中美政府对高校科技创新的支撑作用比较分析，本文主要内容关键词为：中美论文,科技创新论文,作用论文,高校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G 301 文献标识码：A 文章编号：1008—3758（2007）02—0110—05
国家创新体系由知识创新、技术创新和制度创新等系统组成，执行主体分别为高校、企业和政府。通过高校、企业、政府三者之间建设性地相互作用，能够实现一个国家科技资源的优化配置，提高整体自主创新能力。中国目前正在致力于完成建设创新型国家的重大战略任务，全面推进中国特色国家创新体系建设，研究高校、企业、政府三者之间建立什么样的互动关系以支撑国家创新体系建设这一问题显得非常迫切。
美国是世界上科技最为发达的大国，不仅成功地使成熟的市场经济过渡到知识经济形态，而且使高校在国家创新体系里居于核心地位。中国是世界上最大的发展中国家，承担着能否由计划经济向市场经济成功转型和直在面知识经济挑战的双重压力。因此，本文尝试用比较的方法，探讨中美两国高校与政府之间在国家创新体系中的互动关系，并把政府对高校科技创新的支撑作用的比较作为研究的重点，借鉴美国取得的成功经验，为中国政府加强对高校科技创新的支撑作用提供可靠的理论和实践依据。
一、美国高校科技创新活动与政府的关系沿革
19世纪中叶以后，在学习德国高等教育办学模式的基础上，美国成立了世界上第一所研究型大学——约翰·霍普金斯大学，正式确立了科学研究在大学中的地位。但当时美国大学科研从属于教学，目的主要是提高学者的水平，发展研究生教育。直到第二次世界大战前，高校科研仍是小部分人从事的小规模活动，科研经费依赖于私人提供，且非常有限。联邦政府所资助的科研（农业科研除外）几乎都在其所属的国家实验室中进行，高校科研很少得到政府资助。
美国政府对高校科技创新活动的支持开始于第二次世界大战期间，由于战争的需要，国家需要大规模发展尖端军事技术，组织科研为国防服务成为极其迫切的问题。时任科学研究与开发局局长的万尼瓦尔·布什极力主张政府不要建立研究机构，而应通过以竞争为基础的科研合同形式资助科学家在自己的机构里从事必要的科研工作。在政府的大力资助下，大学科研规模扩大，成果备出，原子弹、雷达和盘尼西林等都出自大学的实验室。二战改变了美国的科研模式，美国政府与高校在科研领域确立了新型的合作关系，政府从扩建政府实验室转向通过合同的形式资助大学和科研机构从事科研活动。
二战结束后，根据战争期间政府与大学科研合作的基础与经验，布什根据罗斯福总统的命令，于1945年起草了对形成美国现代科研政策起奠基作用的研究报告——《科学——无止境的前沿》（Science——The Endless Frontier），其内容主要包括三个方面：加强联邦政府对科学研究的宏观管理，进一步关注研究型大学的科学研究；加强联邦政府对教育的责任，发挥研究型大学在战后科技人才培养中的作用；加强联邦政府对基础研究的责任，研究型大学是基础研究的主力[1]。这份报告，标志着自美国建国以来首次统一的国家科技政策的形成，开始了美国政府大量资助高校科技活动的新的一页。此后，政府各机构纷纷开始与大学进行科研合作，进而形成了现代美国以高校为中心的科研体制。此后，政府的科技政策和国家的有关法律成为影响美国高校科技活动的主要因素，例如，1957年颁布的《国防教育法》，1980年颁布的《贝耶—多尔法案》，1992年出台的《更新诺言》和《政府和大学》两份政府报告，不断巩固了高校在国家创新体系中的核心地位。
在利用科技政策调控大学科研活动的同时，财政资助也是美国政府促进高校科研发展的方式之一。根据1945年的《1940—1944年政府战时研究与开发报告》，其中大约200个教育机构与政府签订了科研合同，合同总额高达2.34亿美元[2]。从1958年至1964年，美国政府为大学提供的科研经费每年以21.8％的速度增长。1985—1990年，高校承担了全美国60％～64％的基础研究，71％～76％的科研经费来自政府[3]。1998年，美国国家基金会出资20余亿美元，资助4万余项科研项目，分布于50个州的300余所大学受益，93％的经费用于大学研究院所[4]。2003年，排名前100名的高校共拥有研发基金400.77亿美元，来自联邦政府的基金为247.34亿美元，州地方政府为26.53亿美元，也就是说，政府对高校科研的投入占这100所高校科研基金的68％。
二、中国高校科技创新活动与政府的关系沿革
从新中国成立到20世纪80年代初，中国的科教体制基本上是模仿苏联建立起来的。由于受大学主要是培养人才的传统观念影响，我国高校的科技创新，总的来说并没有引起中央政府的重视。1963年以前，高等学校科研工作在国家预算中没有专门的经费渠道。1963—1980年，高校从政府获得的科研经费每年仅在2000～4000万元之间[5]。
中国高校科技工作受到政府的重视并得到快速发展是在20世纪80年代以后。1985年，中共中央先后出台了关于科技体制和教育体制改革的决定，明确了高等学校科技工作在国家科技体系和高等教育中的地位。从此，中国在推进改革开放的进程中，冲破计划经济体制下的种种束缚，建立并不断完善与市场经济发展相适应的新的科教体制，保障科技进步的法律纷纷出台。随着国家科技经费渠道的扩大和经费投入的大幅度增加，高校得到政府资助的科研经费也逐年快速增长，到2002年，高校得到各级政府资助的科研经费约为220亿元，为1985年的36.6倍。
政府不断推进制度创新与大幅度增加对高校科研经费的投入，对高校科技地位的形成起了决定性的作用。经过20多年的发展，高校已经成为中国基础研究的主力军、应用研究的重要方面军和高科技产业化的生力军。截至2004年，中国高校建有全国近2／3的国家重点实验室；承担2／3以上的国家自然科学基金面上项目和2／5左右的国家“863”、“973”计划项目；与80％以上的大中型企业建立了合作关系；建设了一批国家大学科技园，并成功孵化了一批高科技企业。
然而我们还应该清醒地看到，政府对高校科研经费投入的增加，是由于政府科研经费绝对量快速增长导致的。政府科研经费占高校科技经费总额的比重却呈不断下降趋势，从20世纪80年代初的近100％，下降到1996年的56％，再到2000年的48％。
三、中美政府对高校科技创新的支撑作用比较
综上所述，中美两国政府对高校科技工作都有一个从不重视到重视的发展过程，都主要从政策和资金两个方面加强了对高校科技创新活动的支持与引导。但中美两国政府对高校科技创新，无论在支持的强度还是在取得的效果上都存在较大差异。
1.美国政府对高校科技创新的支持强度明显高于中国
美国政府对高校科技创新的支持强度明显高于中国是多方面原因造成的。从时间上看，美国政府与高校形成大规模科研合作关系的历史比较悠久，有70多年的合作历史，而中国只有20多年的时间。从新中国成立到改革开放之前，大学的科研功能并未被政府所认识。
从科技体制上看，美国没有独立于高校之外的研究系统，大学责无旁贷地肩负着基础研究的使命。由于其以高校为核心的科研体制，美国从事基础科学研究的国家实验室几乎全部设在大学，并得到政府大量的经费资助。除美国国家科学基金会以外，国防部、能源部、国家航空及宇航局、农业部、国立卫生院等或与高校合作建立独立实验室，或资助建立工业与大学的合作研究机构而成为大学的大“施主”。通过科研合作，政府和高校达成了“亲密的伙伴关系”，联邦政府把研究型大学作为基础研究的中心，靠研究型大学解决国家的重大问题，而大学则靠联邦政府提供科研经费而发展。
而中国长期实行的计划经济模式，造成科研、产业与高校三者之间彼此分离，科研活动主要由国家专门成立的科研机构从事，并得到政府的重点资助。虽然最近20多年来中国政府不断推进科技体制改革，增加了高校获得科研经费的渠道和机会，但科教分割、军民分割的体制性问题还没有从根本上得到解决，独立于企业和高校之外的庞大研究系统从政府部门获得了大量科研经费的资助。
2.两国政府引导高校科技创新的演进路线不尽相同
美国政府通过制度创新，尤其是《贝耶—多尔法案》的实施，促进了研究型大学向创业型大学的转变，使高校承担起了孵化高科技企业的职能。在通过技术转移办公室向企业转移高校专利等知识产权的线性模式下，高校与企业之间存在明显的边界，高校是高校，企业是企业。然而这种清晰的边界正在被实践所模糊掉，高校衍生企业，企业创办大学等新的组织形式与政府之间相互作用构成了一个新的国家创新系统。从大学—研究型大学—创业型大学、教学—科研—转化成果—创办产业来看，美国高校科技工作沿革有一个非常清晰的线性过程。
虽然中国高校与政府科研合作的时间较短，但通过制度创新引导高校科技创新活动与产业界密切合作却基本上是在20世纪80年代同时起步的。中国政府制度创新引导的结果是使中国高校从教学型迅速具备了美国高校科技活动的几乎所有外在特征，科研、转化成果与孵化产业的职能同时具备，边建设研究型大学边创业，呈现出爆发式的非线性发展趋势。
3.两国政府调控高校科技创新的目的存在较大差别
美国高等教育能够在相对较短的时间内取得巨大的发展并形成自己的特色，其主要原因是美国文化、自由市场竞争和国家干预三个方面因素的相互作用。美国文化为自由市场竞争和国家干预奠定了思想基础，自由市场竞争保证了高等教育发展的活力，而国家干预则促进了高等教育在国家期望的轨道上迅速发展。经过一百多年来的实践，美国政府最终确立了以立法拨款和科研拨款干预高等教育的途径，在宏观上控制高等教育的发展，实现国家的战略目标。但政府宏观调控，是在保持高校自治、竞争和开放等特色的前提条件下进行的，从而保证了国家与高校发展目标的统一。
与高度集中的计划经济体制相适应，从新中国成立到20世纪80年代中期，我国高等学校的办学体制、投资体制、毕业生就业体制等都可以归结为一个“包”字，即国家包办大学，对学校包投资、包经费，对学生包培养、包就业。国家“包”得过多必然带来政府“统”得过死，学校基本上没有办学自主权。在社会主义市场经济环境中，中国政府虽然在加强宏观调控，引导高校自主办学，引入市场竞争机制等方面做了大量的工作，并取得了非常显著的阶段性成果，但远远没有达到理想状态。政府科研拨款更多是关注国家科技计划的具体目标能否实现，其作为宏观调控高等教育发展手段的职能有待进一步强化。
四、强化我国政府支持高校科技创新的举措
1.加快研究型大学建设步伐
从美国的情况看，高校尤其是研究型大学在国家创新体系中的作用是不言而喻的。在促成美国研究型大学发展的诸多外部力量中，联邦政府的作用尤其巨大，可以说，联邦政府与高校的科研合作成为研究型大学发展的最大动力。1940年以前，研究型大学依赖于私人提供的有限科研经费，一直未获大的发展，数目保持在16所。到20世纪60年代中期，美国研究型大学已经发展到81所，1987年为104所，1994年为125所[6]。克拉克·克尔曾在1963年把研究型大学称为“联邦拨款大学”，卡内基分类法对研究型大学界定的重要依据之一就是大学所获联邦科研经费的数量，这些都清楚地表明了联邦政府作用的重要性。
加快建设一批高水平大学特别是一批世界知名的研究型大学，是我国加速建设国家创新体系的需要。问题在于世界知名的研究型大学由谁去建设？美国的经验告诉我们，研究型大学是靠政府的科研经费“堆出来”的，中国政府应承担起建设研究型大学的责任。中国高校从政府渠道获得的科研经费占总经费的比例远低于美国是因为中国有独立于大学之外的科研院所在同高校瓜分政府资金。中国目前正致力于科学研究与高等教育有机结合的国家知识创新体系建设，这无疑为政府促进研究型大学的发展提供了一次难得的机会。
2.高度重视大学科技园建设
从美国的经验来看，作为企业孵化器之一的大学科技园在培育新型产业过程中发挥了重要作用。世界上第一个大学科技园诞生于20世纪50年代的美国，但作为企业孵化器的大学科技园在美国大规模发展是在20世纪70年代以后。它是美国研究型大学线性发展到创业型大学的必然结果。在美国大学科技园区密集的地区，大学衍生出来的高科技企业要比从外地吸引落户的企业多得多。
我国从20世纪80年代中期开始探索建立大学科技园，和美国相比，起步时间并不算晚。在政府的有力推动下，大学科技园得到迅猛发展，到“十五”末期，我国国家大学科技园已经达到50家，在孵高新技术企业总量达到2000家以上，在信息、生物、新材料等高新技术领域，培育出一批具有自主知识产权和较强国际竞争力的高新技术企业。
大学科技园是知识经济的产物，在中国是新生事物。中国高校办科技园是与建设研究型大学同步进行的，不存在美国从研究型大学向创业型大学的线性演进过程，这是中国高校创业的一大特点。中国政府在促进现有企业确立技术进步主体地位的同时，应高度重视国家大学科技园衍生高科技企业的作用与潜力，在努力完成自身服务型政府的构建的前提下，着力于制定有利于大学科技园发展的优惠政策，利用政府公共投资进行大学科技园的基础设施建设及科技项目孵化资助，协调大学科技园建设中各主体间的利益关系，激活大学科技园的运行机制，在大学科技园的建设过程中发挥应有的作用。
3.推进建立现代大学制度
现代大学制度的建立是大学内部治理结构和组织运行机制现代化的一种结果，现代大学制度核心的内容就是利用有效的组织保证和激励机制，充分发挥科技人员的积极性、主动性和创新性。美国研究型大学的发展实质上就是大学制度创新的结果，而这种制度创新最终导致大学核心能力的提升，并进而通过服务国家和社会获得更多的资源和承认，形成了大学和国家、社会间的良性互动。美国高校之所以能够得到政府大量科研经费的资助，是因为美国高校具有较强的科研实力和完善的能够跨学科整合科研资源的科研管理体制，高校服务国家和社会的能力非常强。
中国高校从政府获得科研经费的情况远没有期望的那么高，除了外部体制问题外，高校内部体制性问题也是重要原因之一。国外成功的经验告诉我们，学科要争一流，要出大成果，仅靠一个教研室的力量是远远不够的，必须要在大学科的概念下实现跨教研室、跨院系、跨学科乃至跨校的联合，走国内、国际联合之路。以此评价中国高校当前的科技工作，主要问题是：力量分散，科技队伍难以整合，科技平台的综合性、交叉性以及国际化程度普遍较低。这种状况已经成为高等学校承担国家重大科研任务、涌现重大科技成果、提高学科水平、凝聚和培养大师级科技人物的一种障碍。要解决这一问题，就必须打破高校现有的院系管理组织的弊端，打破人才部门和单位所有的壁垒，打破影响团队形成和发展的制度壁垒，组建一批多学科集成的创新团队和创新群体。这些问题要彻底地得到解决，政府必须采取有效措施推进有中国特色的现代大学制度的建设，以提高高等学校科研工作的整体实力。譬如，政府应赋予高校更多的科研工作自主权，对高校的科研管理从简单的行政管理，转变为服务型管理；鼓励高校开展学术组织制度创新，协调好教学组织和科研组织的关系，支持高校在课题申报、人才培养等方面进行跨学科、跨地区的合作和国际合作，并积极推广相关的经验等等。
收稿日期：2006—08—24