeignPolicy,p15,Louisiana State University,1989.），维持了上诉法院的判决。围绕国会条约特权的斗争终于以有利于政府的方式得以解决。
政府在执行对外政策时总是从政治上体现统治者的根本利益。美国打开与中国关系的考虑是“寻求与中国培养一种战略关系”，把中国视为“具有抗衡苏联扩张主义作用的力量”，安全因素起了主要作用。对中国而言也使如此（注：[美]约翰·H·霍尔德里奇著：《1945年以来美中外交关系正常化》，第229页，上海译文出版社1997。）。美国与中国发展关系基本上从现实国家利益出发，但现实主义因素的增长并非意味着个别议员能够完全抛弃理想主义情结。美国外交最终目标是在全世界推行其制度和价值观念，国会往往是高举意识形态大旗的急先锋（注：Hoyt Purvis and Steven J.Baker,Legislating Foreign Policy,pp7-8,Westview Press,1984.）。美国政府则时常在台湾问题上打擦边球，本质上与国会态度毫无二致。
四、结论
根据以上分析可以得出如下一些结论。
首先，国会党派因素只有经过代价高昂和带来分裂的战争和不会被指责向对手妥协的保守总统的当选，美国外交决策才能走上理性选择轨道。尼克松对一个没有外交关系甚至敌对国家的访问，无疑违背了美国长期奉行的遏制中国的立场。但尼克松素以反共右翼著称，不怕被指责对“共产主义软弱”。中美建交过程及关系正常化以来的实践表明，国会两党在对华态度上感情用事行为，使反对党总是不加区别地反对政府的对华政策，执政党沦为在野党后也如法炮制，把中国作为打击政府、迎合选民需要的牺牲品。
其次，传统地讲，美国外交除了强调现实政治或“国家利益”外，还强调道义或价值观念，通常“把现实追求的具体利益同口头宣扬的道德和意识形态目标混在一起”强调二者的平衡。如果说“保护台湾”是国会理想主义借尸还魂，那么与新中国建交则是抗衡苏联的现实需要，是“国家利益超越理想主义的典型事例”。美国外交政策的历次失败是只抓住了道德和意识形态目标忽视国家利益的结果（注：陈毓钧：《一个中国与台北—华府—北京》，第Ⅳ页，环宇出版社（台湾）1996。）。半个世纪的历史表明，美国对华政策如果立足于现实主义，中美关系就发展顺利；如果受制于理想主义，就充满矛盾、摩擦和冲突，甚至倒退。
第三，美国国会考虑对华政策，还与时代背景及中国在美国全球战略中的地位息息相关。70年代初，战略上苏攻美守、中美相互借重是产生美国会外交决策两党一致原则的压倒性因素。尼克松北京之行没有招致即使是亲台反共议员的非议，党派利益完全屈服于战略需要。卡特实现与中国关系正常化只是履行尼克松建交倡议手续，但美苏缓和使美国对华借重需求下降。外交决策过程承受得起党派竞争与分歧，国会借机扩大对外交决策影响力。
第四，国会对总统外交权力的限制表现为许多分歧和争执的复杂局面，但冲突是形式，合作和磋商才是内容。看不到在分歧和争执背后的国家利益就会产生错误认识，做出错误判断。由于分权制衡和两党竞争政治，立法与行政争吵即使从形式上看也是必要的。总统及其幕僚、国会两院及各委员会可能对某一问题意见分歧，但最后的统一意见是重要的，最重要的是采取什么行动。任何声明、法案和条约都必须在美国政治旋涡中久经冲涮才能最终浮出台面。
最后，精英舆论对中国的判断是影响中美关系的主要方面，其中国会保守势力居于举足轻重地位。冷战时期国会基本上配合了政府总体外交战略，但是国会配合政府决策的“冷战模式”在冷战后时代已被证明是过时的，双方的分歧和对立表明二者尚未找到对华政策的最佳结合点。在未来岁月里国会将以何种方式影响对华政策显然是值得广泛关注和深入探讨的新课题。