国际组织的国际法律责任，本文主要内容关键词为：国际组织论文,法律责任论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际组织和国家是国际法两大主体，但是国际组织和国家有不同的国际法律人格，国际组织和国家承担法律责任的情形也因此而有所不同。国家有自己的司法系统，国家的债权人可在国内法院对国家提起诉讼，国家因此而承担的责任是国内法律责任。国际组织没有自己的司法系统，国际组织的债权人如何寻求司法救济？这就是国际组织的国际法律责任问题。
英文"responsibility"和"liability"常被混淆误用，联合国国际法委员会分别以题目“国家责任”(state responsibility)和“国际法不加禁止行为造成损害后果的国际责任”(international liability for the injurious consequences of acts not prohibited by inte-rnational law)对二者作了区别。国际法委员会的观点是：responsib-ility适用于违法行为的法律责任，liability适用于不违法情形下的法律责任，本文探讨的是国际组织违法情形下的法律责任问题，因此所指的“责任”与英文"responsibility" 同义。
一、国际组织国际法律责任的构成要素
国家和国际组织都是国际法的主体，调整国家责任的法律规则经过某些变通后，可以类推适用于国际组织。这种类推适用不是大量直接移植，必须根据国际组织的特点逐一审查，以决定哪些适用于国际组织。除此之外有些问题是国际组织特有的，国家责任的法律规则没有现成答案，对此要具体分析哪些规则适用于国际组织。
国家责任成立的要素包括违反国际法、这种违反可归因于国家两个因素，有些人还提出第三个因素：损害和违法行为之间有因果关系。国际法委员会关于国家责任的草案第三条没有把损害列为国家责任成立的必备要素，国际法委员会认为任何对国际法的违反都必然涉及到对他国的某种损害。国际法委员会倾向于认为“损害”不是确定国家责任的本质要素，任何道义上或法律上的“损害”都已蕴涵于对国际法的违反之中，成为违反国际法这一构成要素的组成部分。但是如果某条约明确把“损害”列为国家责任的构成要素，“损害”可作为一个独立要素是，国家责任的构成要素可以类推适用于国际组织，因此国际组织国际法律责任的构成要素是：违反国际法、这种违反可归因于国际组织。
二、国际组织国际法律责任的依据
违反国际法是国际组织国际法律责任的构成要素之一，但是哪些国际法适用于国际组织？这就是国际组织国际法律责任的依据问题。
（一）国际条约
国际组织和非成员国及其他国际组织缔结了大量的双边或多边条约，这些条约当然适用于国际组织。有的条约只允许国家参加，国际组织是根据一个特别议定书成为条约缔约方的，如“一九四九年日内瓦公约”和“关贸总协定”。有两个国际条约的规定更特别，它们规定国际组织参加条约的前提是国际组织的大多数成员国加入，这两条约是《一九七二年外空物体造成损害国际责任公约》和《〈一九八二年联合国海洋法公约〉附件九》。
如果国际组织和其成员国都是条约成员，条约涉及的领域部分属于国际组织成员国的权限，部分属于国际组织的权限，这就是所谓的混合条约(mixd agreements)。有些混合条约明确规定了哪一方应对条约特定条款负责，如“1979年洛美协定”。有时责任分但问题规定在条约的外部文件里，如《关于一九六一年欧共体和希腊联合协定的解释性宣言》。因为欧共体和其成员国缔结了很多混合条约，第三方常希望欧共体和其成员国清楚表明各自的权责界限，但在大多数情况下欧共体拒绝了这类要求，它认为这种要求干涉了欧共体的内部事务，而且这种权责界限是经常变动的。
《〈一九八二年联合国海洋法公约〉附件九》就国际组织和成员国间在混合条约情形下的权责分配问题，设计了一个没有先例的精致体制。“附件九”除了要求国际组织的绝大多数成员国须参加公约外，还规定国际组织在签字加入时要明确宣示国际组织的权限，国际组织的成员国在批准公约或交存加入书时也必须作一类似的声明。当国际组织和成员国权限范围变化时，国际组织和成员国要通知公约保管人。凡是国际组织没有明确得到授权的领域，“附件九”推定成员国享有权力。在权限不明的情况下，公约的任何成员都可以要求国际组织或其成员国予以说明，未能在合理时间内说明或说明相互矛盾的，国际组织和成员国将共同承担责任。欧共体在审议“附件九”时作用积极，并在一九八四年十二月七日签署《联合国海洋法公约》时，按“附件九”的要求作了声明。（注：see《The responsibility of international organizations toward third parties:some basic principles》p22,Written by Moshe Hirsch,Published by Martinus Nijhoff Publishers,1995.）
《〈联合国海洋法公约〉附件九》没有就混合条约情况下的权责划分作出实体性规定，但它为解决这个问题设计了一套相当简洁的程序。这套程序使第三方不会因为国际组织和成员国间的权责划分不明而受损害，使国际组织和成员国在“海洋法公约”的所涉范围内合理地承担起了各自的责任。当国际组织和成员国没有达成协议时，“附件九”使利益的天平倾向于第三方（注：参见《联合国海洋法公约》附件九第六条第二款。）。这种安排是合理的，因为不管法律的“正义”价值还是“效率”价值，都不会要求第三方承担这种权责不清状态的后果，国际组织和成员国所处的地位更有利于减少或避免这种不清楚状态，它们更有能力调查违约的情况。
最近几个环境保护条约也采取了上述“附件九”制订的解决方法（注：see《The 1985 Vienna convention for the protection of the ozone layer》(articles13-14),《The 1991 convention on environ-mental impact assessment in a transboundary context》(article-s16-17),Articles27and29 of 《The 1992 convention on the prot-ection and use of transboundary watercourses and international lakes》.）尽管这几个环境条约或多或少作了一些对国际组织有利的修改，仍然有理由预测此方法极有可能成为解决类似问题的示范。
《一九八六年维也纳国家和国际组织间或国际组织间条约法公约》签订之前，出现一个新问题，即国际组织的成员国是否应该承担国际组织缔结的条约所产生的责任。倍受争议的公约草案第36bis条起因于国际法委员会和特别报告起草人都认为，国际组织和第三方之间的条约经常在国际组织的成员国和第三方之间产生权利和义务。这个草案经历了反复修改后，被国际法委员会于一九七九年送给各国政府及主要的国际组织征求意见。国际法委员会认为，只要国际组织的内部法要求，或者第三方、国际组织及其成员国承认条约的效力，国际组织的成员国受国际组织缔结的条约约束。
根据当时的政治阵营，国际组织和各国政府的意见主要分为两种。前苏联东欧国家认为这个条款是不能接受的。西方国家原则上赞成这个条款，但也提出一些修正意见。在五个被征询意见的国际组织中，只有经互会明确反对，联合国认为要进一步澄清条款含义，国际劳工组织的态度不明朗，联合国粮农组织大体持肯定态度，欧共体则完全拥护。
国际法委员会对此条款附加了严格条件后，将草案提交给了外交会议。附加的三个条件是：一、条约缔约方的明示同意；二、国际组织成员国对有关条约条款随即表示赞同；三、成员国的同意要让参与条约谈判的各国和国际组织知道。一九八六年召开的维也纳外交会议经过对草案第36bis条款的漫长争论后，还是没有通过该条款，理由是这个问题尚不明朗。外交会议最后通过的公约第七十四条第三款说明：公约不对此问题持任何观点。尽管维也纳外交会议没有解决这个问题，并不表明它不重要，可能的解决方案将是给此条款附加更多的限制条件。
国际组织要遵守它缔结的国际条约，但有个例外——即强行法的例外。一九六九年及一九八六年的“维也纳条约法公约”第五十三条都规定：和一般国际强行法规范相冲突的国际条约无效。尽管学者们对国际强行法的内容有不同意见，下列禁止是大家都赞同的：种族灭绝、侵略、海盗、贩奴、种族歧视等。国际法委员会在评价一九八六年的“维也纳条约法公约”时指出：很明显，国际法的强行规范适用于国际组织也适用于国家，国际组织是由国家的条约产生的，尽管它们的法律人格不同，也无甚影响，我们不能认为国家可以通过创建国际组织而逃避遵守国际强行法规范（注：see International Law Commission Yearbook 1982 (Ⅱpart tow)p56.）。
（二）国际习惯法
国际习惯法在细节上作必要修正(mutatis mutandis)可以适用于国际组织（注：见上文Moshe Hirsch书第31页，注65.）。国际组织派遣部队从事军事行动和维和行动时，这一问题尤其引人注意。
《一九零七年海牙公约》和《一九四九年日内瓦公约》包含很多习惯战争法规则，这两个公约仅适用于国家，不适用于国际组织，《〈日内瓦公约〉一九七七年附加议定书》亦是如此。这几个公约中的习惯法是否适用于联合国部队？此问题引起了重大争论。朝鲜战争时，美国国际法协会描述了“联合国军”的独特特征：代表国家共同体抵抗“入侵者”。于是该协会认为，和其他交战团体比较起来，“联合国军”享有更高的法律和道义地位，“联合国”不受战争法约束，但可以视情况选择适用一些对其有用的法律规定。美国国际法协会的这个结论招致了学者们广泛的批评，其中包括著名法学家劳特派特(Hersch Iauterpacht)和巴克斯特(Richard R.Baxter)。他们认为不论是国家间发生军事冲突还是其他情形，都要适用战争法，如何军事冲突的一方有选择战争法的特权，另一方就会彻底抛弃战争法（注：see H.Lauterpacht:"The limits of the operation of the law of war",30 British Yearbo-ok of International Law p206、242-243(1953),R.R.Baxter,"The role of law in mordern war",Proceedings of American Society of International Law at its forty annual meeting p90、95-96(1953).）。
习惯国际战争法适用于国际组织的另外一个问题在于国际组织行为能力的独特性。一九五七年联合国部署中东紧急部队后，国际红十字会数次写信给联合国，建议联合国妥善指挥这支部队，使其遵守“日内瓦公约”。联合国秘书长回信说，已命令在这一地区的联合国部队尽可能遵守“日内瓦公约”的原则（注：see International Review of the Red Cross (Jan,1962) p29.）。值得注意的是联合国从来未宣称它的部队要遵守习惯战争法条约的所有具体内容，联合国认为它不可能履行这类条约所规定的全部义务，因为联合国不能对其部队成员行使刑事管辖权，联合国只能指示部队遵守一般国际公约的原则和精神（注：see United Nations Juridical Yearbook15 June1972 p153.）。
究竟哪些习惯国际法适用于国际组织的军事行动，迄今尚未有准确答案。朝鲜战争时，联合国称部队对任何习惯战争法都不享有豁免权。在刚果维和行动中，联合国同意部队遵守联合国和第三国达成的协议重新确认的习惯国际战争法。刚果行动中，联合国部队给第三国公民带来了相当严重的损害，通过一系列协议，联合国对它的部队“非军事需要”的行动所造成的损害承担了责任。联合国秘书长在写给前苏联驻联合国代表的信中说，纯粹因为军事行动或军事需要所造成的损害赔偿请求被排除在外（注：see United Nations Yearbook 1965 p41.）。这表明作为习惯战争法基本原则的“军事需要”原则得到了应用。
（三）一般法律原则
多数人认为，一般法律原则也是国际法的渊源，特别是在条约和习惯法没有发育出来的领域。一般法律原则是指世界主要法系的共同原则，并且这些原则可以恰当地适用于国际社会。国际组织也要遵守这样的法律原则，违反这些原则，国际组织要承担法律责任。
（四）单方声明
国际组织的单方声明对国际组织有法律约束力，只要声明是自愿的、公开的、权威的。上述联合国秘书长写给国际红十字会的信就是这样的单方声明，这个声明对联合国未来的类似行动有法律约束力。
三、国际组织国际法律责任的归责原则
构成国际组织国际法律责任的第二个要素是违法行为可归因于国际组织。国际组织是抽象的法律存在，什么情况下的违法行为由国际组织承担责任？这便是国际组织国际法律责任的归责原则要解决的问题。
（一）一般归责原则
国际组织责任的一般归责原则也来源于国家责任的归责原则，国际法上有三个因素在归责问题上起重要作用：控制因素、组织因素、领域因素。其中控制因素是根本因素。
国际组织主要在三种情况下承担责任，第一、国际组织机关在权限内代表国际组织做出不法行为；第二、国际组织对某些私人行为承担责任，前提是根据国际法这些私人行为和国际组织间有实质联系；第三、国际组织没有履行义务导致某些为，如国际组织没有有效防止违法行为或惩罚罪犯，这个归责原则特别适用于国际组织负责管理某一地区的情形。
（二）国际组织支配的国家机构违法时的归责原则
与国家相比，国际组织不具备从事大规模活动的能力。为了弥补这个缺陷，实践中的做法是国际组织向其成员国“借”国家机构，被“借”的国家机构在某个法律基础上扮演积极能动的角色。调整此类被“借”机构行为的归责原则是“有效控制”原则（注：see Intermational LawCommission Yearbook1971(Ⅱ part one) p199.272.）。
不能笼统地说某一国际组织或国家有效控制了某一被“借”机构的所有行为，对此要具体情况具体分析。如果一支国际部队总体上受国际组织指挥，但某一具体行为由其本国政府指挥，该行为造成的损害赔偿应由本国政府承担。如果“有效控制”不明确，部队总体上由谁指挥将成为判定“有效控制”因素的辅助条件。
“有效控制”标准并不必然导致仅由一方承担责任，如果国际组织和派遣国都对做出违法行为的机构行使了“有效控制”，双方应共同承担责任。欧盟法对国际组织和成员国共同承担责任的情形有明确规定，比如关于欧洲原子能联营(EURATOM)和其成员国共同兴建运作的“联合核子研究所”(Joint Nuclear Research)对第三方可能造成损害的问题，就由各方对违法侵害行为按控制权限的划分而共同承担责任。
国际组织对上述问题有不少实践。联合国部队由成员国提供，联合国和派遣国及东道国要签定协议。从联合国和部队派遣国之间的协议、联合国秘书长制定的部队守则以及部队成员做出损害时的实践等方面可以判断这些部队的地位。“有效控制”原则的适用，使联合国在大多数情况下承担了维和部队违法行为的法律责任，因为联合国通过一系列环节对部队行使了有效的、实质性的控制。尽管部队派遣国有刑事管辖权。但在某些条件下，联合国部队违法行为的法律责任由派遣国承担，这样的条件包括派遣国对违法的部队官兵有直接指挥权和对犯有战争罪行的官兵拒绝行事管辖权。
联合国在朝鲜战争和刚果维和行动中的实践证明了“有效控制”原则的存在。朝鲜战争期间，所谓的“联合国部队”受控于美国，所以中国、前苏联、朝鲜政府多次谴责美国在战争中的非法行为。美国政府虽然多次狡辩说这是联合国的事，与美国无关，但在大多数场合它还是表示如果中立的调查能证实中苏朝所指称的不法侵害，它愿通过联合国提供赔偿。联合国在刚果的维和行动进一步加强了“有效控制”原则。在刚果，联合国对维和部队有完全的控制权，联合国部队司令长官由联合国任命，听从联合国指挥。迄今为止，针对联合国的最大一次索赔就是在这次维和行动中产生的。比利时、希腊、卢森堡、意大利、瑞士五国政府代表受损害的本国国民向联合国求偿，联合国对此付出了大额赔偿。联合国刚果维和行动的另一事件从另一个角度证明了“有效控制”原则。一九六零十二月三十一日，一架阿拉伯联合国的飞机在恶劣天气条件下降于刚果的利萨拉(Lisala)时失事。机上导弹是给阿联军队的补充装备。联合国称对此事不负责任，因为它事先不知此事。
其他国际组织的实践方面最突出的要数北约。北约成员国的军队在和平时期由本国指挥官指挥，情势紧张时或战时由最高盟军司令指挥。一九五一年的“军队地位协定”(Status of Forces Agreement)规定，当部队给第三者造成损害时，军队属国赔偿75%，东道国赔偿25%。派遣国控制着部队，所以承担较大的责任。这个协定仅适于和平时期，战时不适用，因为战时部队完全受北约指挥。一九九九年五月，以美国为首的北约不顾国际法的基本准则轰炸了中国驻南斯拉夫大使馆。但是此事件的过程清楚表明，对轰炸我驻南使馆行使“有效控制”的是美国，不是北约，美国最终为此承担了责任。
（三）东道国的例外责任
国际组织的行为给第三方造成损害，东道国要承担责任吗？对于这个问题，答案是十分明显的，即国际组织在一国领域内的所做所为，不能仅仅因为地域因素而让东道国承担责任。但是在两种例外的情况下，东道国应该承担国际责任，第一、东道国参与了在其境内发生的违法行为；第二、该东道国没有根据国际法履行自己的义务，有效防止违法行为或惩罚犯罪。
（四）执行国际组织决议造成损害的归责原则
国际组织有时直接指示成员国或其他国际组织执行国际组织的决议，如联合国会员国或欧盟成员国执行联合国安理会或欧盟的决议，欧盟执行联合国安理会的决议等等。上述情形的归责问题，关键是看国际组织成员国有多大的自由权限。当成员国没有任何自由处理权时，由国际组织单独承担责任。但是如果国际组织的决议明显违反一般国际法基本原则，国家不能免除国际责任。假如国际组织让成员国派遣军队进攻执行职务的外交人员，成员国果真这样做了，它们就要对这种明显违反国际法基本原则的行为承担法律责任。另一方面，如果成员国有自由处理权，成员国要承担责任。还有一种情况是国际组织在国家执行决议过程中起重要作用，如国际组织授权成员国根据本国法行动，国际组织和成员国应共同承担责任。
（五）国际组织分支机构越权行为的归责原则
国际组织分支机构超越权限而作出的违法行为给第三方造成损害，国际组织是否要对此承担责任？比如，联合国部队的权限由联合国秘书长规定，可一支联合国部队的指挥官在秘书长规定的权限外擅自行事，就属于此种情况。
国家责任方面越权行为的归责问题，司法实践和学者的著述都有反映（注：see British Year Book of International Law p85 (1957); International Law Commission Yearbook 1972(Ⅱ) p72-75.），在国际组织分支机构越权行为的归责问题上却鲜有触及。国际组织分支机构的越权行为只要是在国际组织的一般权限之内，国际组织就要承担责任。但是如果国际组织分支机构的越权十分明显，受害第三方已经意识到，并且能够采取措施防止损害发生时，国际组织不承担责任。这种例外是合理的，因为唯有如此才可以促使第三方尽力避免损害发生，尽可能减少违反国际法，敦促第三者不从事与国际组织内部法相悖的行为。