公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析，本文主要内容关键词为：限制性论文,公共政策论文,过程中论文,公民论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C914 文献标识码：A 文章编号：1007—7030（2007）01—0093—05
在社会发展过程中，公民参与政府公共政策制定的广度和深度是衡量一个国家政治民主化程度的一个重要指标。关注公民参与公共政策的方式，实际上是研究公民资格、参与的权利以及参与的义务与责任。当然，公民参与也会受到许多限制，必须结合实际进行创新，才能使之成为有效的制度和方法。
一、关于公民参与的研究
有关公民参与的研究是一个比较重要的领域，20世纪60～70年代在美国掀起了新公民参与运动，它与传统的公民参与存在着两个主要的区别：“第一，在传统意义上，有关公民参与的作用和角色被限定在政策制定或决策上，而新的公民参与运动则更加强调公民对政策执行的参与，即公民不仅参与政策的制定，而且一旦政策被采纳，公民也参与政策的实际操作，进入公共项目的实际管理过程。第二，新公民参与运动一反传统公民参与中具有的精英主义倾向。”[1]4 大量公民参与的结果是所制造的问题比解决的问题还多，在此种情形下，80年代的公民参与热潮逐渐冷却。但从90年代开始，公民参与又重新受到学者们的重视，发展成为重要的理论研究领域。
一般来说，对公民参与的研究有两种视角：一是政治学的研究视角，一是公共行政学的研究视角。
1.公民参与的政治学研究视角
民主在古希腊语中就是由“人民”和“统治”两个词组成。从民主角度看，民主的主要形式是通过公民参与表现出来的，公民参与既是公民的一项权利，也是一种义务与责任，政府必须通过相关的制度来保证公民的参与。科恩指出：“民主过程的本质就是参与决策。”[2]219 按照科恩的观点，民主的尺度有三个：广度、深度、范围。民主的广度是由公民是否普遍参与来确定的，属于民主的数量问题；民主的深度是由公民参与是否充分来确定的，它与民主的性质相关；民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及其重要程度以及所起作用的大小，涉及的是民主的效能问题。[2]12 蒲岛郁夫也指出：“民主的政治参与，可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。”[3] 公民的参与对政府具有制约作用，通过参与也能培育具有民主意识的公民。
对公民参与的重视形成了诸如“强势民主”、“协商民主”、“参与式民主”等理论。巴伯提出了“强势民主”理论，他说：“民主的未来取决于强势民主。……强势民主被界定为参与模式中的政治：从字面上讲，它是公民的自治政府而不是冒用公民名义的代议制政府。”[4] “协商民主”理论是对民主本质的再思考，库克说：“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[5]43 米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。[5]3
阿尔蒙德和维巴探讨了不同国家公民参与差别形成的文化根源。在依附型政治文化中，人民是“臣民”，在参与型政治文化中，人民是“公民”。“公民与臣民不一样，在政治输入过程中他是一个积极的参与者——这个过程是作出政治决策的过程。”[6] 阿尔蒙德和维巴将具有高度参与的政治文化称为“公民文化”，以突显公民参与的重要性。
2.公民参与研究的公共行政学视角
威尔逊和古德诺将政治与行政分开，他们认为公民参与应该是政治领域的范畴，公民的核心作用应该是在界定“国家意志”时的参与。而行政管理作为一项技术性活动，应由职业化的行政官员来完成。如果允许公民参与行政过程，那就等于是对行政管理施加了不必要的干预。新公共行政一定程度上批判了政治与行政二分论，阐述了公民参与的重要性，这样就逐步形成了公民参与研究的公共行政学视角。从公共行政学视角研究公民参与，就是要从政策形成、执行和评估的过程来探讨政府与公民之间的互动。
博克斯提出了“公民治理”的行政模式。他指出，美国政治传统有三项基本价值：地方控制、小而富有回应性的政府、作为顾问而不是控制者的公共服务职业者。但从20世纪开始，这些价值逐渐被集权、大型政府、专业行政人员等观念所淹没，公共事务成为职业政治家与专业行政人员的专利，而真正与公共事务息息相关的公民却只能被动地接受政府所给予的任何结果。博克斯认为应该建立一个包含公民参与公共事务的合作模式即公民治理，“我们需要将公民带入政策议程、社区项目管理和公共服务事务的中心地带，我们需要创造开放的参与机制，以迎接而不是威胁的态度欢迎公民的进入”[7]82。
约翰·克莱顿·托马斯也批判了政治与行政二分论，认为政治与行政二分论存在着如下缺陷：一是行政管理者并不是仅仅局限在政策执行角色上，相反，他们经常介入政策的制定。二是行政管理者并不是仅仅简单地遵循清晰无误的技术规则，他们也经常运用价值判断。三是传统行政权力影响公共政策制定的方式在实证上是错误的。[1]18—20 因此，政治与行政二分论就“制造了非常普遍的官僚回应性缺失的现象”[1]20。托马斯认为：“公民的参与不仅可以增强官员的回应性，而且还可以提升政府公共服务的绩效。”[1]22
研究公民参与的视角虽有不同，但是一般来说，要理解公民参与的概念，必须了解与公民参与有关的三个问题：一是参与主体（who）问题。参与主体即公民需要什么资格、条件和能力？参与主体的参与目的是什么？二是参与的客体（what）问题。什么样的事情需要公民参与？公民参与的范围如何界定？三是参与的途径（how）问题。公民如何参与行政？何时何地通过何种方式参与？这是“谁参与”、“参与什么”、“怎样参与”三大问题。回答了这三个问题，也就理解了公民参与的概念。《布莱克维尔政治学百科全书》对此的定义是：“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。”[8] 这里对参与主体的概括太宽泛了，公民参与的主体应该仅仅是公民或公民团体，而不应该包括行政主体。公民参与的客体应该是公共政策过程，凡是与公共政策制定和执行有关的公共事务都应属于公民参与的范围。从参与途径上说，只要能够使公民充分地表达意见、影响公共政策，并与公民自身知识、能力等相适应的、具有合法性的方式都可以成为公民参与的合理途径。
二、公民参与的作用
关于公民参与的作用，可以从两个方面来分析。一是公民参与对于政府的作用，二是公民参与对于公民个体的作用。
1.公民参与对于政府的作用
戴维·H·罗森布罗姆等曾从正反两个方面指出公民参与的作用：[9]502 第一，在现代政府治理中，缺乏公民参与会降低政治体系的代表能力和回应能力。第二，缺乏公民参与将会侵蚀民主国家的公民精神，因为它削弱了公民参与政府治理的道德意识和政治义务。第三，缺乏公民参与会导致公民对政府运作方式的无知，另一方面，参与有助于促进公民对政府的理解。第四，政府缺少公民参与的有效途径，会导致民众的疏离。第五，参与助长了政治社群意识和政治整合意识。第六，参与有助于加强政府的合法性，促进公民对其决策的认同。从以上六点可以看出，罗森布罗姆主要是在政府层面上展开论述的。
一般来说，公民参与对于政府的作用主要表现在：
（1）能够实现并扩大政治体系的合法性基础。公民参与是以公民对于政治体系的认同为前提条件的，公民参与“促进了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性的基础”[1]153。（2）提高了决策质量。公民参与为决策带来了更多的有效信息，这就为科学决策奠定了基础。全面质量管理运动就把更好的信息基础和信息来源当作质量治理的前提。在新的信息技术推动下，集权型行政决策模式逐步瓦解，横向扁平化的决策模式得到应用。（3）促进了政策的执行实施。由于公民现实地参与了决策制定过程，公共政策的可接受性大大增强，政策往往可以得到有效的执行。（4）可以弥补政府失灵。吉登斯曾提出：“问题并不在于是要更大的政府还是更小的政府，而是要认识到目前的治理方式必须适应全球化时代的新情况。”[10]76 他提出：“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。”[10]83 这样，一种公民与政府一体的新型合作模式就产生了。
2.公民参与对于公民个体的作用主要表现在：[11]
（1）公民参与有助于公民表达自己的需求，实现自己的利益，提供公民自我发展与选择的基础。（2）公民参与是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。（3）公民参与有利于政治社群及社群中的个人。在政治社群的整合方面，通过全面的公民参与，可以发现共同体意识。对于社群中的个人，参与行动将可以解放个人潜能、建构有效能的公民，以及治疗现代公民精神及心理上的疾病。
三、公民参与的限制性因素
公民参与存在着许多限制性因素，有的学者把这些因素大致归纳为三个方面，即公民自身的限制、政策制定者的限制和设计的限制。[12] 托马斯提出公民参与的难题主要有：第一，公共管理者必须决定在多大程度上与公众分享影响力。第二，公共管理者必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程。第三，公共管理者必须选择特定的公民参与形式，并充分了解和把握如何与公众互动。[1]10—12 Martha Rozelle提出了公民不应该进入政府决策的十大理由。[9]507 由此可见，公民参与确实存在着许多限制性因素，在公民参与的实践中也曾经产生过各种各样的困境。公民参与涉及到政府与公民的互动关系，据此可以把公民参与的限制性因素概括为以下几个方面：
1.公民方面
（1）知识贮备的限制。普通公民“常常不能理解政策质量标准中包含的知识和，所以，他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑”[1]25。现代公共决策往往带有较强的专业技术性，普遍公民的知识有限。因此，决策时就需要借助于专家的专业判断，这就产生了公民参与与专家决策之间的矛盾。一般来说，政策过程既需要参政意识，更需要必要的参政知识。只有这样，决策才能既实现民主化又达到科学化。
（2）参与能力的制约。除了知识之外，有效的公民参与还需要公民具备适宜的参与能力。这些能力主要包括：第一，沟通能力。公民参与政策过程实际上是政府与公民的互动，这种互动是通过彼此对话、讨论、相互学习等方式进行的，因此，掌握沟通的技巧、提升沟通的水平是公民参与有效性的保障。第二，理解能力。公民能否充分理解政策过程和政策决策的方式，能否充分理解公共问题解决的公共利益取向，能否充分理解参与者的期望受政府资源有限的制约等，是公民能否明智参与政策过程的前提。第三，学习能力。公民的参与能力不是天生的，它可以通过教育和参与实践不断地提升。这就需要公民具备学习能力，有主动学习的意识、懂得学习的方法。
（3）利益选择的矛盾。从理论上说， 公共政策问题的解决应该是公共利益导向的，而公民参与是确保公共政策公共利益取向的内在要求。[13] 但是在实际的公共参与实践中，公民参与却不一定代表着公共利益。“参与者经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。”[1]23 公民参与政策过程，更多的是作为理性的“经济人”出现的，其追求的是自身利益的最大化。因此，政策过程中经常会出现公共利益与私人利益、利益团体利益之间的矛盾。
（4）参与共识的困境。虽然公民有权利与义务参与公共政策过程，但并非每一个公民都会善用其权利、善尽其义务。因此，便有积极、搭便车、守门员这三种不同类型的公民。“搭便车者”对政策过程不太注意，很少关心社区事务，而是让别人来代为行使公民资格的职责，所以，他只能是一个纯粹的公共服务的消费者。“积极参与者”积极参加社区公共事务并加入公民组织，关心社区发展，并希望自己在公共事务中发挥积极、持续的影响。介于这两者之间的是“守门员”，虽然他也关心并参与公共事务，但是只参与跟自己利益有关的一些关键议题。在这三种类型公民中，“搭便车者”和“守门员”更多地是从经济角度来认识社区，只是将社区视为一种提供“服务套餐”的地方，而不是当作个人认同的归属或一个家。因此，当他们对社区所提供的公共政策、服务不满意时，他们就会离开这个社区，搬到一个更能符合他们服务要求的社区，而不是努力改变现状。[7]63 这说明，公民要达到参与的共识常常是比较困难的，这也是一种集体行动的困境。
2.政府方面
（1）“经济人”困境。根据公共选择理论，行政主体作为自利的、理性的效用最大化者，常常会把政策制定与执行权变成谋取自身利益的工具。而为了谋取利益，行政主体便会阻碍公民在政策过程中的参与，封锁政府与公民之间沟通的渠道，从而垄断政策过程，增加公民参与的障碍。
（2）自上而下的权威型决策惯性。传统的决策是一种科层制的、自上而下的模式，“在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。这里并不存在着影响力的逆向流动，即同时也允许来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。”[1]16 行政主体习惯于主宰政策过程，发号施令。如果行政主体认为公民参与剥夺了原来由他们所掌握的各项资源时，他们对公民参与的态度经常是消极甚至是抵触的。
（3）成本的增加和效率的降低。“在公共政策过程中，参与的角色越多，期望发挥作用的人越多。公共决策的公民参与者增加势必迫使相关的项目运作成本攀升。”[1]25 同时公民参与也会在无形中增加许多公共政策制定的时间，导致行政效率的降低。
3.政府与公民关系方面
（1）信任困境。“公民和行政官员之间相互不怎么信任，至少是在参与开始的时候。最初，行政管理者会对公民参与的代表提出疑问：这些人真的能代表那些我们希望听到的公民意见吗？而从公民的角度，公民可能对行政管理者的动机有所疑问：他们真的需要我们的观点和意见吗？或者他们只是力图向我们兜售什么？”[1]27—27 在彼此不信任的情况下，政府与公民是渐行渐远。
信任是政府与公民建立有效合作关系的润滑剂。行政主体信任公民具备参与公共事务的能力与判断的智慧，并愿意尽一切努力提供公民充分参与的机会；公民也信任行政主体拥有追求公共利益的能力与热诚。只有这样，才能化竞争为合作，化制衡为互助。
（2）制度化缺失。政府有关公民参与的制度化建设与公民的利益表达需求之间存在着矛盾。从目前来看，参加投票选举、听证、信访等是公民参与的主要方式，这离程序化、组织化、标准化的要求还有不少差距。程序化能使公民参与作为政策过程中一个必不可少的环节得到保障，而不至于成为一种可有可无的随意性较大的安排。圆明园防渗工程在开工后遭遇到各种强烈质疑时才补开了一个听证会，这个案例说明程序缺失是我国目前政策制定过程中一种普遍现象。组织化是指尽可能地通过社会团体（利益集团）而不是以公民个人表达方式表达利益诉求的公民参与。当然这不是排斥公民个人参与。在利益博弈中，组织参与拥有比个人参与更多的益处和更好的效率。标准化则是要求将公民参与以法律的形式加以确定，并对公民参与的各种具体细节按照标准化的要求确定。民主的实现关键在于细节，没有标准化，就不可能有真正的程序化。公民参与的制度化缺失，使得公民即使有参与的愿望也无法实现；即使能参与，参与的效果也要大打折扣。公民参与的制度化缺失，造成政府与公民的关系带有较大的随意性和主观性，损害了社会资本的投资效益。
由于公民参与存在着以上各种限制性因素，因此，有些学者如Hart对公民参与的作用提出了疑问，质疑公民参与的必要性。[14] 另外一些学者如Kweit认为公民参与固然可以满足人民的实际需求，落实民主的精神，但是在实践中也会产生增加政治系统内的冲突、造成决策的困难、减少社会公平性等新的问题。[15] 因此，公民参与的作用固然很重要，但是公民参与并不是可以毫无限制地使用。要慎重考虑它的各种限制性因素，结合实际，选择合适的参与时机和有效的参与方式，制定现实的参与策略。因此，“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与”[1]3。
收稿日期：2006—07—23
基金项目：江苏省社会科学基金项目（06JSBH009）。
标签：政治论文; 公共政策过程论文; 公民权利论文; 过程能力论文; 政治社会学论文; 决策能力论文; 民主制度论文; 时政论文;