论我国腐败中的“软政权”现象，本文主要内容关键词为：政权论文,腐败论文,现象论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“软政权”诠释与“软政权”的后果
缪尔达尔在研究南亚经济问题时，提出了软政权这个概念。在缪尔达尔看来，腐败从根本上讲不过是软政权的一个具体表现而已。从近些年来我国社会经济生活中的一些腐败来看，我国尽管还不是一个“软政权”，但是其中出现的“软政权”现象是值得我们注意的。
什么是软政权呢？在缪尔达尔看来，“软政权”这个词应理解为包括所有的各式各样的社会纪律，它们表现为；缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令，并且常常和那些他们本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。腐败也属软政权这个概念。这几种行为模式相互关联，其含义在于在因果循环中彼此放任或者甚至彼此诱发造成累积效应。“软政权”的根本含义是即使制定了法律，它们也不被遵守、不易实施。在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，即可以执行也可以不执行：有好处时可以执行，没有好处时可以不执行；有“关系”时可以执行，没有关系时可以不执行。在这里通行的是“权钱交易”的原则。
“软政权”的一个突出特点是行政的随意性控制。这种随意性控制是产生腐败和设租—寻租现象的温床。行政的随意性控制与设租—寻租现象产生的关系主要表现为，第一、松驰和随意可以为那些掌握着经济、社会和政治大权的人所利用来谋个人私利。一方面软政权提供的可大量利用的机会当然只供上等阶层任意享用；另一方面即使社会地位相当低下的人也常常找到这样的机会来谋些小利。这必然产生一种设租—寻租关系。第二、在软政权中，相互矛盾的控制的广泛存在意味着需要更多的控制，且随意型的控制必须比其它方式下必要的控制占更大的部分。这种广泛的控制使经济主体不是把主要精力放在市场竞争上，而是放在与官员的打交道上。缪尔达尔特别强调软政权中行政的随意性控制是很深刻的。第三、行使行政随意性控制的官员和政治家在这种控制的维护和进一步扩大中有着既得利益。由于控制没有和计划结合，运用控制的方针又偏于模糊，具体应用由此更变成是行政判断的事，所以权力就更大了。特别是在一个“关系”起着极大作用的环境里，商界和官场的勾结成为一种自然的趋势，结果常常是腐败。腐败然后会从体制中得到既得利益（缪尔达尔，1970）。
为什么会产生“软政权”？在缪尔达尔看来，尽管程度各不相同，所有的不发达国家都属“软政权”。并且他还把“软政权”作为不发达国家的一个重要特征。从根本上讲，软政权的主要原因是权力集中在上等阶层手中，他们能够提供平等的法律和政策措施，但是居于至高无上的地位又阻挠其实施（缪尔达尔，1970年）。缪尔达尔把软政权的形成归结为发展中国家的特有政治机制。其次，在缪尔达尔看来，软政权对私营企业个人化的、行政的、随意性的控制的普遍偏好与前殖民和殖民时代独裁主义和家长主义的遗产相一致。
与“软政权”这个概念相对应的概念是“硬政权”。由“软政权”向“硬政权”的转变过程是一个减少寻租和腐败的过程。这个转变过程是一个产权强化、政权硬化、制度化、法律化及经济自由化的过程。两百年前西北欧国家的政权总的说来比今天的不发达国家要硬得多。但即使在现在腐败非常有限的西北欧国家，腐败和寻租在那里早期也很普遍。这个状况甚至多少持续到后来。在自由期间产生了强大而硬化的政权。自由政权的特征之一是以高度的个人廉洁和效率为标志的政治和行政体制。
软政权与寻租和腐败是一种相互联系、相互促进的关系。一方面，软政权为寻租和腐败提供了一种大环境、一种条件。另一方面，在有着累积效应的因果循环，寻租和腐败的盛行又是让这些国家保持软政权的巨大力量。寻租和腐败的蔓延反过来给了腐败的政治家和不诚实的官员及商人在保持并加强这类控制上以既得利益。不发达国家在不同程度上都表现出一种倾向，即想通过称为“直接”或“具体”控制的行政随意性控制来对私营企业进行指挥，而不是通过非随意性的控制如价格政策、关税和消费税及其它有着普遍效应的政策措施来进行。
软政权这个概念有利于我们从深层次上认识发展中国家的寻租问题。奥斯特罗姆提出一个有力的事例证明，由少数人设计的用以最大化政治控制和寻租活动的政体，不可能为个人提供因要努力解决他们自己的经济问题及因要更大地提高效率和增长所带来的个人机会而进行制度实验的要求（V·奥斯特罗姆等，1988年）。软政权实质上是一个由少数人设计的用以最大化政治控制和寻租活动的政体。道格拉斯·诺思对为什么一些国家富裕而另一些国家贫困进行了分析，他的结论是：“由于缺少进入有法律约束和其他制度化社会的机会，造成了现今发展中国家的经济长期停滞不前。”（道格拉斯·诺思，1990）软政权的运作是一个包含着设租—寻租的过程。利用公共职责的身份来谋取个人利益的一个常见方法是威胁要从中作梗和拖延（即“抽租”）。因此，腐败妨碍了各级决策和实施的过程（缪尔达尔，1970）。
软政权造成了市场机制的错误配置。如缪尔达尔所说，在不发达国家，一方面想把理性的利润动机和市场行为引入在发达国家行之有效的那部分生活（即工商业领域）这己证明是困难的；另一方面，要想把个人利益的动机从在发达国家被大量抑制下去的那部分生活（即公共责任和权力领域）中消除，这也已证明是同样困难的。用寻租理论来分析，就是在一个寻租社会里，人们并不是把精力、时间及财力用在增加社会财富的生产性活动中，而是把这些用在非生产性的寻租活动之中。
“软政权”的后果主要表现，1.使市场经济的“游戏规则”难以有效确立或发挥作用。2.扭曲了市场机制对资源的配置，人们不是把精力放在寻利上，而是用在寻租上。社会收入分配的扭曲。3.软政权现象严重地制约了我国政企分开改革的进程。4.软政权现象的存在是我国腐败现象产生的重要根源。5.软政权现象降低了政府的权威，影响了经济和社会稳定的发展。
二、我国经济转型过程中“软政权”现象的表现形式
当前我国软政权现象的表现形式主要有：
1.有令不行、有禁不止。在我国市场化改革过程中，由于相应的市场经济规则还很难在短期内建立起来，或者建立起来了还很不完善，在这种情况下，中央或有关主管部门颁布一些指令或规范是完全必要的。但是这些指令或规范实施起来相当困难。一些地方或部门对自己有利的就执行，不利的就不执行。如对一些乱收费、乱罚款现象尽管三番五令地禁止，但是在一些地方、一些部门乱收费、乱罚款的现象却屡禁不止。按照我国现有的规定，按规章制度所获得的罚没收入，除按一定比例留给有关部门以外，其余应该全部上交财政。但是，在我国现实生活中，除了上述正常罚款外，还有大量的“灰色罚款”，即一些垄断部门或权力部门凭借手中的特权所进行的罚款，以及“黑色罚款”，即一些没有任何根据的非法罚款，如私设路障收费等。1992年全国预算外资金达3854.9亿元，相当于当年预算收入的97.7%，1995年财税大检查统计，全国预算外资金还有3843亿元，相当于当年财政预算收入的61.5%（每日侨报，1999、9、6）。据统计，目前国内购车所收的各项附加费相当于车价的25%-30%，收取的执照费等四项费用为2500-5000元，汽车投入正常使用后收取的两税七费为2500-5000元，而上述三项费用在美国分别仅为4%、12美元、30-50美元。据《扬子晚报》报道，1998年以来的两年内，电信行业向全国用户违法收取资信话费21.7亿元，电力行业违法收取27.4亿元。这还仅仅是专项检查查实的数字（楚天都市报，2000、7、30）。罚款的目的是什么？正常的罚款是有关部门对违规者的一种处罚。但是我国现实生活中各种莫名其妙的“灰色罚款”以及“黑色罚款”并不是为了处罚违规者，而是为了“创收”。有的罚款已成为一些部门的“正常”收入来源。日前我国生活中罚款问题主要表现在以下几个方面，(1)罚款现象过多过滥，且有泛化的趋势。(2)许多罚款已经背离了其基本目的，而是成了一些部门或一些个人创收的一种手段。(3)罚款中的非规范操作已成为腐败的根源之一。(4)以创收为目的罚款不仅使规章制度失去了权威性，而且容易滋生人们对社会的不满情绪。
2.上有政策、下有对策。这是一种典型的“软政权”现象。目前很多人用“上有政策、下有对策”来概述中央与地方的经济政策关系。笔者认为，我们应该用科学的、客观的态度来分析这种现象。在我国新旧体制转轨时期，“上有政策、下有对策”这种现象产生的背景是错综复杂的。在我国传统经济体制时期，中央可以用“强制一致性”原则（不同于外国公共选择学派的博弈一致性原则）来消除地方的越轨行为。但在我国分权让利的改革过程中，“强制一致性原则”越来越受到了挑战。这主要表现为，第一、在分权让利的改革过程中，中央政府不可能做到“公平一致性”，这就必然削弱“强制一致性”原则。第二、在地方政府成为相对独立的经济主体后（或中观经济主体），中央一方面用政绩来考核地方官员（如产值、速度等），这就必然迫使地方政府不断地追求本地利益最大化；另一方面，中央政府从宏观大局出发作出的宏观经济政策不可能与所有地方的利益相吻合（有时要牺牲一些地方的利益），这两者是矛盾的。在这种利益格局下，地方就会采取一些变通的措施来“修改”中央的政策。第三、“上有政策、下有对策”是在我国新旧转轨时期中央与地方关系尚未理顺情况下的一种过渡性现象。笔者认为，这既是一个利益博弈的过程，也是一个制度创新的过程。如中央政府会在讨价还价的过程中，不断地发现问题所在，不断地进行政策的修正以及完善制度，从而寻找到利益均衡解。例如，分税制在某种意义上讲，就是中央政府与地方政府经过财政大包干（讨价还价的利益博弈过程）后的一种税制创新。
3.个人的指令高于红头文件，红头文件又高干法律。在市场经济国家，法律是最高权威。但是，在我国转型时期，领导批示比红头文件有效，红头文件又比法律有效。这并不表明我们的领导想签字，而是因为我国不少法律、制度没有领导批示就难以实施。我国缺乏有效的制度实施机制。制度不能有效实施的原因可能有以下几种情况：一是这种制度设计不合理或者实施的成本太高；二是制度的实施会影响一些人的利益，因此，一些人会拼命阻挠这个制度的实施，如一些人为了使自己那支笔有含金量就会阻挠招投标法的实施。二是，也是最重要的原因，就是我们一些政府官员总想凌架于制度之上，中国人善于搞通融、搞关系，大家都希望制度对自己没有约束力，人们不是把精力用在增加财富的生产活动中去，而是去寻租了。可以讲，这是我国建立市场经济有效制度的最大障碍。
4.地方保护主义和地区、行业封锁。地方保护主义真能保护地方利益吗？从近期来看，地方保护主义，分割市场，似乎保护了自己的那一块市场，维护了本地企业的利益。但是从长期来看，对谁也不利，每个地方都失去了对自己有利的全国统一大市场。地方保护主义、分割市场的行为最终都会危及到地方的利益。大家都搞地方保护主义的结果是，第一、谁都难以达到规模经济。我国现在65%的企业达不到规模经济。据说我国汽车厂家的数量是发达国家汽车厂家数量之和，但是我国所有汽车厂家生产的汽车数量之和只相当于发达国家一个大的汽车厂家的产量。地方保护主义使我国汽车厂家陷入不能追求规模生产效益的处境。第二、不利于我国布局合理的产业结构形成。在我国这样一个经济大国，最大的优势是有一个统一的大市场，在此基础上各地根据自己的比较优势形成布局合理的产业结构。但是近些年的地方保护主义使我国各地都形成了“大而全、小而全”的自我循环的产业结构。据经济学家分析，美国在十九世纪初三大地带就形成了各自具有比较经济优势的产业布局。北部为南部和酉部提供服装和工业制品；南部为北部提供棉花；西部为北部和南部提供粮食和农产品、皮革。这样三个地区的经济相互依赖，互为支撑，成为美国经济持续增长的重要原因。第三、地方保护主义扩大了地区差距，反而不利于本地发展。在国际经济中，发达国家之间往往进行交叉投资，这是因为彼此之间具有同质性（即发展水平相当）。同样的道理，国内各地之间的差距过大并不利于本地经济的发展。在发达国家，地方政府不仅不分割市场，而且还帮助别地经济的发展。第四、地方保护主义只会保护本地的落后，加大市场的交易费用等等。据说外资企业抱怨最多的一个问题是中国的市场分割和地方保护主义。地方保护主义的一个严重后果是使我国统一市场体系形成的法律和法规失去了权威性。
5.利用行政审批制度从事行业寻租、集体寻租甚至个人寻租的活动。
据统计，现行的行政审批制度中，中央和中央各部门的各种审批规定，就有2500余项，至于各地方政府及其部门的审批项目，数量也不在此之下。这些审批规定，固然有一些是维护市场秩序、规范经济行为和实现政府管理职能所必需的，但如此大量繁复的审批，加上审批过程中存在的内容随意、程序不清、时限不明、多头审批、重复审批等问题，不仅加重了政府负担，为官僚作风和寻租腐败提供了土壤，更重要的是，严重影响了经济运行效率，压抑了企业等经济主体的创造性与活力。一位学者绕地球转了一圈后，曾颇有感触地说，开办一个企业，在美国只要两三个小时，在香港两三天，在深圳两三个星期，在内地许多地方，却起码要两三个月。这即使不是我们落后的全部原因，至少也是极重要的原因（《中国改革》2000年第10期）。
在当前我国一些地方政府部门集体寻租的现象有蔓延之势，这不仅要求我们要加大反腐败的力度，而且要搞清楚政府部门集体寻租的根源。集体寻租从“轻”的方面讲就是一些部门凭手中的权力创收；从“重”的方面讲就是“集体腐败”、“法人犯罪”。集体寻租的特点主要表现为：(1)集体寻租的性质难以界定，它往往处在合法与非法之间，它一般用小团体利益模糊了其非法的一面。(2)集体寻租实际上是一些部门把其手中的行政权力商品化、市场化了。市场经济中只有产权可以进入市场交换，行政权力是绝对不允许进入市场的。(3)在当前我国集体寻租主要表现为各种乱收费、乱摊派，尤其是一些部门明的或暗的把一些本应该低价或免费供应的“公共品”也提价了。(4)集体寻租的数量是不确定的，它往往与该部门权力的大小、当事人创收的“胆量”、当地反腐败的力度等因素都有关。集体寻租后果主要表现为：第一，集体寻租必然导致一个既得利益集团，这种既得利益集团将阻碍我国市场化改革的进行；第二，集体寻租是一种寻求“非生产性利润”的行为，即寻租活动本身并不创造任何财富，它只是国民收入的一种再分配。寻租不利于社会生产活动的进行；第三，凭权力创收的集体寻租行为是我国收入分配不公形成的重要原因之一；第四，集体寻租为一些腐败分子提供了大量活动的空间。
6.设租与寻租之间的互动。凡是有政府管制的领域或地方都有产生寻租现象的可能。但是现在的问题是，实际经济生活中的政府管制领域要远远大于政府明文规定的管制领域。按照市场经济改革的需要，我国政府管制的领域应该不断缩小，但是实际上政府管制的范围有泛化的趋势。有些部门或地方在本不应该管制的地方或领域也设立管制（规章制度），这就是一种设租现象。有设租就必然有寻租。一些地方或部门为了自身利益的最大化，把一些本可由市场调节的经济活动也纳入了自己的管制范围，从而可以收取各种管理费用。设租的特点主要表现为，(1)设租的性质难以界定，它往往处在合法与不合法之间，它一般用小团体利益模糊了其非法的一面。(2)设祖实际上是一些部门把其手中的行政权力商品化、市场化了。(3)我国的渐进式改革和优惠政策的“短缺”造成了事实上的“设租”。谁要想获得改革和优惠政策的好处就不得不采取非正常的手段（包括寻租）去获取。(4)设租会诱发寻租活动，有设租这个“供给”，就必然有寻租的“需求”。一旦设租与寻租形成了一种互动关系，那么要打破这种设祖与寻租的“均衡”是相当困难的。目前我国反腐败中的“人为干扰”（或相互保护）就说明了这一点。
三、通过制度创新和有效的制度实施机制反腐败
近些年我国腐败呈上升的趋势，同时中央反腐败的力度也越来越大，像胡长青、成克杰这类高官的腐败份子也“挖”出来了。情妇与腐败成为一些媒体讨论的话题，好像女人是“祸水”。其实，情妇不是腐败的根源。在美国总统克林顿与莱温斯基之间的性丑闻中没有发现克林顿为莱温斯基谋取什么经济上的好处的，为什么成克杰之类的腐败份子能为其情妇在那么短的时间内谋取了那么多的好处呢？从成克杰的个案中我们可以发现，有权力的政府官员要想获得经济上的好处是“轻而易举”的。所以，我们必须从“源头”上找到腐败的根源，只有这样我们才能在反腐败的过程中对症下药，标本兼治。
当前我国腐败的特征主要表现在两个方面，一是近些年来我国腐败现象的增加与我国新旧体制转型时期的矛盾、磨擦密切相关。腐败是一种世界性现象，并不是中国独有的。现有世界上越来越多的国家、国际组织和专家发现，腐败主要是与体制、制度有关，因此反腐败也必须从体制、制度入手。从经济学上来分析，我国的腐败现象有三个大的阶段和两个层次变化的特点。这三个阶段是：第一个阶段是在20世纪80年代的中后期我国的价格双轨制（主要是商品、生产资料及外汇等）时期形成的腐败，当时有人测算，这些东西的双轨价格的差价（或租金）就占当时国民收入的40%左右，所以当时的官倒、私倒很严重。第二个阶段是20世纪90年代初期我国房地产及金融领域的无序成了腐败的一个重要经济根源。第三个阶段是近些年我国企业改制及产权改革由于制度建设的滞后所形成的腐败。两个层次变化的特点是指在20世纪80年代我国的腐败主要是在商品市场上，而在90年代以后我国的腐败主要是在生产要素市场上，如土地、资金、证券等领域的腐败现象呈上升态势。今天，我国的腐败主要体现在要素市场上，如房地产、土地、资金等方面。这些领域市场化的程度还比较低，权力渗透的空间就大。市场化程度高，权力渗透的空间就小。市场化程度低就是缺乏有效的制度规则。
当前我国腐败的另一个特征是“软政权”现象比较突出。从“软政权”向“硬政权”的转变有一个初始条件的问题。这个初始条件就是首先要从大政府向小政府转变。大政府不一定造成“软政权”，但是大政府是“软政权”产生的一个条件。在发展中国家，在低层保持过分庞大公务员队伍与那些人极低的工资不无关系，这反过来使他们更容易受贿。减少他们的数量应当伴随着工资的大量提高，同时积极努力地清除腐败。西方国家“硬政权”的确立过程伴随着有法律约束支持的较高阶层的道德强化，再加上较低阶层的工资改革来实现的。工资改革常常把受贿转变成合法的收入。在缪尔达尔看来，发达国家政治和行政上相对的高度廉洁是在一个政权活动降低到最低限度的时期达到的。当政权再次大规模干预经济时，它已经具备了一个只需保护和维持其高质量的政治和行政体制（缪尔达尔1970）。
当前我国反腐败的治本之策应该是从两个方面入手，一是加大市场化改革的力度，二是让制度尤其是产权制度在经济交易中起着基础性的作用。这些年来，我国确立了社会主义市场经济体制改革目标，但是我们的市场运行规则并没有相应建立起来。我国不少经济资源配置应该由谁说了算的问题并没有解决，在这种情况下成克杰之类的官员就可以把手伸进来，把自己的“权力”变成“权利”，寻求经济交易中的好处。如这些年来我国在工程项目上有了招投标法，但是不少官员还是在招投标的过程中通过种种手段来影响招投标的过程和结果。又如这些年来我国所采取的政府采购制度大大地减少了腐败的空间，但是还是存在“有形的手”（政府官员）干预“无形的手”（市场）的现象。如何让已有的法律、制度真正在经济活动中发挥作用是我国亟需探讨的一个问题。市场经济在某种意义上讲是权利的交换，但是这种权利绝不是行政权，而应该是产权。为什么我们有些项目不能真正通过市场公开招投标，而非要一些官员来“一锤定音”呢？这说明我国一些制度在实施的过程和程序方面还存在大量漏洞，官员还可以设租，一些人并不是通过实力来竞争，而是通过寻租的办法来获取好处。为什么我们不能确立一个制度，任何官员在经济项目的分配上不能签字呢？政府官员可以签署文件，但不能在具体的项目上签字。如果我们不从制度上完善，我们可以枪毙成克杰，但是不能枪毙成克杰们。
通过制度遏制腐败是一项基本途径。我国这些年来在建立与社会主义市场经济相适应的法律、制度及规范方面已经取得了较大的进步，现在的问题是，怎么样让这些法律、制度真正发挥作用是最重要的一个问题。我国不是缺乏制度创新的能力，而是缺乏把制度有效实施的环境和机制。我国制度创新的关键是建立有效的实施机制。制度学派的代表人物诺思把制度界定为三个方面：正式约束、非正式约束及实施机制。这些年来我国建立与市场经济相关的法规、规则等不少，但是不执行、制度形同虚设的现象比较严重。我国存在着有令不行、有禁不止的现象。这种现象也就是诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所说的“软政权”现象。为此，我们在注重制度创新的同时更要注意实施机制的建立。建立有效实施机制应该考虑以下几点：制度应该注意可行性、可操作性及运行的成本；制度应该尽量减少实施人的可改变余地；保障制度的权威性和严肃性；提高违约成本；个人或领导不能凌架在制度之上（任何人不能凌架在法律之上）。规则的权威性是一个国家市场经济制度建立的基本标志。人治与法治国家的基本差别就在于规则的权威性。如果有人能凭权力修改规则甚至不执行规则，这肯定是一种人治。市场机制确实有提高效率的功能，但是市场经济又有许多局限性（如市场失灵），如果我们不能通过有效的制度改善市场结果，那么市场带来的将是无序。千规则、万规则，让规则“硬”起来是首要的规则。在中国建立与市场经济相适应的制度（尤其是正式约束）并不难，难在制度实施的程度。中国人的权利观（等级的权力观，而不是西方人的权力相互制约观）、人情观（而不是契约观）往往使一些制度软化、甚至形同虚设。中国人在实施制度（包括政策）时还喜欢讲灵活性、弹性、例外（实质上是特权）等等。能否在制度面前人人平等是我们的制度能否有效实施的基本条件。在我国经济体制转型时期，建立起高效、廉洁、有权威的硬政权至关重要。
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