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现代政府的活动在规模、范围和形式上都有扩大。政府已远超出了十九世纪所谓“守夜人”的政府概念，成为混合经济福利国家的核心机构，它像一张巨大的“保护网”。随着国家概念的变化，人们对国家的要求也在变化。在发展中国家，政府和人们的关系很密切，韩国即是其中一个典型的例子。六十年代以来，在韩国政府指导下，国民为实现经济腾飞的目标而艰苦奋斗，当时政府采取干预和调节经济的政策措施；政府领导国民，国民依从政府的指挥。80、90年代韩国达到了小康水平，接着政府追求成为福利国家的大目标。但是发生了意料之外的事，即东南亚金融危机，它打击了整个韩国社会。政府已成为每个国民的保护者，正在尽力找到克服目前危机的办法。
一、目前韩国的失业状况与背景
现在韩国整个社会遇到危机，特别是经济部门受到相当大的打击。在此先了解韩国的失业状况，再了解韩国产生失业的背景。
1、失业状况
1988年以来的10年，韩国经济发展的成果举世瞩目，当时失业率仅为2%，失业人数为40—50万名（1994年欧洲12国的失业率平均为12.1%（注：根据中国国家计委社会发展研究所课题组“西方主要发达国家失业治理情况及其启示”中的资料；载1998年3 月《体制改革》（人民大学出版社））），实现了充分就业状态。世界经济界对韩国政府能在经济发展中保持持续的低膨胀率和低失业率给予了很高的评价。
但是，韩国经济在今后两、三年恐怕免不了经历一个高失业时期。从1997年韩宝集团和起亚集团的破产开始，尤其是从泰国开始的东南亚金融危机爆发以后，因企业财政状况不稳定、生产不景气，大小企业纷纷被迫裁员、兼并甚至破产，从而产生了大量失业者。据统计，1997年12月至1998年7月韩国的失业者增加到165.1万名，失业率已高达7.6 %（注：根据韩国京济道失业对策委员会1998年9 月“京济道失业对策焦点”中有关统计数）。1998年1月和2月每天增加1 万名（是失业率最高峰时期），失业人数增加了123.5万名，后来逐渐减少，1998年10 月失业人数减为153.6万名，失业率为7.1%，（注：根据韩国统计厅发表的“1998年10月就业状况”中的统计）但失业率仍然比较高。（详见下表1）
在1998年韩国政府每月进行了就业状况调查，采样1998年10月的调查结果， 从年龄结构和文化程度结构角度来对照1998 年的失业状况和1996年、1997年失业状况。
首先从年龄结构来看，15—19岁（注：韩国统计厅认为从15周岁开始能从事经济活动）和20—29岁年龄段的失业比例分别为17.4%和11.8%。30—39岁、40—49岁和50—59岁年龄段的失业比例分别为6%、6.1%和5.7%，60岁以上年龄的人并非韩国社会经济活动的主力， 因此他们对韩国经济影响并不很大。但是30—59岁年龄段是韩国社会的中坚，很大程度上决定着韩国社会状况的这一段年龄的失业人数占到总失业人数的57.3%，这就直接影响到韩国整个社会稳定。（详见表2）
表1.1998年失业人数与失业率变化状况
（单位：千名）
*资料来源：韩国统计厅发表的“1998年10月就业状况”
表2.失业者年龄结构比例
（单位：千名）
年龄段1996年10月1997年10月1998年10月
15—1928 36(9.5%) 65(17.4%)
20—29
199222(4.5%) 535(11.8%)
30—3980 90(1.5%) 380(6.0%)
40—4953 55(1.1%) 318(6.1%)
50—592933(11.0%) 183(5.7%)
60以上 6 15(0.7%)
56(2.6%)
失业总人数
395 451 1,537
*括号内表示失业率
*资料来源：韩国统计厅发表的“1998年10月就业状况”
其次从文化程度结构来看，初中以下文化程度的失业比例为6.1 %，高中的失业比例为8.5%，大专以上的失业比例为5.9%。跟1996年同期相比，1998年的初中以下、高中和大专文化程度的失业率分别增加了5.1%、6.2%和3.5%。此调查显示，高中以下的失业率偏高， 就业竞争力相对较弱。（详见下表3）
表3.失业者文化程度结构比例
（单位：千名）
1996年10月1997年10月1998年10月
初中以下
84(11.0%) 87(1.1%) 444(6.1%)
高中 211(2.3%)262(2.8%) 797(8.5%)
大专以上
100(2.4%)102(2.3%) 295(5.9%)
失业总人数395 451 1,536
*括号内表示失业率
*资料来源：韩国统计厅发表的“1998年10月失业状况”
专家们估计，即使目前的经济增长率由负增长转变为正增长，但企业不愿意招聘职员，劳动市场更僵化，失业人数将比今年更多。他们预测2000年韩国经济才能恢复正常水平，到那时候失业率才能降低（注：关于此论点见李元德在“IMF时代的劳动政策”（载1998 年《韩亚政策》）中的论述）。
2、失业的产生背景
韩国产生大量失业者的背景中最重要的是受了金融危机的打击。但对韩国遇到金融危机的原因，人们则议论纷纷。有的认为是国内原因，有的认为是国际原因。前者认为亚洲金融危机是韩国政府和韩国大企业造成的。韩国大企业严重依赖政府保护和帮助，政府也把银行变成了工业化的政策工具，干预银行分配信贷，使企业不能够自力更生，严重依赖政府，出现了腐败现象，最后导致倒闭，产生了大量失业者（注：参考消息：1998年3月12日第4页）。后者认为亚洲金融危机是国际货币基金组织（IMF）造成的。IMF加深了人们的恐慌心理，它悲观的公开声明使市场人士相信，亚洲经济的确即将进入一个严重的紧缩时期，于是它的影响波及到韩国经济。终于，使很多企业倒闭，产生了大量失业者（注：参考消息，1998年3月20日第4页）。
我认为，金融危机是国内和国际原因两者共同作用引发的。先从国内，从政府、大企业和银行的角度来看一下：首先，韩国政府坚持实行70、80年代经济高增长时期的政策，一直掌握着大企业和银行，掌握着国家的经济命脉，赶不上世界的经济发展潮流。其次，大企业仍然依赖政府，盲目地扩大事业范围，搞得太多，形成所谓“墨鱼式”经营。而且自己的资产不足，主要依靠银行的信贷。最后银行作为国营单位几乎没有独立性，受政府的控制、指挥，被政府作为工业化的工具。这三者关系的复杂性加上不能收回在东南亚的投资资金，外国投资者撤离韩国股市，导致经济萎缩。
总之，韩国正在面临着经济危机，尤其是失业问题十分严重，就像中国的下岗问题一样。
二、韩国政府的失业对策
韩国政府作为“国民的保护网”，为克服经济危机，实现促进就业的目标，正在调整宏观经济政策，从失业最少化、创造新就业、教育培训等方面采取措施。
1.实现失业最少化的措施
为实现失业最少化，政府通过降低税率、减轻企业负担、鼓励企业促进结构调整等途径，防止发生大量失业者。具体措施如下：
第一、帮助解决中小企业的资金短缺问题。目前韩国企业遇到严重的经济问题，甚至很多优秀中小企业都接二连三地宣布破产或被兼并。于是政府通过增拨财政预算、提供优惠贷款等政策，从资金上帮助企业，防止产生大量失业者。1998年已拨款226,000亿元韩币（约1,370亿元人民币）用于企业稳定项目方面的支出。
第二、支援企业维持合理的雇佣状态。政府要求各企业进行结构调整，但它不是盲目的裁减职员，而是想办法维持合理的雇佣状态。如果企业采取良好的措施，政府便给此企业以补贴。例如为防止大量裁员，企业把劳动时间减少了原来的1／10以上，政府每月补贴工人工资1／15—1／10，时间为六个月。为维持现有雇佣状态，防止过度裁员， 企业每个月停工两天，却仍然付给停工津贴，停工津贴的1／2—1／3由政府补贴。如果产业改革以后企业继续雇佣原有职工的60%以上，政府则每月补贴工人工资的1／2—2／3，时间为一年。如果自己开办职业培训班，使富余职员参加，政府则补贴全部的职业培训费用和工人工资的1／2—1／3，时间为六个月。
第三、鼓励谨慎地裁员。1997年韩国政府为了使企业灵活经营，修改法律，并公布了新的《勤劳基准法》。但是专家们认为这部法律已成了企业家随便裁员的依据，尤其是第31条“因经营上的理由而解雇的界限”。因为经营上的困境的概念太抽象、界限不明确（注：关于此论点见孙昌熹在《大企业工会与调整解雇》（载1998年《朝鲜》月刊121 页）中的论述）。所以政府鼓励企业在经济困难必须裁员时，为使职员了解自己被解雇的原因，事前企业家和工会之间应进行充分的协商，以使裁员尽量公正、合理。
2.为失业者增加就业机会的措施
在产生大量失业的情况下，政府为扩大雇佣人数，采取了相应的两个方面的措施，一个是政府主导型的，另一个是政府引导民间主导型的。
第一、早期施行公共投资事业。1998年韩国政府把总财政预算的61%，即420,000亿韩元（约2,543亿元人民币）（注：根据1998年6 月韩国劳动部《我们能克服失业》中的统计资料）用于公共事业，这比当初预算的多了10%。政府用这些资金扩大公共基础设施建设规模，如提前开工或建设高速公路、高速铁路、机场，以及使国营企业韩国电力公司扩大实施送变电设备事业，以提供新就业机会，让国家机关各部门尽量购买中小企业的产品，间接支援中小企业的财政。
第二、扩大公共服务事业。韩国中央政府给地方政府下达命令开发公共部门、公益部门，扩展就业渠道，为失业者提供就业机会。地方政府积极地提供环境美化、交通管理、停车管理、自律治安警察和119 人命救助辅助员等临时性工作。
第三、吸引外资投资。让外国人在韩国自由进行经济活动，吸引外资，增加本国的就业。韩国政府正在考虑取消或放宽对外国人取得土地、股份所有量的限制，进而全面开放ManrA（外国企业收购韩国企业）。
第四、支持“风险企业”（注：“风险企业”意味着规模小、开业成本低，但一般都有技术上的先进性和经营上的灵活性的企业）开业。政府认为“风险企业”是将来有希望的、并且能创造就业机会的就业，因此，我们鼓励开办“风险企业”。
3.为提高就业能力进行职员培训的措施
韩国政府大力推进与每个劳动者的能力相应的职员培训措施。
第一、对于失业者的再就业培训。政府实施了一项为8 万名体力劳动失业者进行再就业培训的计划，同时付给为法定最低工资50%至70%的培训津贴。政府还实施了为四五十岁的脑力劳动失业者开设新创业培训班的计划，鼓励他们自力更生办企业。1997年已对500 个脑力劳动者实施了这条措施，1998年正在对1万个脑力劳动者实施这条措施。
第二、对未就业者的职业培训。对刚毕业未就业过的高学历者，利用大学等教育机构扩大开办培训班，给他们进修专门技术。为促进雇佣低学历或无特长的青少年，政府鼓励开办培训班，让他们训练就业必要的技术。
第三、引导大企业采用实习职员制度。为扩大聘用新职员，政府鼓励大企业通过考试把即将大学毕业的学生招收为实习职员，培训实际工作能力。
第四、政府允许自愿参加培训班的人自付一部分学费参加高级技术培训。
三、韩国解决失业问题的困难
韩国政府已接受国际货币基金组织（IMF ）要求定期完成金融和企业改革的意见。为促进这两个改革，韩国政府正在鼓励企业进行以“企业结构调整”为核心的改革。它主要通过兼并和减员，提高技术和资金集中度，提高劳动生产率，进而达到提高经济效益的目标。在这一过程当中，必然产生大量的失业者，韩国政府进行改革的困难就在此。如果害怕产生失业者，就不应该改革。如果害怕导致韩国经济落后，则一定要改革。这真是一个令人左右为难的问题。但是问题已很严重，不能老是举棋不定，必须果断地作出决定。为圆满地完成“企业结构调整”，今年1998年1月份以劳动者、企业家、 政治家这三方领导为中心的“劳使政委员会”（注：“劳使政委员会”相当于“劳资政协商会议”。它是为克服韩国经济危机，1998年由工会、企业最高领导和劳动部门组成的管理组织）组织，于2月6日签订了“为克服经济危机的社会协约”。这部协约内容包括：为了克服国家危机，一方面，各经济主体（劳动者、企业家）公平地分担目前的经济困难，尽快进行“结构调整”；另一方面，保证劳动基本权和对失业者有效的救济等。尽管“劳使政委员会”谈判作出了协约，但是劳动者仍然感觉很不稳定，对“企业结构调整”还存在反感情绪。既要成功地进行“企业结构调整”，又要防止产生大量失业者，为做到这些，韩国政府以取人之长补己之短的态度，参考外国的失业解决政策，根据目前韩国的实际情况采取最适合的措施，以努力解决失业问题。