反腐败机构的政治决心与运作绩效：基于国际比较的视角_政治论文

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       中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2015)04-0130-12

       一、引言

       腐败是“政治之癌”，反腐败是一个世界性问题。自20世纪90年代以来，建立反腐机构已成为国际社会表明反腐态度和开展反腐败工作的基本策略。但根据国际学者的研究，反腐机构并非一剂“万应灵药”(panacea)，除新加坡腐败行为调查局(CPIB)、香港廉政公署(ICAC)、澳大利亚新南威尔士州廉政公署(ICAC)以及博茨瓦纳反腐败和经济犯罪局(DCEC)等少数反腐机构外，其他国家和地区的反腐机构都很难达到预期的反腐目标，也没有从根本上改变本地的腐败环境(Johnston，1999)。为什么基于同一政策目标且具有同一反腐目的的不同反腐机构，其运行绩效会存在如此巨大的差异呢？为什么有的成功了，有的却失败了呢？对于这些问题，国际社会存在诸多解释因素，不一而足。

       本文认为，政治决心是一个关键因素，对反腐机构的运行绩效具有决定性影响。正如约翰斯顿(Johnston，2004)指出的：“领导力具有重要的证明效果，即比起那些领导人对违规行为假装视而不见(或严重的是，领导人积极参与腐败)的人来说，目睹同事因腐败而失去工作并入狱的公务员更可能改正自己的行为。没有明确表达的政治决心，反腐败计划将会成为空洞的表态，或成为权力被持续滥用的幌子。”更为重要的是，政治领导人掌握着制定法律和执行法律的资源，具有改变腐败文化的权力(Senior，2006)，没有政治决心，一个国家的反腐改革计划和反腐机构将陷入失败的境地。

       二、政治决心的概念框架

       为了深入研究政治决心对于反腐机构运行的重要性，本文比较分析了新加坡腐败行为调查局、香港廉政公署、坦桑尼亚预防与打击腐败局(PCB)和乌干达政府检察署(IG)四个反腐机构的运行绩效，并研究了这些国家和地区政治领导层的反腐政治决心情况。选取这四个国家和地区基于这样的一个研究前提，根据联合国腐败控制指数的得分，新加坡和香港地区反腐机构的运行是有效的，而坦桑尼亚和乌干达反腐机构的运行是低效的(见表1)。

      

       何谓政治决心，不同学者有不同的界定。有学者认为政治决心是指“政治行动者(包括民选的或任命的官员、公民社会监管者、相关利益集团等)在一定制度层面上对解决公开的腐败根源或腐败后果问题所表达出来的可信意愿。”(Kpundeh，1998)这个概念把官方主体和非官方主体都纳入其中，界定范围比较广泛。布林克霍夫认为政治决心是行动者采取行动实现反腐政策和计划的目标并愿意为反腐付出代价的承诺(Brinkerhoff，2000)。这个承诺由政府官员和公共部门的高级官员作出。官员主体掌握着反腐资源的分配权和反腐政策的决策权，在整个反腐体系中处于主导地位，对反腐机构具有重要影响力，据此，政治决心重在考察官方主体特别是政治领导层的反腐意愿。

       从政治学角度来看，政治决心涉及政治领导层的领导力、治理结构和政治文化。领导力取决于政治领导层及其成员是否保持廉洁自律，主动远离腐败行为，以自己的行动实现反腐承诺。治理结构关系到政治领导层的权力是否受到有效制约，包括特定的反腐机构对政治领导层的制约程度、调查程度和惩处程度以及社会力量对政治领导层的监督程度等。政治文化取决于特定国家的腐败环境和国民心理，在一个腐败滋生蔓延且受到人们崇尚的国家里，腐败行为者之间形成庇护关系和同盟关系，反腐机构将很难开展工作，甚至会受到腐败行为者的集体抵制。

       根据布林克霍夫的研究观点，政治决心是一个复杂现象，包含四个要素：个体性要素，即个体行为者及其个人意愿、动机和能力；组织性要素，限定个体的功能发挥和行为方式；社会经济环境和治理体系，限定个体和组织的行为范围；个体和组织在问题鉴别、设计、执行和评估等不同环节所涉及的政策、项目和行为(Brinkerhoff，2000)。这些要素是无法直接测量的，需要通过更为直观的内容进行间接测量。根据美国国际开发总署(USAID，2006)的研究，可以用以下指标来评价政治领导层的政治决心：开展反腐工作具有主动性，动力来自于本国而非国外；分析腐败发生的背景和根源；反腐战略具有包容性和参与性；反腐战略具有示范性；采取相应的激励和惩治措施；监督反腐的过程和结果；采取经济竞争和政治竞争方式等。

       美国国际开发总署根据反腐工作开展的情况以及态度的强烈程度，认为政治决心存在四种类型(USAID，2006)：一是妥协型政治决心。在这种政治决心中，政治领导层个人涉及腐败问题。显然，政治领导人缺乏反腐败的诚意，反腐机构很容易成为一个政治摆设，其目的不是反腐败，而是暂时平息社会公众对政府腐败的不满，满足于拉选票。二是虚弱型政治决心。在这种政治决心中，政治领导层缺乏反腐败的主动性。政治领导层没有把反腐败纳入重要议事日程，受制于国内政治环境和政治体制，仅仅把反腐败作为获取国际援助的筹码，寻求国外的政治支持和财政支持。三是发展型政治决心。在这种政治决心中，虽然政治领导层已公开表示反对腐败，但尚未建立起社会公众对他们反腐败工作成效的信任。政治领导层支持反腐机构的设立并着手开展反腐败工作，但反腐成效远远未达到社会公众对反腐工作的期望，二者之间有时存在很大的差距，这个期望差距在很大程度上影响了社会民众对政府质量的评价。政治领导层到底是真反腐还是假反腐，有待反腐实践作进一步的检验。四是强烈型政治决心。在这种政治决心中，政治领导层不仅明确表达反腐意愿，而且已取得公认的反腐成效。一方面，政治领导层表现出高度的廉洁性，以身作则；另一方面，政治领导层支持反腐机构的独立运作，予以充分的人力资源保证和财政保证，并完善廉政法制制度为反腐机构的有效运行提供法治保证。这是各国政府领导层所应追求的政治决心类型。这四个政治决心类型并不是截然分开的，在某些方面存在过渡现象。

       评价一个国家的政治领导层是否具有反腐的政治决心，仅运用文本分析方法来分析其政治报告、公开宣言、讲话文章等是不够的，因为政治领导层的公开承诺与实际行为之间存在差距，这个差距决定了政治领导层在反腐方面是否树立了榜样、投入了精力、支持了实际的反腐行动等。在这里，为了研究方便，结合国际社会反腐机构的实践情况，本文认为政治决心是一个综合性概念，是政治领导层对反腐的公开承诺和实际行动的统一，其基本要素包括权力控制、资源供给以及社会动员等构成要素。

       三、权力控制与运行绩效

       权力控制要素关系到反腐机构运行的独立性和权威性。政治领导层对反腐机构的权力控制可以从两个方面入手：一是影响反腐机构主要负责人的任命，这是从官员管理角度来施加影响；二是影响反腐机构的调查权限和处分权限，这是从反腐权力行使角度来施加影响。权力控制大小取决于国家的政治结构以及政治领导层的利益立场。说到底，权力控制是反腐力量与腐败力量争夺的结果。反腐机构不受政治领导层的不当权力控制，能够独立地行使监督权力，将有利于对政府高层官员实施有效监督和严厉查处，有利于把腐败空间压缩到最低。

       在理论上，反腐机构的独立性可以分为形式独立和实质独立。形式独立取决于一个国家的法律体系，由正式的法律规定对反腐机构的权力、职责、结构以及独立性做出确定。因此，形式独立具有结构性，旨在解决反腐机构主要对谁负责、机构领导人如何任命等问题。反腐的形式独立来自于法律制度的规定和授权，反腐机构的运作需要实现法律制度的目标。从形式独立性角度来看，国际社会的反腐机构大致存在两种模式，分别是对议会负责模式和对行政领导负责模式。实质独立取决于具体的政治运行和政府领导层的政治影响。结构上的独立并不等同于实际的政治运行，也不代表政治领导层能够保持一贯的反腐态度。

       对于反腐机构的独立性，透明国际建议应关注两个重大事项：一是如果一个反腐机构可以置于政治控制之下并用来打击批评者，那么它可能并不独立；二是反腐机构本身可以蜕变成为一个进行勒索和腐败的机构(Pope，1997)。这两点都与人员任用和可说明性有关。反腐机构的形象和独立性取决于对其领导人的任命和撤换。可见，反腐机构主要负责人的任命及其能否独立运行取决于政治领导层的政治决心。反腐机构主要负责人的任命应当受到国家法律的保护，一旦被任命，就应当享有独立调查的权力，包括对政治领导层及其亲属、亲信的审查。

       在国际上，根据《防止腐败法》第3条的规定，新加坡腐败行为调查局属于对行政领导负责模式，总统可以任命官员担任腐败行为调查局局长和副局长。腐败行为调查局的具体工作由总理直接领导，对总理负责。从结构形式上看，腐败行为调查局的具体运作很容易受到新加坡一党独大体制的影响特别是威权型领导的影响而失去独立性，但在实际过程中该局却取得了标杆性的反腐成效，这与该局本身所拥有的广泛的法定权力是分不开的，这些权力包括拘捕权、调查权、特别调查权、搜查和扣押权、检查银行账目权、信息权等。更重要的是，取决于政治领导层对反腐具有充分的政治决心并采取广泛的措施减少腐败的机会，政治人物对腐败持有零容忍态度。比如，新加坡原国家发展部部长郑章远是新加坡的有功之臣，于1986年12月被指控从开发处收受两笔100万新加坡元的贿赂。事发后，他曾向时任总理李光耀求情，但李光耀不徇私情，结果他于1986年12月12日自杀身亡(Quah，1995)。李光耀说，要采取行动对付一个多年的密友和部长是很困难的事，但是如果不采取行动，任他逍遥法外，那么整个制度就会受到损害，新加坡过去30年来建立起来的廉洁制度就会很快削弱而且毁于一旦(朱志勇，2006)。可见，腐败行为调查局具有实质上的独立性，政治领导层不仅支持该反腐机构查处和惩治腐败，而且身体力行地支持反腐工作，并用严格的道德标准来要求执政成员。

       相类似的是，根据《廉政公署条例》，香港廉政公署隶属于香港特别行政区行政首长，廉政专员和廉政副专员均由行政长官委任。廉政专员依行政长官命令行事，直接向行政长官一人负责，除行政首长外，廉政专员不受其他任何机构和人员的管理。廉政公署也拥有广泛的反腐权力，包括调查权、扣押和审查权、查阅银行账目权以及要求相关人员提供资产、收入及支出资料的权力等。在这样的权力结构中，廉政公署似乎很容易受行政首长个人意志的影响，但在具体运作过程中，行政首长如果违反香港法律也会受到反腐调查，比如前特首曾荫权曾被指控存在接受富豪款待、收受红酒等礼物、在深圳租住商人豪宅等涉嫌利益输送的行为，香港廉政公署进行了历时3年的调查。对于这些调查工作，曾荫权本人不得干涉。

       政治领导人对反腐机构的过度权力控制很容易产生对腐败问题的“双重标准”，即选择性反腐。根据《坦桑尼亚预防与打击腐败法》规定，坦桑尼亚预防与打击腐败局的局长和副局长均由总统任命，其结构与香港廉政公署相似。该局的职能在于审查国营、半国营和私营组织的做法和程序并提出建议，争取并推动公众对打击腐败行为的支持。该局具有特别调查权，负责调查某项犯罪的官员，可就有关犯罪调查的任一事项要求相关人员前来接受口头或书面约谈；命令相关人员出示账簿、文件或其任一核准副本，以及有助于犯罪调查的所有物品；或通过书面通知，要求相关人员提供经过宣誓的声明或不经宣誓的证词，列明有助于犯罪调查的信息。同样，根据乌干达1995年宪法第13章规定(Uganda，1995)，乌干达政府检察署独立行使职权，检察长和副检察长由总统任命并经议会同意。该署具有调查权、逮捕权、控告权、搜查权等权力，有权根据法律规定对所有政府机构和人员的活动场所、文书材料等进行检查。从结构性规定可见，坦桑尼亚和乌干达两国的反腐机构所拥有的权力与新加城和香港反腐机构相类似，但其具体运作却存在差异。

       在姆维尼(Mwinyi)政府时期，坦桑尼亚的反腐败措施没有形成体系化，平时疏于对政府工作人员的政治监督和管理。身为国家最高领导人的姆维尼不仅未能在廉政勤政问题上以身作则，而且对其子女和亲属疏于管教，对他们利用自己的影响谋求私利予以纵容(李安山，2013)。这在很大程度上影响了反腐机构的工作绩效。及至姆卡帕(Mkapa)政府时期，即使政府采取了一系列反腐措施，但批评家们仍指出，政府只是口头谴责腐败行径并作一些敷衍了事的变革，高层领导人并没有承诺要根本改变现行体制、给予公众监督官员的权力(Heilman，2002)。

       与之相似，乌干达政府监察署的调查和执行权也受到政治限制。比如，根据宪法规定，该署有权调查乌干达人民军和情报部，这两个部门是该国的腐败高发机构。2001年，时任总统的穆索维尼(Musoveni)为了谋求连任，以国家安全为由不允许该署对这些机构进行调查。此外，该署对政府部门的高级官员进行的调查也是徒劳的。该署缺乏独立的控告权，不能对犯罪者独立提出控告，只有提出控告的建议权(Tangri，2006)。反腐机构的结构性赋权与实际运作之所以会产生冲突，其要害在于政治领导层过分考虑政治利益而削弱了反腐政治决心，让反腐机构具有修饰性意义而非实际性意义。

       四、资源供给与运行绩效

       资源供给关系到反腐机构运行是否具有必要的人员条件和财政条件。“要评价政治领导人反对腐败的决心，需要处理的一个关键问题是：政府是否把足够的资源用于反腐机构的有效运作？……因此，现任政府必须通过满足反腐机构对人员和经费的需求来表明反腐政治决心，以利其可以有效地履行职责”(Abdulai，2009)。因此，人力资源和财政资源是反腐有效运行的基础。

       从技术性角度来看，反腐机构需要实现专业化，专业化是反腐机构成功的基本要素之一，而专业化的基础在于反腐专业人才的配备。如果反腐机构无法为其职员提供一定的薪水，将难以招募并留住优秀人才。从财政角度来说，反腐机构还需要合适的办公场所、充足的办公经费、专门的调查工具以及全面的业务培训，而所有这些需求需要在国家财政预算中加以明确和保障。

       根据资源依赖理论，在资源有限的情况下，没有组织能够实现自给自足。进一步说，组织必须从外部环境中吸收必要的资源才能保证自身的生存和发展。“设立和维持专门的反腐机构需要付出成本。然而，从长远来看，设立一个专门的反腐机构而不去提供充足的资源进而妨碍它的绩效，这样做，会付出更多的成本。”(OECD，2013)反腐机构为了有效运行，必须获取反腐所需的资源，包括人力资源和财政资源。仅从法律制度层面确定反腐机构的地位和职权是远远无法保证反腐工作的顺利开展的，反腐机构的成立以及实际运作需要一定的成本。“政府最高领导层作出解决腐败问题的决定，是采取有效反腐行动的必要条件。领导层要意识到消除腐败是一件费用高昂的事务，在作出这个反腐决定的同时，必须有意愿提供充足的资金支持。”(Speville，1997)而这些成本需要政治领导层的支持。当然，在具体运作中，反腐机构在人员管理和经费使用上应具有自主权，不能受制于政治领导层的意志，否则，会形成依附型关系。

       在这里，基于这样一个假设，即如果政治领导层具有反腐决心，反腐机构所获得的资源供给会随着时间的发展而不断得到增长，我们主要考察反腐机构得到多少人员配备、从政府那里得到多少财政经费。不同国家和地区的经济实力、人口规模以及自然条件存在重大差异，进行绝对数的横向比较是不准确的，我们主要考察各个国家和地区反腐机构不同年份的财政拨款数的变化、工作人员数及其满足反腐工作需求的程度。

       新加坡和香港地区两个反腐机构的人员配备和财政经费都能随着反腐工作的推进而不断得到资源供给，这些资源能够满足日常工作需求。在新加坡，腐败行为调查局属于一个规模比较小的部门，在1952成立时仅有5人，后来随着反腐工作的推进，人员规模不断扩大，财政经费不断得到保障。至2000年，人员数量达到84人；2011年，人员数量达到138人；到2014年达到141人，是成立之时人数的28倍。香港廉政公署在1974年刚成立时，工作人员共有369人，至2010年，人员总数达到1321人；到2011年达到1298人；2012年达到1282人；2013年达到1335人，负责具体办案的执行处人员占70％以上。为了提高专业技术，香港廉政公署增加人力资源投入，2013年共举办76个内部课程和研讨会，参加人数达到1330人，各内设部门共669名工作人员在公共部门和私营部门修读相关课程，另有53名工作人员赴海外高校和执法机构培训。

       新加坡政治领导层也充分保证腐败行为调查局的财政经费。1978年，该局财政拨款达1024370新加坡元，2010年达20,094,000新加坡元，2013年达30,165,513新加坡元，2014年该局财政开支达47,655,400新加坡元，每年的财政投入都在增加。

       香港廉政公署具有财政独立性，香港政府的财政预算对该署实行单列。1974年，财政拨款为1,290万港元；2007年为70,120万港元；2008年为75,690万港元；2009年达到80,810万港元。这样规模的财政拨款相当于香港地区人均15美元(OECD，1997)。在工资待遇方面，香港廉政公署工作人员只要取得满意的绩效，在聘用合同到期时，会得到一笔额外奖励，数额相当于全部工资额的25％。为了吸引高素质人才，与政府相当级别的公务员相比，该署工作人员的工资要高出10％。当前，超过一半的工作人员已在该署工作10年以上，丰富的工作经验和职业信念保证了反腐工作的可持续性。

       根据所掌握的资料，在1995年，坦桑尼亚预防和打击腐败局工作人员数量为142人，2001年为412人。与新加坡和香港地区相比该局工作人员缺乏有效培训，虽然技术人员大都是大学毕业，但无法满足专业化要求。该局工资水平与私营部门存在较大差距，缺乏吸引力。而且财政拨款没有单列，只是纳入总统办公室财政预算。每年拨款数额随本国财政情况而定，援助资金用于填补财政亏空(Meagher，2004)。

       乌干达政府监察署的职能发挥也受到资源匮乏的限制，财政拨款以月为单位且容易发生变动，难以实施长期性计划。虽然从20世纪90年代初开始该署的财政拨款每年都有所增长，但无法满足能力提升和工资增长的需求，该署也无法制定并实施有效的发展计划。到1998年10月，乌干达政府监察署共有工作人员180人，低于所设定的245人编制(Flanary，2010)。至2005年，该署共有工作人员约280人，其中30人负责腐败案件查办工作。虽然目前该署工作人员的条件有所改善，但与反腐工作需求相比，仍缺乏高素质的工作人员。由于工资水平比较低、工作环境比较差，工作人员每年流失率达到20％(Ittner，2009)。该署曾在1990年至1992年间开展了第一次系统性人员培训，由英国国际发展部提供，但四年之后，一些受过培训的人员却离开监察署，跳到收入更高的政府部门和私营部门工作了。

       从这些国家和地区反腐机构的资源供给情况来看，新加坡和香港地区对反腐机构予以充分的人员保证和财政保证，这些反腐机构能够为了案件查处不惜花费大量资金，以维护廉政形象。而坦桑尼亚和乌干达则受制于国家经济发展，在反腐机构资源供给方面存在严重不足，虽然有比较完善的国家立法和反腐计划，但难以保证反腐机构的有效运行，最终使这些立法和计划的执行陷入困境。

       五、社会动员与运行绩效

       社会动员关系到反腐机构运行能否获取社会力量的支持和配合。反腐败是一项社会工程，不能局限于政府领域，否则反腐机构会缺乏有效的责任机制。随着公共治理的兴起，社会公众和社会团体的反腐作用日益受到国际社会的重视。《联合国反腐败公约》规定，各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。《亚太地区反腐败行动计划》则把支持公共参与作为反腐败的三大行动之一，主要内容包括支持非政府组织参与廉洁教育和反腐败活动，提高公众对腐败的认识及其不良影响的认识，动员公众支持廉政建设；根据国内法律的规定，在不影响行政管理工作的有效性和不破坏政府机构和个人合法利益的前提下，保证公众和媒体能够自由获取信息，特别是有关腐败案件的信息；与社会团体建立合作关系，让非政府组织参与监督公共部门(ADB/OECD，2001)。

       “成功的反腐败政策离不开社会、团体和个人意识的基础性进步，离不开对国家和地方公务员以及公民等目标群体行为规范、规则和榜样积极严肃的调整。”(哈布克里耶娃，2015)反腐机构需要寻求社会力量的支持，社会力量是腐败行为的直接受害者和感知者，能够对政府内部的腐败集团形成政治压力，从而推动反腐工作的开展。并且，在腐败泛滥的国家，反腐政策的实施会面临更多的社会环境约束，没有社会力量的积极参与和政治意识的提高，仅靠反腐机构的单方力量是难以形成有效的运作机制的，也无法突破腐败文化的负面影响。社会力量的意识自觉与行动参与可以为反腐机构从政府外部获取资源支持提供保障。因此，一个负责任的政治领导层有义务加强与社会公众和社会团体的沟通，帮助他们提高法治意识和廉洁观念，克服政治冷淡态度，提供参与反腐的有效条件，鼓励他们参与反腐工作。

       成功的反腐机构应当向社会公众提供关于举报行为、腐败调查过程和结果的信息以及公布与工作成效有关的数据，包括案件办理数据等。“反腐机构若不想在社会舆论中处于不利地位或想在自我满意的年度报告中得到肯定，评价标准必须是明确的且要提前发布。”(Sousa，2011)实践证明，社会公众对反腐机构的支持程度取决于他们对政治领导层反腐态度的认识和信任，如果社会公众认为他们的参与得不到重视和处理，那么他们就会产生政治冷淡态度，不愿主动举报腐败行为。新加坡和香港地区的反腐绩效得益于重视社会公众的举报行为，重视对举报信息的处理。香港廉政公署执行处工作人员每天都要审阅举报投诉，决定举报投诉的处理方式，比如直接进行调查或转交其他政府部门处理。新加坡腐败行为调查局则由内部的投诉评估委员会(CEC)对每一件举报进行分析并决定是否进行调查，不分实名举报或匿名举报。据统计，香港廉政公署2013年共收到2653件腐败举报，可追查的有1732件，占全部举报数的65％(ICAC，2013)。其中实名举报占香港廉政公署全部举报数的71％。新加坡腐败行为调查局2013年共收到792件举报，其中466件与腐败行为相关，与前四年基本持平(CPIB，2013)，通过电子邮件和传真举报的占39％。

       开展廉政教育是一项重要的社会动员手段，“提高基层民众的反腐败意识是锻造反腐改革的政治决心的一个起点。”(Pope，2000)如果整个社会环境是腐败的，没有形成反腐败的共识，那么反腐机构将如同无源之水，失去反腐工作方向和价值目标。因此，反腐意识的水平决定了社会动员的范围。新加坡政府重视公民道德教育，提供儒家伦理，同时采取不同的教育内容和教育方式，针对不同对象开展廉政教育，对社会公众进行反腐防腐意识和举报贪腐行为的教育，营造起贪腐可耻的氛围。为着力推进社会廉政教育工作，从2009年至2013年，分别有791、533、409、639名学生参加新加坡腐败行为调查局专题廉政教育活动(CPIB，2013)。香港廉政公署内部设有社区关系处，其职能旨在通过大众传媒来传播反腐倡廉理念，并深入社会基层推广廉政项目，争取社会公众对反腐工作的支持。2013年，香港廉政公署面向青少年推行廉政大使计划，举办了个人道德讲座；首次举办了青年诚信微电影活动，在青年中推进诚信价值教育；举办了46场市民交流会，吸取社会各界对反腐工作的意见。

       正是由于政府与社会的沟通比较通畅，新加坡和香港地区的反腐机构得到了社会公众的广泛支持。根据2013年对1511名市民所作的民意调查，表示香港廉政公署值得支持的占95.3％，认为反贪污工作有效的占79.7％，表示愿意举报贪污行为的占80.6％(ICAC，2013)。在2003年，新加坡对1000人所做的民意调查显示，71％的受访者认为腐败行为调查局是有效的，61％的受访者认为该局有能力让新加坡远离腐败，75.5％的受访者认为该局的调查是公平公正的(Quah，2011)。可见，新加坡和香港地区的反腐绩效得到了社会公众的普遍认可，社会公众愿意参与反腐行动。

       坦桑尼亚预防和打击腐败局也重视向社会公众开展廉政教育，包括与透明国际开展合作，通过广播、电视、廉政漫画揭示腐败危害。但根据乌得勒支大学所进行的民意调查，农村地区的公众仍不了解自己所拥有的公民权利和举报腐败行为的方式。绝大部分人不知道如何针对政府服务质量进行举报，甚至知道如何举报的人也不会去举报，因为存在关联性腐败，他们宁愿不要这些服务(Leeuw，1999)。正如有学者指出：“虽然领导演讲、新闻报道、社论以及政府会议强调反腐败的必要性，但社会领导层的所作所为明确传递出这样的信号：谁对腐败行为提出质疑或对领导人提出问责，谁将会为此付出代价。”(Heilman，2002)

       乌干达政府检察院(IG，2010)在2010年推行面向社会的“沟通和公共关系政策”，要求与社会媒体和公众保持沟通，向他们提供反腐信息并积极回应，通过发布传单、说明书、小册子、电视、网站等提高社会公众对腐败问题及反腐方式的认识。但从效果来看，政治领导层的廉政教育未能发挥有效作用。一项调查显示，虽然62.9％的受访者知道自己的举报权利，23.6％的受访者了解政府的反腐工作，但仅有16.1％的受访者知道所在地区的反腐机构。更严重的是，在未受过正式教育的受访者中，仅约1％的人知道如何向政府检察院进行举报。虽然该院采取了措施以提高社会公众的反腐意识，提供免费特快专递举报服务，但这种状况的改变仍需时日(IG，2014)。

       不同的社会反腐意识影响了这些国家和地区的整体反腐工作。从一定意义上说，反腐的政治决心不仅表现为政治领导层的态度和行动，而且表现为社会公众的反腐态度和行动，如果社会公众仅仅被动地或冷淡地对待反腐事业，那么当反腐机构遇到政治阻碍时，将无法从外部环境中获取支持力量。坦桑尼亚和乌干达并不缺乏反腐社会动员机制，也主动开展了一系列面对社会的廉政教育活动，但成效却并不显著，其要害在于社会公众对政治领导层的反腐缺乏了解和信心。

       六、结论

       从以上研究可以看出，政治决心是反腐机构有效运行的关键因素。政治决心不能仅限于象征层面，而更应付诸实际，否则，反腐机构很难突破原有的体制机制限制。从权力逻辑来看，政治领导层是否支持反腐行动存在追求和保持政治权力的目的。同时，反腐改革也需要发挥政治权力的影响力，失去政治权力的支持，反腐机构本身将难以生存。从利益逻辑来看，反腐机构的反腐行动是否会受到限制和削弱，与反腐对象的利益因素是相关的，如果特定的利益集团甚至政治领导层感到自己的利益会因反腐受到直接损害，那么反腐机构将面临着巨大的政治挑战。因此，要破除权力逻辑和利益逻辑的两难思维，需要政治领导层达到“可信承诺(credible commitment)”。根据曼尼思的研究，可信承诺回答了这样一个问题：如果我有权力来制定和打破规则，我怎样做才能让他人认为我是可信的(Manion，2014)。一个强有力的领导会通过“捆住自己的双手”的方式来做出可信承诺，这一行为使他不可能改变主意而使承诺失效。据此，政治决心的最大特征在于保持持续性，政治决心既是政治领导层的政治态度和政治行为问题，也是政治制度和政治运行问题，如何把政治领导层的权力关进制度的笼子里，不让反腐工作因政治领导层的意志转移而发生转移等都涉及政治治理结构的重构。

       政治决心决定了反腐机构的独立性程度。这里的独立性不仅在结构性上要赋予反腐机构足够的权力，让它们充分行使职能，而且要在财政和人员管理方面让反腐机构保持独立性，在教育、预防、办案、人员培训等方面拥有充足的自主性，让它们免受财政拨款不足的限制。否则，即使在国家法律法规层面建立起一个完整的运行框架，但在具体运行过程中仍会让反腐机构陷入“受制于人”的困境。比如乌干达在反腐败的法律制度框架建设方面取得了一定成效，但仍缺乏明确的反腐政治决心，严重影响了本国的反腐工作。其原因在于反腐制度处于两个层面，第一个层面是可见的，面向社会公开，处于正式的国家法律制度层面，第二个层面是不可见的，按政治潜规则运行，但所有关键决策处于这个非正式层面。明规则与潜规则之间的双重运行冲突，会架空反腐机构的运行机制，让反腐机构陷入失灵。

       在现实性上，当前中国反腐进入了一个新常态，要解决反腐的新问题和新挑战，让新常态成为一个“真常态”，其关键也在于政治领导层如何表达并实现政治决心。在新时期，政治决心关系到政治信任的重建，也关系到权力秩序的重构。如果说反腐机构改革是当前中国整个反腐改革的重点，那么改革的源泉在于政治决心，政治决心相当于是一个风向标，指引着反腐政策的制定和执行，决定了反腐机构的运行绩效。

       基于廉政治理要求，反腐不是政府单向度的政治输出，而是一项涉及多方共同治理的政治工程，中国必须从国家反腐模式走向国家和社会协作反腐模式。反腐工作不能离开社会利益相关者，包括社会公众、社会团体和私营部门。在现实生活中，社会利益相关者既可能是腐败行为的受害者，也可能是腐败行为的参与者，选择何种行为方式主要取决于政治领导层的反腐政治决心。政治领导层有义务动员这些利益相关者参与反腐改革。与此相适应，反腐工作应取得社会公众的支持，一方面要用反腐成效赢得社会公众的信任，让他们体会到政治领导层的反腐诚意，另一方面要通过举报投诉及其处理制度的完善来获取社会公众的信任，拓宽反腐渠道，改进参与反腐方式。如果社会公众逐渐培养起反腐的政治决心，将会推动整个社会环境的改变，从而为反腐改革提供外部条件。

       在反腐机构和体制改革中，要注重提升反腐机构的财政独立性，保证反腐机构不受制于同级的监督对象，免受其他机构、人员以及利益关系的不正当干扰。与此同时，要实现反腐机构工作人员专业化，扩大反腐机构工作人员的来源，避免单一化的专业背景和培养路径。更重要的是，基于中国政治运行机制的特点，政治领导层要深度参与反腐机构改革，对政治领导层自身的权力结构进行调整，以自身的廉洁从政和严明纪律取信于民，为反腐机构的有效运行奠定政治基础。

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