产能过剩：政策层面的反思与实证，本文主要内容关键词为：实证论文,层面论文,产能过剩论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学术界关于我国产能过剩问题有一种流行的观点，认为直接诱因是地方政府投资冲动，而地方政府的投资冲动是以GDP为核心的政绩考核标准造成的。不可否认，片面追求GDP现象在某些地区确实存在，而且与产能过剩也的确有某种相关关系，但我们进一步研究发现，除了政绩考核标准之外，推动产能过剩更主要的还是政策因素。本文将从税收、价格与产业政策等三方面进行分析，并提出相应的对策建议。 一、现行税制与产能过剩 经济学家诺斯指出：“政府的基本目标是财政”，而地方财政的主要来源就是税收。1994年我国开始实行分税制改革，地方政府的财权开始收缩。据国务院发展研究中心报告显示，1994-2002年间，中央财权平均为52%，地方财权平均为48%，中央事权平均为30%，地方事权平均为70%。地方政府要提供地方公共产品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，如果没有稳定的财政收入，这些目标无从实现。因此，如何扩大地方财源，增加税收收入，成为各级地方政府首要考虑的问题。 (一)增值税是地方财政收入的重要来源 增值税是我国第一大税种，在实施分税制改革的当年，增值税就达到2661.3亿元，占税收总量的52.48%[1]。对地方政府而言，在10余个主要税种(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税等)中，增值税贡献巨大。从2006年至2013年的数据来看，在全国31个省(区、市)中，河北、山西、黑龙江、江苏、浙江、甘肃、青海、新疆等8省的增值税平均占比均超过了20%，其中山西比值最高为26.57%；而增值税占比在15%～20%之间的有天津、内蒙古、辽宁、吉林、上海、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广东、贵州、云南、陕西、宁夏等16省；除去海南省比值为9.8%之外，其余6省的增值税平均占比也都在14%左右(见表1)。可见，增值税对地方财政收入的作用举足轻重。 增值税有两个显著特点，一是在生产地征收，二是在生产项下征收。这样一个地区生产型企业越多，税收收入就越高，生产型企业少，税收收入就低，可见工业投资对地方政府税收增长至关重要。分税制改革以前，1992年地方政府获得全国增值税的份额高达83.25%；1994年之后，中央与地方以75∶25的比例共享增值税，中央返还一部分后地方政府最多能拿到30%～35%。在较小的分享比例下，地方政府就不得不想方设法增加增值税税基。正所谓“钱多好办事”，为了保证最大的税收来源，增加财政收入，吸引企业投资办厂就是最佳途径，为此地方政府必然加大招商引资力度，想方设法投资项目，特别是那些能带来大额税源的重化工业项目，只要企业开工投产，不管有没有赢利，按生产规模都要向地方缴纳增值税。 (二)增值税的贡献大户往往是产能过剩行业
根据地方国税部门统计，重点税源即缴纳增值税最多的行业主要包括钢铁、汽车、建材、煤炭、化工、机械、造纸等，而这些产业往往都面临产能过剩。 调研中我们发现，例如山东、河北、辽宁、江西等地，钢铁业虽然过剩，钢铁企业却是当地的税源大户。河北、辽宁是钢铁大省，钢铁企业数量较多，其中河北钢铁和鞍山钢铁在2014年全国最大的51家钢铁企业中都排进了前十名。根据当地有关部门提供的数据，近十多年来，河北钢铁企业的增值税占比平均值为19.76%，辽宁钢铁企业的增值税占比平均值为17.82%，均接近20%。相比之下，山东、江西的大型钢铁企业并不多，可这两个省钢铁企业的增值税占比平均值分别达到了6.02%和8.62%，这表明钢铁企业为地方政府缴纳的增值税额是非常可观的。 除了钢铁，汽车产业对地方增值税的贡献也很显著。比如吉林与湖北，分别是我国一汽、二汽所在省区，根据当地有关部门提供的数据，从2000-2012年，吉林汽车制造业贡献的增值税平均占比为14.01%，湖北汽车制造业贡献的增值税平均占比则达到了27.01%，将近全部税收收入的三分之一。 此外，产能过剩比较严重的水泥行业，在地方增值税中也占有一定比例。比如浙江，2006-2013年的统计数据显示，水泥行业平均每年缴纳的增值税达53亿元，平均占比为3.3%。在甘肃省，虽然水泥工业企业的平均规模小，但近年来水泥行业缴纳的增值税也达到了年均3亿元左右。 正是由于钢铁、汽车、水泥、电解铝、平板玻璃等行业能给一个地区带来规模可观的增值税，因此即使面临产能过剩，当地政府也会帮助这些产业继续扩大投资，甚至不惜代价继续招商引资，吸引更多企业到本地区投资办厂。这样为了竞争税源，各地就会竞相上马工业项目，最终导致地区重复建设，产业结构趋同。据统计，在各地政府编制的“十五规划”中，长三角15个城市中有14个都将汽车设定为各自的支柱产业。而2008年金融危机后，全国31个省都将光伏列入了重点发展的产业目录，结果到2010年，全国各地已有光伏企业1000多家，产能达35GW，远超同期国内外市场需求总和。有研究显示，2011年我国东部与中部的第二产业结构相似系数高达0.9998，中部与西部第二产业结构相似系数达0.9991，东部与西部第二产业结构相似系数达0.99882[2]。 二、价格管制与产能过剩 在完善的市场经济条件下，如果某种产品的供给大于需求，市场会通过价格自动调节，最终达到供需平衡。同样，如果产能过剩，也可以通过价格调节等市场方式出清。比如美国的页岩气革命，一段时期内形成了过度投资，导致天然气价格下降，市场力量自然使得一部分企业退出。但在我国，目前为止还未完全建立市场决定价格的机制，特别是一些资源要素价格，如土地、水电价格等，无法真实反映市场供求关系，因此对投资者而言是一种误导，结果必然导致资源配置错位。 (一)人为压低土地价格 地方政府是当地土地价格的主要确定者，为了吸引企业投资，政府通常以远低于实际价格的廉价甚至零地价向企业提供工业用地。最典型的如2004年轰动一时的“铁本事件”。江苏铁本钢铁有限公司是常州一家民营企业，由于产值高、利税大，当地政府决定全力支持铁本扩大生产规模，于是向铁本出让6541亩土地，价格为每亩11万元，而当时常州的工业用地仅开发成本就达每亩15～20万元，市场价格高达每亩40万元，这就相当于地方政府为铁本项目提供了20亿元左右的投资补贴。其实这种现象并非特例。前两年某地的国家级经济开发区为上马重化工项目，以零地价给予投资者6平方公里、市值高达20多亿元的土地配套。而从各地区实践来看，商业用地、居住用地普遍采用“招拍挂”，即通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让；可对于工业用地，则长期保持行政划拨与协议出让为主的用地体制，并未全部进入市场化运作。 对于各类用地价格，国土资源部分季度对全国105个主要监测城市进行统计，从官方公布的2009-2015年第一季度全国土地价格监测数据看，较之于商业用地和居住用地价格，工业用地价格处于很低的水平(见图1)。经数据处理显示，这一时期商业地价平均为5573.72元，居住地价平均为4476.72元，而工业地价平均为662元，仅占商业地价的12%，居住地价的15%，绝对值差额分别达5847元和4559元。
数据来源：国土资源部发布各年度《第一季度全国主要城市地价监测报告》。 图1 2009-2015年第一季度全国主要监测城市地价一览 单位：元
不仅如此，从近年来各类土地价格的增长速度来看，商业用地价格和居住用地价格都呈明显上升的趋势，而工业用地价格一直较平稳，增速最慢(见表2)。7年间商业用地价格年均增速为5.91%，居住用地价格年均增速为5.69%，而工业用地价格年均增速仅为3.37%，2009年还一度出现负增长。从相对增速看，工业用地价格与商业用地价格最高相差5.49个百分点，工业用地价格与居住用地价格最高相差高达8.12个百分点。 2007年之后，中央政府针对地方政府大规模协议供应工业用地招商引资、开发区建设过热，专门提出工业用地一律要用“招拍挂”的方式出让，但在具体执行中，不少地方政府还是走了样，搞所谓的“定向招拍挂”，即在每一块地上限定很多条件，最后只有一家符合条件，政府再以很低的价格出让。还有一些地方政府，事先开出的土地出让价格很高，等企业投资到位后再全部或部分返还。由此可见，正是由于工业用地价格被人为压低，大大降低了企业的生产经营成本，从而助长了企业跑马圈地，刺激了企业投资上项目。 (二)行政干预电价 对于钢铁、水泥、电解铝等制造业，生产过程中需要消耗大量的水、电等能源，比如在电解铝生产中，根据国研中心的测算，用电成本是最大成本，占到总成本的40%～50%，电价增加1分钱，每吨电解铝的生产成本直接增加140元～145元。在我国，80%的电能是靠烧煤得来的，因此煤炭价格对电价有很大影响。从1993年开始，煤价开始放开，但电价至今仍受管制。 从世界范围看，发达的市场经济国家由市场定价，电价普遍比较高，而发展中国家是政府定价，电价定得比较低。早在1988年，世界银行就做过一个统计，63个发展中国家的电费加权平均仅为0.4美元/千瓦时，相当于经合组织国家平均电价的50%，发展中国家合理电价水平的40%。根据国家发改委的数据，2010年我国工业电价在世界上处于中等偏下水平。2010年，我国工业电价平均为0.58元/千瓦时，据统计，同期美国、日本等26个国家和地区平均为0.120美元/千瓦时，我国工业电价约为上述国家平均值的72%。分地区比较，我国工业电价为欧洲国家平均水平的70%，日本的56%[3]。可见，在政府干预下我国的工业电价是严重偏低的。 工业部门不仅电价便宜，而且长期享受政府的用电优惠政策。从地方经济发展实践看，地方政府常常以奖励、补贴、直接降价等方式干预电价，以此来降低企业的生产成本，刺激企业生产投资，加快能源产能释放。如宁夏石嘴山市，对钢铁、铁合金、电石、碳化硅、多晶硅、单晶硅、金属锰产品生产企业实行电价补贴政策已延续多年，补贴标准按抄见电量每千瓦时补贴1分钱。在贵州遵义、铜仁等地，也先后出台工业企业用电补助办法。比如铜仁出台了《2013年工业企业亏损补贴和用电补助办法》，对全市规模以上电解铝、工业硅、电解锰、铁合金、高碳铬铁、中低碳锰铁、电解二氧化锰等行业企业，按0.03元/千瓦时实施补贴，企业用电枯水期按0.02元/千瓦时补助，平水期按0.04元/千瓦时补助，补贴补助市级财政承担20%，企业所在区县、开发区财政承担80%。 作为国家级能源化工基地，陕西榆林在全省经济总量排名第二，2013年1～4月，该市煤炭、油气、电力、化工等支柱行业增速比上年同期均有大幅度回落，有的行业还出现负增长。鉴于此，榆林市政府从5月份开始便向地方或地方控股规模以上电石、铁合金、金属镁、玻璃、水泥生产企业给予0.07元/度的用电奖励，开支来源大体构成是：省财政补贴1分钱，市县财政、电网企业各承担2分钱[4]。同样在2013年，云南昆明市为确保规模以上工业增加值增长15%以上，市委、市人民政府办公厅联合印发《关于促进当前工业经济平稳较快发展的实施意见》，对工业企业实行鼓励用电政策，装备制造业、消费品工业每千瓦时补助0.10元，用电大户最高可获80万元补贴。 在新疆，低电价一直是吸引区内外工业企业投资办厂的优势。自2013年11月1日起，疆内五地州大工业企业生产用电价格由过去的平均0.487元/千瓦时降至0.448元/千瓦时，降价幅度达到8%；阿勒泰、克州、喀什等地州工业园区大工业电价由过去的平均0.49元/千瓦时，降至全区最低的0.363元/千瓦时，降价幅度达到26%。这两项降价措施预计一年减轻用电企业负担2.4亿元[5]。据阿勒泰地区测算，电价下调预计可给阿勒泰地区大型工业企业每年减轻负担5000余万元。调研中库尔勒新汶矿业集团一负责人介绍说，“一度电降低2分5，按照我们企业年生产量的需求电量来计算，每年能节省30万元的成本支出”。 (三)行政干预水价 从全球范围来看，我国由于用水的市场定价机制没有形成，水价整体上处于较低水平。在我国，60%以上的工业用水集中在火力发电、钢铁、石化、纺织和制造等行业，而工业水费占工业总产值的比重不足1.5%，远低于发达国家水平。从不同类型的用水价格看，在居民生活用水、行政事业用水、工业用水、经营服务用水、特种行业用水中，工业用水的价格仅略高于居民生活用水和行政事业用水。 国家水专项《水环境保护价格与税费政策示范研究》课题组通过比较2010年全国各城市的水价发现，虽然从全国来看，工业水价是高于居民生活水价的，但这个高出的幅度显然不合理。如果考虑进工业用水的机会成本和保护成本，我国多城市普遍存在工业、民用水价倒挂的现象。如合肥市，2009年居民生活用水第一级阶梯水价为2.06元/吨，工业水价2.39元/吨，其间只有0.32元/吨的差距。以我国2009年用水量为例，工业用水占总用水量的23.3%以上，居民生活用水仅占12.5%，但二者的价格并没有拉开差距，分别为3元/吨和2.25元/吨，这显然降低了企业的生产成本。 不仅如此，不少地方政府还对工业企业进行用水扶持。比如广州南沙经济技术开发区对产值增长的工业企业给予用水补贴，具体政策是：产值比2013年增长18%以上(含18%)的全额奖励水费差额；产值比2013年增长15%～18%区间的(含15%)奖励80%的水费差额；产值比2013年增长10%～15%区间的(含10%)奖励50%的水费差额。甘肃省白银市也出台规定，要求充分利用国家、省级各项优惠政策和扶持资金，对工业企业用水进行扶持。 三、产业政策与产能过剩 从20世纪90年代起，产业政策作为我国常规的一种调控措施，在优化产业布局、促进产业升级和带动整个经济发展方面发挥了积极的作用。但纵观我国经济发展的不同阶段，实施产业政策也在一定程度上造成了产能过剩。 (一)产业支持政策令地方政府一哄而起 实践表明，产业政策鼓励的，结果往往出现产能过剩。如“九五”鼓励发展的产业，到“十五”产能就过剩；“十一五”鼓励发展的产业，“十二五”时就过剩。这在以下几个时间节点表现得尤为明显。 1.第一个节点是“九五”(1996-2000年)时期。1994年我国颁布了《90年代国家产业政策纲要》，这是确立社会主义市场经济体制改革目标后第一个正式的产业政策，专门针对一些具体的行业如国家鼓励发展的工业建设项目等进行专项指导。而产业政策列入“五年规划”则是从“九五”开始。“九五”时期的产业规划提出，要振兴发展煤炭、钢铁、汽车、建材等支柱产业，为此各地区要从政策层面引导和调整财政资金、信贷资金的投向，围绕这几类产业进行重点倾斜。 然而到“十五”期间(2001-2005年)，钢铁、煤炭、水泥等产业的产能过剩问题开始释放。2003年，国家发改委指出钢铁、电解铝、水泥和汽车等4个行业存在产能过剩。商务部调查数据显示，2005年上半年，国内39个工业行业的产成品库存同比增长19%，特别是钢铁、汽车、电解铝等产品供过于求的矛盾更为严重，出现了价格下跌、库存和应收账款大幅增加的现象。 2.第二个节点是“十一五”(2006-2010年)。2009年国家颁布实施了《十大重点产业的调整与振兴规划》，旨在支持钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息以及物流业等产业发展。比如对于钢铁产业，要实施适度灵活的出口税收政策，稳定国际市场份额，要加大技术改造、研发和引进力度，在中央预算内基建投资中列支专项资金，推动钢铁产业技术进步，调整品种结构，提升钢材质量。对于汽车产业，要支持大型汽车企业集团进行兼并重组，支持汽车零部件骨干企业通过兼并重组扩大规模；支持企业自主创新和技术改造，今后3年由中央安排100亿元专项资金重点支持企业技术创新、技术改造和新能源汽车及零部件发展等。 可是进入到“十二五”(2011-2015年)时期，工业制造业领域的产能过剩问题就越来越突出。到2012年，根据中国大宗商品研究中心的数据，能源、化工、橡塑、有色、钢铁、纺织、建材和农副等8大行业中的500多个产品，90%以上的产品的产能利用率低于80%，并且超过一半的产品的产能利用率低于70%，产能利用率低于60%的产品接近1/4。很显然，以钢铁等重工业为主导的产能过剩已经扩散为制造业的整体产能过剩。2013年国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，其中涉及产能过剩的产业如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等，几乎都在2009年要振兴的范围之内。 (二)产业抑制政策对治理产能过剩力不从心 从“十五”开始，我国就开始出现产能过剩，为抑制过剩，国家陆续出台一系列产业政策加以调控。据统计，近十多年来，仅中央一级就出台了大量“通知”、“决定”、“意见”等行政性文件，但结果却事与愿违，往往是越抑制越过剩，越调控越失控。 1.“十五”时期。在制定“十五”规划时，我国政府就认识到部分行业出现了过剩生产能力，提出要加快工业改组改造和结构优化升级，淘汰落后产能，压缩过剩产能。以钢铁产业为例，早在2001年国家就开始对钢铁业实行“总量控制，结构调整”，但2002年底钢铁投资总额达710亿元，比2001年增长45.9%；2003年投资总额达1329亿元，同比增长96%；2004年投资增幅高达107%；到2005年底，我国炼钢能力已达4.7亿吨，在建能力和拟建能力约为1.5亿吨，而当时的钢铁市场需求只有3亿吨左右[6]。 2.“十一五”时期。针对“十五”期间工业领域出现的产能过剩问题，2005年末，国务院常务会议第一次专题部署抑制产能过剩，并于2006年3月公布了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，要求通过提高准入门槛、严格审批等手段严控新上项目，通过关闭一批破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的小企业以及加强技术改造等手段，淘汰部分落后生产力。然而这一时期，投资加速的重点依然在工业部门，特别是能源与基础原材料行业，如有色金属、煤炭、化工、水泥等。从2005-2008年间，这些行业投资平均增速基本保持在30%以上；其中煤炭与电气更是超过40%，是同期GDP增速的3倍以上[7]。 3.“十二五”期间。到“十一五”末，钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等多个行业的产能过剩愈来愈严重，2009年9月，发改委联合十部门制订了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展的若干意见》，通过名单制淘汰、提高准入门槛、严控供地用地、暂停批复项目等一系列手段对过剩产能进行抑制。尽管此次调控手段严厉，但到2012初，全国钢铁产能早已超过10亿吨；水泥产能从18.7万吨增至29亿吨；平板玻璃从6.5亿重量箱增至9.9亿重量箱；多晶硅从2万吨增至15万吨；电解铝从1800万吨增至2600万吨[8]。 出现以上情况，究其原因：一是产业政策跟不上市场变化。产业政策是由政府制定的，可政府官员并不在市场一线摸爬滚打，而市场需求变化太快，特别是全球经济一体化后，国际国内市场更是瞬息万变，官员不可能对市场信息有充分的了解和把握，跟不上市场的速度，也就不可能应对市场变化及时作出决策。正所谓“计划赶不上变化”，这样产业政策难免失效。二是受利益驱动，地方政府对产业给予优惠和保护。一方面，对于国家产业政策鼓励和扶持的行业，地方政府在财政、税收、金融、土地等方面竞相给予企业尽可能多的补贴与优惠，甚至在环保技术上也降低要求。另一方面，对于钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等产能过剩的传统行业，地方政府出于税收和就业的考虑，也会设置保护壁垒，尽力不让这些企业倒闭和出局。 四、简短结论与政策建议 综上分析表明，我国产能过剩主要是受税收、价格、产业政策等三方面政策因素的影响，即以增值税为主体的税收政策强化了地方政府的投资冲动，形成了工业领域的产能过剩；价格管制政策扭曲了市场配置资源的信号，进一步加剧了产能过剩；产业支持政策往往对产能过剩推波助澜，而产业抑制政策对化解产能过剩却力不从心。这样看来，要解决产能过剩问题，就必须对症下药，从这三个方面对现行政策进行适当调整。 (一)将消费税作为地方主体税，抑制地方政府投资冲动 如果以消费税替代增值税成为地方主体税种，对地方政府而言，税源是消费而不是生产，这样地方政府投资建厂的积极性就会减弱，而增加居民收入、促进居民消费的积极性会提高。为扩大消费税税收，地方政府也就不再关心招了多少商引了多少资，而是更关心怎样把本地区打造成宜居城市，吸引外地居民到本地花钱。当然，要把消费税真正作为地方主体税种，有必要调整现行的消费税征收范围，即将消费税扩围。目前的消费税是有选择性的税，主要针对高端、奢侈品、烟酒等商品征收，以后可以改成一般性的消费税。 同时还需要注意的是，如果在零售环节征税，所有消费品企业的出厂价就会有相当幅度的降低，生产者的税负会减轻，可这样一来是否会增加消费者的税收负担？这要从两个方面来看。一方面，目前消费者虽然没有缴纳消费税，但却以间接的方式缴纳了增值税、营业税和部分商品的消费税，当消费税从选择性的消费税扩围至一般性的消费税之后，实际上只是把消费者间接缴纳的税项转变为直接缴纳的税项而已，并不会额外增加多少纳税人的负担。另一方面，为照顾消费者的利益，可以想办法提高居民收入水平，比如制定最低工资标准，提高社会福利与保障待遇等。 (二)清理价格管制，引导资源优化配置 为了使价格真正成为反映市场供需的信号，正确引导企业的投资和生产经营行为，深化价格改革尤其是资源性产品价格改革势在必行。凡能由市场形成价格的都交给市场，比如在一般竞争性领域，均应由市场形成价格，政府不进行不当干预。应进一步推动要素价格市场化改革，完善工业用地价格形成机制，对农村集体用地，要明确土地产权和土地收益的受益主体，培育农村土地承包权流转市场，实行集体建设用地和城市建设用地“同地同价”；对于工业用地要从源头上引入市场竞争机制，实现工业地产的商业化运营。对水、电、石油、天然气等资源要素领域，应放开竞争性环节的价格；对产能严重过剩行业的优惠电价、水价政策进行清理整顿，取消电价、水价优惠和电费、水费补贴。在矿产资源领域，应严格实行资源有偿取得制度，除国家特别规定以外，矿产资源探矿权、采矿权都应以“招拍挂”形式进行有偿出让。 与此同时，在一些特殊的领域，如国家安全领域、自然垄断领域以及公共交通、基本医疗、社会保障等公共产品和公共服务领域，市场机制是失灵的，价格无法由市场形成，这就需要政府这支“看得见的手”主动进行调控，通过政府定价来配置资源。 (三)完善产业政策，提升产业政策效果 首先，产业政策应严格限定调控范围。市场离不开政府调控，而政府要发挥作用，产业政策不可或缺，但产业政策不能太泛。政府应重点针对“国家安全、自然垄断、公共品(服务)以及高新技术”等四大领域制定产业政策，对一般竞争性行业，应放手让市场调节，国家无需再搞产业政策。 其次，产业政策既要体现政府导向，同时也要限制地方政策优惠。产业政策体现的是中央政府的意图，但中央政府的意图应主要通过财政投资去实现，而不是让企业享受特殊照顾。优惠政策不仅会妨碍公平竞争，而且地方政府为争取中央政府的优惠往往会鼓动当地企业一哄而起，造成投资过度。 最后，在产业政策的实施过程中，应尽可能少用或不用行政手段。实施产业政策要充分尊重市场规律，比如对高能耗、高污染企业关停并转虽然见效快，但行政调控一刀切，一方面会给投资者带来经济损失，另一方面也会引起职工下岗，二者都会对政府产生对抗情绪，处置不当还会引发社会震动，交易成本很高。如果改用市场机制，比如通过碳排权交易也一样减排，却可以大大降低成本。
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