义务教育均衡发展国家标准研究，本文主要内容关键词为：义务教育论文,国家标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育全面普及之后，中国义务教育发展的战略重点历史性地转移到促进义务教育均衡发展上来。但是，怎样才是义务教育均衡发展，换句话说，衡量义务教育均衡发展的标准是什么？《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出，到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展的目标，如何确定义务教育均衡发展目标的实现程度？这些都成为各级政府在推进义务教育均衡发展工作中所必须面对和迫切需要解决的问题。
由于对均衡发展的程度和短板缺乏准确把握，也就无法准确确定调整资源配置的具体对象和实现义务教育均衡发展的时间表。究其原因，关键在于缺乏义务教育均衡发展的国家标准。为解决这个问题，自2010年以来，课题组对全国31个省(市、自治区)、3000多个区县及县级行政区划单位、30多万所小学和初中义务教育发展数据深入分析，通过一线调研、小样本试测、全样本模拟后提出义务教育均衡发展的国家标准。
一、义务教育均衡发展指标的确定
(一)指标定位
我国义务教育发展的不均衡表现在区域间、城乡间、学校间和群体间四个方面。相对于其他方面，义务教育发展的校际差距是人民群众最为关注的。由于我国尚处于社会主义初级阶段，县域以至更大范围内经济社会发展的不平衡带来的教育发展不均衡不可能在短时间内消除。所以，《教育规划纲要》中强调首先要解决的是县域内的均衡发展问题。我国义务教育必将走过先实现县域内校际均衡再逐步实现区域间均衡的路径。同时，由于我国实行的是以县为主的义务教育管理体制，县级人民政府是推进义务教育均衡发展的责任主体。因此，本研究在选择义务教育均衡发展评估指标时定位于县域内校际教育资源配置均衡。
(二)选取原则
指标的筛选首先是要导向正确，其次是要切实可行。基于这样的考虑，课题组确立了以下评估指标的筛选原则。一是敏感性。所选取的指标要灵敏度好、区分度高，最能反映发展水平的差距。二是独立性。所选取的指标间要互相独立，没有包含、重叠或因果关系。三是可获得性。所选取的指标应属于常规统计内容，数据易于获得。四是稳定性。所选取指标在多次采集数据时应不易受偶然因素影响，能保持相对稳定。
(三)选取过程
指标筛选过程分为五个阶段。第一阶段，提出备选指标。采用文献研究法，梳理和收集有关专家、学者的研究成果及有关省推进义务教育均衡发展的督导评估指标，通过分析、比较提出备选指标。第二阶段，调研访谈。在全国东中西部地区分别抽取了160个县、22个地级市的300余名教育行政部门、教科研机构及中小学校负责人进行了问卷调查，并召开包括研究机构、教育行政部门及其他相关行政部门、学校、社区等各方人士的座谈会，以确保备选指标的确定不出现偏向或者遗漏。第三阶段，进行试测。在全国东中西部地区抽取了42个样本县进行了试测，检验指标定义是否清晰、指标数据采集是否存在困难、指标之间是否独立。第四阶段，模拟测算。依据2007~2010年的教育事业发展统计数据，对相关指标进行测算。反复研究每一项指标的政策涵义和有效性，分析这些指标分解到各省的现实情况；反复征求教育部有关司局、有关专家和有关省市的意见。第五阶段，确定指标。结合测算结果，并依据《教育规划纲要》中“要均衡配置教师、设备、图书和校舍等资源”的要求，确定县域义务教育均衡发展资源配置量化评估指标。
(四)选取结果
通过文献梳理、调研、访谈、试测及教育事业发展统计数据的测算，最后确定县域内校际间义务教育均衡发展评估的指标为八项，即师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场(馆)面积。由于学校是义务教育的基本单位，这些指标不仅可以用于对县域内校际差距的评估，也可以用于对城乡间和区域间均衡水平的评估。
二、义务教育均衡发展水平测算方法的确定
制定义务教育均衡发展国家标准采用的方法必须科学合理、简便易行。结合已有研究及专题调研时专家学者和教育行政部门的意见和建议，分别用倍率、差异系数和基尼系数三种方法，对全国30余万所义务教育学校数据进行测算，比较三种方法的优劣，最终选择差异系数作为测算县域内义务教育均衡发展水平的方法，并根据不同学校办学规模存在差异的情况，对常用的差异系数计算公式进行了修订与完善。
(一)倍率、基尼系数与差异系数的比较
按照前面选定的八项评估指标，分别运用三种测算方法，对全国县域内校际间义务教育均衡发展水平进行了测算。从测算结果看，三种方法各有优缺点。
倍率直观、易于计算与理解，反映了县域内最好的那部分学校与最差的那部分学校之间的差距，但由于测算时只运用了两端的数据，未考虑中间数据的分布，易于受到极端值的影响，而导致测算结果波动较大，而且同样的倍率值所反映的发展水平差距可能完全不同，不宜采用。倍率值与差异系数和基尼系数的相关性比较低。以基尼系数为例，八项指标的倍率值与基尼系数值的相关系数分布在0.01~0.78之间。(见表1)有些指标的倍率值与基尼系数值的相关性明显偏低，甚至几乎没有相关。
基尼系数的测算结果稳定，而且值的范围是固定的，介于0～1之间，该方法在测算时采用的是全样本数据，因此能通过对样本总体差异的综合反映来体现均衡水平，但基尼系数不易理解，对于某个区县某项指标的基尼系数值来说，如果不与其他指标或其他区县的基尼系数值进行比较，无法判断该基尼系数值代表的均衡发展水平是高还是低，而且很难直观地感受到它所反映的县域内校际间的差距是怎样的，因此无法很好地指导各地推动义务教育均衡发展工作，也不宜采用。基尼系数在经济学领域中应用广泛，公认度较高，但教育与经济不同，当将该方法运用到教育学研究中时，需要根据教育学研究的目标进行相应的修正，才具有合理性与科学性。
差异系数是一组数据的标准差与其均值之比，在测算过程中涵盖了全部样本数据，结果相对稳定，而且差异系数计算方法简单，借助常用的软件而不是专门的统计软件就能进行大规模的数据处理；差异系数值与基尼系数值之间的相关性、一致性非常高。(见表1)差异系数的不足在于，它的值的范围不固定，理论上可以从0到无穷大，当均值接近于零时，差异系数会失去效用，但是在实际的评估中某个区县某项指标的均值为0的情况不会出现。所以，综合上述分析与测算结果，差异系数是测算县域内校际间义务教育均衡发展水平最理想的方法。
(二)义务教育均衡发展水平测算方法的改进
在测算县域内义务教育均衡发展水平时，不能简单套用统计学中常用的差异系数计算公式。通常情况下，运用差异系数计算一组数据的离散程度时，每个样本的权重都是相同的，比如用差异系数的方法测算某县居民年收入的差距有多大，在测算过程中每个居民是其中的一个样本，所有样本的权重都是相同的。但是在测算县域内校际义务教育均衡发展水平时，每个学校是其中的一个样本，由于学校的办学规模不同，不同学校的在校生数有很大差异，不同的学校在某项指标的生均值相同的情况下，由于规模的不同，其对县域内校际间均衡水平的影响程度必然是不同的。因此，按照常用的差异系数公式赋予每个学校相同的权重是不科学的。
为了更好地体现县域内学校间生均占有资源情况的差距，课题组用某学校在校生数占全县在校生总数的比例作为该学校的权重，对差异系数的计算公式进行了修订，具体表示如下：
运用修订过的差异系数测算全国县域内校际义务教育均衡水平，测算结果能更准确地反映县域内校际义务教育发展水平的差距，与实际情况更为相符，测算结果与基尼系数值的相关性比未修订公式前大幅提高，测算结果也更为稳定。
三、义务教育均衡发展评估标准的确定
我国地域辽阔，不同地区的义务教育发展有很大差异。制定一个适合不同地区的义务教育均衡发展国家标准，既要准确把握政策，又要全面了解现状；既要深入分析面临的问题，又要有前瞻性的预测，还要把理想的标准和现实的情况结合起来进行系统、整体的考虑。
(一)制定评估标准的原则
制定县域义务教育均衡发展评估标准的原则，一是制定的评估标准要有利于推进工作，既鼓舞人心又实事求是，实现以评促建的目的；二是评估标准的设定要兼顾东中西部地区的差异，要使义务教育发展水平不同的地区都能找到与标准的差距，都有推动均衡发展工作的动力；三是制定评估标准必须基于对全国义务教育发展状况的全面分析，必须对当前全国义务教育的发展水平和均衡水平有整体的把握，并对全国义务教育均衡发展的趋势有科学的预测；四是制定的评估标准必须能够被社会公众所接受，即评估标准所对应的县域内义务教育校际间的发展差距能够被当地公众接受。
(二)制定评估标准的方式
县域义务教育发展基本均衡县的评估认定方式与均衡标准的制定方式有密切相关。评估认定方式不同，均衡标准的制定方式就不同。
义务教育发展基本均衡县的评估认定有四种方式可供选择。一是各单项指标的差异系数均达到评估标准即认定为均衡。相应地，在制定标准时就需要为每一项指标划定一个标准值，难度较大。二是各项指标的综合差异系数达到评估标准即认定为均衡，相应地，只需要制定一个综合差异系数的标准。这种方法简洁、好操作，但综合差异系数会掩盖各项指标均衡水平的差距，可能会出现部分区县单项指标均衡水平很低，但综合差异系数达标的情况。三是各项指标的综合差异系数与三项核心指标均达到标准方可认定为均衡，这种方式主要是为了解决个别单项指标均衡水平很低而综合差异系数达标的问题，相应地，需要制定综合差异系数的标准和三个单项指标的标准。但是在调研中，课题组发现，各项指标中确定哪一项为核心指标，依据什么确定核心指标，专家学者之间、地方教育行政人员之间的观点有很大差异。四是综合差异系数达标并且各项指标不超过某一上限值即认定为均衡，相应地，需要制定综合差异系数的标准和各项指标的一个共同的上限标准。(见表2)
(三)标准的模拟分析
1.确定模拟标准。在对全国所有区县和县级行政区划单位的县域内校际间义务教育资源配置的差异系数进行测算的基础上，结合全国义务教育均衡发展的现状、2020年实现区域内义务教育基本均衡的目标根据2008~2010年全国县域义务教育均衡发展情况对未来均衡发展趋势的预测，初步划定了各项指标均衡发展评估的高、中、低三套模拟标准，根据三套模拟标准中各单项指标值计算的综合差异系数值见表3。
高、中、低三套模拟标准在全国3000多个区县和县级行政区划单位各项指标差异系数中所对应的百分等级分别为30、40和50，也就是说分别有30％、40％、50％的区县该项指标的差异系数低于高、中、低模拟标准值。在模拟标准的划定过程中，兼顾了各项指标实现均衡的难度以及人民群众的关注度。对于实现均衡配置难度较小的指标比如生均教学仪器设备值，标准适当收紧；对于实现均衡配置难度较大的指标比如生均体育运动场馆面积，标准适当放宽；对于人民群众最为关注也最敏感的教师队伍方面的三项指标，标准全部从严。
2.进行模拟测算。根据高、中、低三套模拟标准，以及四种均衡发展的评估认定方式对全国3000多个区县和县级行政区划单位的均衡达标情况进行了测算。以低模拟标准为例，2010年，如果评估认定方式为综合差异系数达标且各指标不超过某上限值，则全国有13.7％的区县达标；如果评估认定方式为综合差异系数达标且三项核心指标均达标，则全国有6.9％的区县达标；如果评估认定方式为八个单项指标均达标，则全国仅有2.8％的区县达标；如果评估认定方式为综合差异系数达标，则全国有27.0％的区县达标。(见表4、表5)
课题组与各省相关教育行政部门深入分析、讨论测算结果与各地经验判断的符合程度、根据模拟标准各省实现均衡目标的难度等，进一步修订和完善均衡发展的评估标准。
3.开展实地调研。根据修订后的标准，对全国所有区县的均衡达标情况再次进行测算，并分别选择了东、中、西部地区的一个省，对其义务教育资源配置的情况进行实地调研。实地调研的目的有二：一是了解如果以模拟标准进行义务教育发展基本均衡县的评估认定，对各地推动义务教育均衡发展的工作实践会产生怎样的影响，各地实现均衡工作目标的难度如何；二是对差异系数处于标准临界值的区县进行重点调研，考察标准设定为某一值时学校之间的实际差距是什么样的，发放家长问卷了解这种差距是否能够为人民群众所接受。
4.确定评估标准。在用高、中、低三套模拟标准分析的基础上，根据调研结果和座谈会上各省教育行政部门的意见，确定采用综合差异系数进行县域义务教育均衡发展评估，并对评估标准进行再次修订，最终确定全国县域义务教育均衡发展的评估标准为：小学综合差异系数不高于0.65，初中综合差异系数不高于0.55。根据这一标准进行测算，全国3000多个区县和县级行政区划单位中，有39.4％区县小学校际均衡水平达标，56.4％区县初中校际均衡水平达标，30.1％的区县小学和初中校际均衡水平均达标。(见表6)
需要说明的是，国家对义务教育发展基本均衡县的评估认定是在其义务教育学校达到本省(区、市)义务教育学校办学基本标准后进行。而本文相关表格中的达标区县比例仅指对县域内义务教育校际间均衡水平的测算结果，其中的部分区县特别是中西部区县义务教育学校未能达到基本办学标准。在实际的评估中，能通过国家义务教育发展基本均衡县认定的区县比例低于表格中的测算结果。另外，由于义务教育均衡发展的阶段性、相对性等特征，本标准并不能无限期适用，需要在适当的时候根据义务教育发展的情况对评估指标和标准进行修订。
(四)对2020年均衡发展目标实现度的分析和预测
以确定的小学综合差异系数不高于0.65，初中综合差异系数不高于0.55为标准，2010年小学和初中同时达标的区县是30.1％；小学和初中只有一个学段达标的区县分别是39.4％和56.4％。如果按此标准，根据2008~2010年全国县域间义务教育均衡发展差异系数达标情况，小学平均每年新增约4％的达标区县，初中平均每年新增约5％的达标区县。据此推算，到2020年有79.4％的区县小学能够达标，所有区县初中都能够达标。到2020年实现《教育规划纲要》提出的义务教育均衡发展目标是可行的。(见图1、图2)
根据2010年全国3000多个区县和县级行政区划单位义务教育发展水平和均衡水平的测算结果，这些区县可以分为四大类：高位均衡、高位不均衡、低位均衡和低位不均衡。如东部某区县A，发展水平高均衡水平也高，对于这类高位均衡的地区，工作的重点是把实现均衡的范围从县域内向市域内扩大，并逐步实现教育质量的均衡；东部某区县B，发展水平高，但校际之间发展很不均衡，这类高位不均衡的区县实现县域义务教育发展均衡难度较小，重点是在资源配置上向薄弱学校倾斜；西部某区县C，发展水平低，均衡水平较高，对这类低位均衡的区县重点是加大投入，提高发展水平，并防止制造新的不均衡；中部某区县D，发展水平低，均衡水平也低，这类低位不均衡的区县实现均衡难度较大，除了加大投入外，还应向薄弱学校倾斜。
(五)评估标准的应用
根据义务教育均衡发展评估的国家标准，从国家层面来看，可以准确把握全国义务教育均衡发展的进程，及时监测各省均衡发展目标达成度。以监测结果作为对各级政府工作考核的依据，督促各级政府落实推进义务教育均衡发展的责任。可以针对各地区普遍存在的问题，实施一些工程、项目，消除均衡发展中的薄弱环节。从省级层面看，可根据监测结果，合理制定本省的义务教育均衡发展规划，合理分解义务教育均衡发展任务，可以加大统筹力度扶持薄弱地区义务教育均衡发展。从县级层面来看，政府相关部门可以及时了解本区县各项均衡工作措施的成效，发现义务教育均衡工作的短板，及时对相关政策措施进行调整，合理配置教育资源。
（课题主持人袁振国，课题组成员：刘芳、马晓强、史亚娟、任春荣、吴建涛、左晓梅、杜卫、武向荣。感谢教育部发展规划司、基础教育一司、国家教育督导团办公室对本课题研究的大力支持。）