破除行政垄断是铁路改革必须解决的核心问题
荣朝和
（北京交通大学 综合交通发展研究院，北京 100044）
摘 要： 行政性垄断对市场经济秩序造成干扰，危害很大。铁路一直是行业性行政垄断与市场垄断高度混杂的典型领域，这也为行业的现代治理增加了难度，但铁路不应该是市场经济的法外之地。我国法治建设中对行政性垄断的规制正逐渐明晰，先后实施的《反不正当竞争法》《反垄断法》和公平竞争审查制度都不同程度地推进了这一过程，已初步形成治理基础。由各类铁路企业共同组成的铁路行业市场，具有进行反垄断经济分析的特殊意义。必须进一步完善反垄断与公平竞争审查制度的立法与执法，同时深化铁路的根本性、全局性、制度性改革，通过核心中间性服务的公共化、透明化独立运行，构建行业内部市场的平等竞争秩序与规则，铲除行业性行政垄断的土壤。
关键词： 铁路；行政性垄断；反垄断法；公平竞争审查；竞争中性；行业改革
0 引言
在经济学中狭义垄断是指一家企业独占经营的市场状态或格局。现实中的垄断现象有很多，包括由要素先天优势决定的天赋垄断、技术创新所致的专利垄断、超大规模经济所致的自然垄断、竞争活动所致的经济垄断和以行政权力为基础的行政垄断。垄断概念又应分为垄断地位和垄断行为，反垄断并不是一般性地反对市场主体的垄断地位，而主要是反对借助垄断地位破坏公平竞争市场秩序的垄断行为。反垄断是各国竞争政策的重要组成部分，反垄断立法在各国经济法体系中也都占有重要地位。
铁路在传统上曾长期被认为是典型的自然垄断行业，因此对铁路领域存在垄断现象人们容易习以为常。各国都希望通过改革在铁路行业内实现一定程度的竞争，但我国铁路改革在这方面的推进过于缓慢。面对着铁路在综合运输市场份额上的大幅度下降，有人认为铁路的垄断已经减少了，强调铁路并不能从受国家管制的运价中获取超额利润就是典型看法，但其实国铁的垄断势力在铁路行业内部一直在增强。从政企不分的铁道部，到合资铁路必须控股，到强化统一调度指挥，到强推委托运输、委托经营或委托代建，再到以确保安全名义要求技术标准的独家认定、项目验收、行使线路接轨和车流过轨的否决权排斥其他铁路运输经营者、以企改为名对保留的行政性事务加收费用……这一系列行为中的很多都是在国铁行政性垄断背景下发生的。因此。有必要重新梳理和分辨与铁路有关的不同垄断特性，特别是必须认真剖析行政性垄断对我国铁路行业的巨大影响。
1 铁路相关市场分类及与垄断的关系
对铁路垄断问题模糊认识的来源，一是没有分清是在什么样的市场概念中看待铁路垄断，二是没有分清不同类型垄断的性质。不注意这些区别，使用刻画一般市场上垄断势力程度的Lerner指数等工具就可能失去意义。首先，必须切实把握住所需分析的市场，才有可能正确判别铁路行业的垄断程度。王先林分析了反垄断法实施中相关市场（Relevant Market）界定的重要性，他认为对于涉事行为多是通过分析其是否对竞争造成损害来决定其违法性的，这就必然涉及到发生竞争的领域，因此相关市场的界定是竞争与垄断分析的出发点和基本前提，他重点介绍了界定相关商品市场及相关地域市场的方法[1]。于立分析了现实经济中既存在“产业等于市场”的情况，也存在“产业不等于市场”的情况，而后者又可分为“一对多”和“多对一”的多种变换，并提出弄清产业（行业）与市场的关系是反垄断经济学的基石[2]。本文认可他们的观点并借助其思路分析铁路在不同市场中的垄断程度。
铁路行业与市场存在着多种关系：（1）从铁路行业提供各种不同方向、不同距离而且不能相互替代的位移产品和服务看，铁路一个行业对应着几乎无穷多的具体客货运输市场；（2）也可以把所有铁路提供的客货位移服务加总在一起作为铁路行业运输市场，并将其放在包括各种运输方式的全国或各地综合运输市场中去考察，在国民经济统计中就可以看到各种运输方式所完成的客货运量和周转量及其所占比重，其中铁路的比重已经下降了很多；（3）在有确定起讫点的具体客货位移市场上，铁路一般是提供可替代位移服务的几种运输方式之一，铁路在这些具体运输市场内的垄断程度各有不同，其中有些可能还保有市场支配地位，但总体上方式之间的竞争已经越来越激烈；（4）在同一个有确定起讫点的具体客货位移市场上，存在不同铁路企业的平行线，或在同一线路上有一家以上铁路企业提供竞争性服务，这属于行业内外市场交叉的情况；（5）在一些具体客货全程位移链条上，铁路运输只是其中的组成部分，如多式联运服务需要不同运输方式间高度协作，而中国铁路目前在很多情况下还难以有效地融入多式联运市场；（6）从供给侧角度看，也可以把铁路行业内从事铁路运输生产与经营的所有企业，包括不同专业化铁路企业之间提供的各种B2B中间产品看作是一个市场，在目前中国铁路的行业内市场中，国家铁路处于绝对垄断地位；（7）此外，根据产业前后向联系还存在着铁路建筑施工和铁路设备制造市场，其中国内铁路建筑施工市场存在着国铁要求对地方性铁路实行“代建”造成的特殊局面，而机车车辆领域则有可能正在形成中车与国铁一对一的市场格局。
在标准的平方根UKF算法中对于求向前一步预测的估计协方差平方根Sk+1|k由式(7)与式(8)给出，但按式(8)实际的可表达为
本文赞同在《反垄断法》修订时将行政性垄断经营者及其行政性垄断行为明确列入，并根据经营者行为的违法程度追究其法律责任，而且认为公平竞争审查制度的审查对象也同样应该将行政性垄断经营者列入。惟此才能全面、有效地预防和制止行政性垄断行为。
国家铁路这些年还一直要求合资铁路必须委托国铁系统的相关铁路局从事客货运输管理[36]，即铁路局成为合资铁路的实际运营管理者[37-38]，甚至以前述车流径路歧视的办法强迫合资铁路就范。这也是铁路行业内行政性垄断体制的典型领域，作为委托方的合资公司包括其主要出资人被剥夺了核心业务与事务上的选择权和公平交易权。近日国家铁路局根据《铁路运输企业准入许可办法》，批准了两家建筑企业的铁路运输许可证[39]，希望引入竞争能有助于打破铁总对合资铁路委托运营的垄断。但如果铁路行业内缺少公平和透明的跨企业边界信息、票务、清算和调度等关键性公共服务规则，批准其他企业参与运营的实际意义就会大打折扣，因为它们很难获得与国铁平等的运营条件。
目前铁路领域中很多垄断现象的根源是行政性垄断，而且行政性垄断与经济性垄断混杂在一起。行政性垄断与经济性垄断的重要区别在于前者不是在市场竞争中形成的，而是行政权力渗透到微观经济活动中的一种超经济垄断[3]。相比于一般的经济性垄断，不合理的行政性垄断对市场经济秩序所造成的损害程度更大，危害性也更大。
以上关于铁路行业与市场存在着多种关系的分析，有助于帮助人们明确是在什么层次和范围内谈论“铁路垄断问题”，判别铁路行业相对于其他运输行业是否存在垄断地位与行为、铁路运输企业相对于其他运输企业是否存在垄断地位与行为、铁路行业内部不同主体之间是否存在垄断地位与行为，是经济垄断还是行政性垄断，是局部和动态的垄断还是全局性和长期的垄断。那些认为铁路垄断已经减少的观点主要是局限在关系（2）和（3）的情况，而且基本上只关注经济性垄断领域，而如果认真考察关系（4）、（5）、（6）、（7）并进一步关注行政性垄断问题，显然会看到更为复杂的情况。
有研究分别通过国家铁路（高速铁路）在企业组织层面从政企不分到行政性企业再到股份制公司的转变过程，和判别铁路主要业务环节是否具有自然垄断特性，分析得出铁路行业总体上不属于自然垄断产业，并因此应该适用于反垄断法的结论[4]。其主要分析思路是基于判别该行业是否具有经济性垄断，和铁路改革基本到位以后的理想状态得出结论，主要讨论“该行业存不存在自然垄断特性且该不该享有反垄断法豁免地位”的问题。本文则立足于铁道部撤销前后该行业存在明显行政性垄断的现实，主要讨论“如何严格规制该行业已经存在的行政性与经济性混合垄断，如何推进铁路改革并完善相关竞争政策与反垄断立法”的问题。
至于铁路是否存在自然垄断特性及其与反垄断和竞争政策的关系，本文认为主要由运输密度经济和网络幅员经济所决定的铁路运输自然垄断特性[5]，大体上只体现在上述关系（3）、（4）、（5）所涉及的领域。自然垄断当然也应该得到有效监管，但路网在位者垄断与行政性垄断结合才会产生更大危害。各国铁路改革目标多包含通过重组破除原有的自然垄断，我国铁路改革更需要破除国铁系统的行政性垄断。
在原铁道部期间，各铁路局基本上就是其下属的生产车间，政企分开以后，划分不合理的铁路局仍旧难以针对完整运输产品承担责任和控制成本，还要依靠铁总或国铁集团进行生产指挥与财务分配，不能算是真正的企业主体。如今的国铁集团是被赋予集团名称的国家授权投资机构，实际上则是行业总公司性质的混合经营型国家控股公司，统一调度指挥是其维系系统控制的重要手段。其实早有对行业性国家授权投资机构可能带来行业性行政垄断的担忧，因为在一个控股公司内部，各子公司之间是在价格、收支、投资等重要方面协调对外的“兄弟单位”关系，如果行业的主要经济活动和企业发展都集中由一个控股公司掌握，就必然会失去竞争压力[30]。在混合经营型行业控股公司体制下，子公司本来就只有生产经营权而没有以投融资决策为核心的发展权，由于铁路局原本生产经营权就不完整，就更难以作为真正的企业发挥市场主体作用。
2 反不正当竞争法对行政性垄断的规范
我国法治建设中对行政性垄断的监管是一个逐渐明晰的过程。最早包含约束行政性垄断行为条款的是1993 年施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）。该法与2008 年实施的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）有交集，但在立法目的、调整对象以及政府机构等方面也存在区别，这些共性与区别也体现在对于行政性垄断的处理上。《反不正当竞争法》与《反垄断法》都属于竞争政策范畴，都是为了规范市场环境，维护合法公平竞争。经济活动中会同时出现不正当竞争行为和排除、限制竞争行为，因此反不正当竞争法和反垄断法在很多情况下交叉存在，互为补充。
2016 年，国务院正式下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求政策制定机关出台涉及市场经济活动的政策措施必须进行公平竞争审查。与已有《反不正当竞争法》及《反垄断法》不同，虽然公平竞争审查制度文件仍旧没有使用“行政性垄断”概念，但其规制对象是“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，明确要“健全行政机关内部决策合法性审查机制，有利于保证政府行为符合相关法律法规要求，确保政府依法行政”[13-14]。
本文以金属勺子为例验证了本研究提出的检测方法的有效性。但由于用于训练的样本过少，可能存在过拟合现象。为了更好地验证检测性能，还需获得更多的缺陷样本。用不同的金属餐具进行测试时不同的金属餐具会出现不同种类的缺陷，因此需要进一步提取不同的缺陷特征参量。本文提出的检测方法的适用性有待进一步验证。
《反不正当竞争法》规定的执法机构是县级以上人民政府工商行政管理部门；而《反垄断法》要求国务院设立反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，且由国务院规定承担反垄断执法职责的机构，先是分别由国家发改委、商务部和工商总局承担，2018年以后，反不正当竞争和反垄断的执法同时归口到新组建的国家市场监督管理总局统一承担，但仍属于不同的职责。
1993年《反不正当竞争法》中已经包括有关规范行政性垄断行为的条款，规定政府及其所属部门以及公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得滥用行政权力限定他人购买其指定的经营者的商品，或限制其他经营者正当的经营活动等[6]。2017 年《反不正当竞争法》修订时为与2008年《反垄断法》相衔接，删除了该法中政府部门与公用企业限制竞争行为、搭售行为、低于成本价销售行为、行政性垄断行为等规定[6]。也可以认为，这些原来被视作行政性不正当竞争的行为，已被归属到《反垄断法》所定义的行政性垄断行为。
3 反垄断法对行政性垄断规范中存在的局限
对行政性垄断的规制在2008 年《反垄断法》中得到进一步明确和扩展。该法在其第一章总则中明确“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”。在第五章分别表述了该法禁止的公权力组织限定交易、妨碍流通、限制招投标、限制设立分支机构、强制经营者垄断行为和制定不合理规定等滥用行政权力排除、限制竞争行为。在第七章第五十一条明确了行政性垄断行为主体的法律责任[7]。应该肯定该法比《反不正当竞争法》增加了不少内容，更有利于对行政性垄断进行规制，但也要看到仍存在一定不足。
3.1 缺少对行政性垄断的明确定义
《反垄断法》并没有明确使用“行政性垄断”概念，而是采用公权力机构“滥用行政权力排除、限制竞争”的提法，这是可以理解的。《反垄断法》自启动立法程序到2007 年正式颁布，行政性垄断一直是全国人大和各种相关立法会议的争论焦点，第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”更是在各版本草案中几经删除、恢复、修改和再修改[8]。曲折的立法过程体现了中国行政性垄断问题的复杂性，也让人理解当时的反垄断立法不能从根本上解决行政垄断的有效规制问题。
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有学者主张，“改正”并非对所有的违法行为都适用[21]。行政性垄断不是行政不当行为，也不是行政程序违法行为，而属于严重的行政违法行为，属于无效行政行为，因此执法机构应当宣告行政垄断行为无效，而不是仅仅责令行政主体改正行政垄断行为。此外，只靠追究行政责任也难以最大程度限制行政性垄断行为。张晨颖论证了经营者在行政性垄断损害竞争机制中的客观作用与主观动机，认为不论是行政性垄断行为做出前后的任何阶段，如果经营者在知情的情况下参与，均难以否认存在利益动机，她进而从应责性和可责性视角讨论了经营者在行政性垄断行为中造成的损害和相关处罚问题[25]。
3.2 豁免行业性行政垄断
行政垄断大体可以分为地区性行政垄断和行业性行政垄断，2008年《反垄断法》将行政性垄断的对象主要瞄准了地区性行政垄断，而对行业性行政垄断做了相当程度的豁免。该法第七条规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”。尽管该条款后面也提及国家“对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步”，以及“前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益”[7]，但这已是很明确的行业豁免条款。
此外，该法第五章如果排除完全针对地区性行政垄断行为的条款，只有“限定交易”“强制经营者从事垄断行为”和“制定含有排除、限制竞争内容的规定”三种适用于行业性行政垄断的行为。而且，该法第五十一条规定，对公权力机构滥用行政权力实施排除限制竞争的行为，“由上级机关责令改正”，反垄断执法机构只有权“向有关上级机关提出依法处理的建议”；并进一步规定，法律、行政法规对公权力机构“滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定”[7]。这些都使得行业性行政垄断在反垄断法中享有相当明显的豁免地位，造成对行业性行政垄断的规制难以到位。
虽然《反垄断法》规定关系国民经济命脉和国家安全的行业可以享受豁免，但该法并没有给出判别关系国民经济命脉行业的标准，也没有确定由谁来认定某行业是否具有关系国民经济命脉的地位。有专家主张，适用反垄断豁免需满足必要条件，即合法的行政性垄断应不具有社会危害性和可责难性，至少相关行政性垄断行为的宏观经济利益应该大于其所造成的损害[10]。
3.3 大多是事后监管垄断行为
尽管《反垄断法》对经营者集中有事前监管措施，但对滥用市场支配地位和垄断协议等行为一般均采取事后规制模式。《反垄断法》只是要求公权力组织不得实施行政性垄断，并未以最大程度上避免出现行政垄断而在事前采取必要的措施，是典型的事后性监管。这与《反垄断法》从总体上不反对垄断地位、只反对垄断行为的立法思路是一致的。
有学者讨论过行政性垄断的制度特征和行为特征，例如有研究提出行业性行政垄断主要体现为经济制度问题，地区性行政垄断则主要体现为地方政府行为。但也有学者提出行政性垄断的体制和行为关系更多应从本质与现象、内容与形式的关系去看，因此行政性垄断关键是行政垄断体制的问题[11]。制度属性较强的行业性行政垄断在我国的历史更久远，影响范围更广，作用力度更强，因此特别需要加以事前防范。但遗憾的是反垄断法更多侧重于行为规则，相对忽视或轻视体制层次的治理。
4 公平竞争审查制度的建立
《反垄断法》实施以后，已经有过针对地区性行政垄断的反垄断判例，但由于已有法律规制依据不足，无法对发生涉嫌滥用行业性行政权力排除限制竞争的行为进行规范，而如何在事前防范政府制定行政性垄断政策措施的问题也提上了日程。于是，可以看到国家规制行政性垄断的步伐开始明显加快。
2013 年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，要求“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争”。在关于深化国有企业实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革表述时，明确提出“进一步破除各种形式的行政垄断”[12]。
在立法目的方面，反不正当竞争法的目的是禁止不正当竞争行为，即在竞争性活动中的不正当行为，该法同时调整行为主体侵害消费者利益和侵害其他经营者利益的行为；而反垄断法的目的主要在于制止垄断行为，即滥用市场支配地位等排除、限制竞争，其行为人的侵权活动主要是针对其他经营者利益的行为。任何企业都可能采用不正当竞争行为，而当一些不正当竞争行为达到损害市场竞争程度时，行为人一般都已占有市场支配地位，这些行为从而也可被视为排除限制竞争的行为即垄断行为，于是也要受反垄断法制约。
The surface potential ψsλin GSGCDMT-SON MOSFET can be calculated by solving a three dimensional Poisson’s equation [21] given by
公平竞争审查制度的建立，目的在于事前防止行政政策措施排除、限制市场竞争，这的确至关重要。公平竞争审查制度还弥补了只适用于具体行政行为的行政诉讼制度，使那些限制排除竞争的抽象行政行为也受到一定程度限制。为了最大限度地保证审查范围的全面性，国务院意见要求对行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规，起草部门应当在起草过程中进行公平竞争审查，未进行审查的，不得提交审议[13]。因此除了法律，其他层级的各类文件都属于审查对象，实现了审查对象的全覆盖。公平竞争审查制度目前已经在全国基本建立，国务院各部门和省、市、县各级政府都已经开展了审查工作[15]。
有研究总结我国竞争政策发展历程，认为2008年和2016年分别诞生了《反垄断法》和公平竞争审查制度两大竞争政策工具，因此是最重要的两个阶段性标志[16]，但实际上竞争政策的发展还有一些关键节点。例如，1978年十一届三中全会启动市场化改革；1993年实施《反不正当竞争法》，并开始进一步推动直到2008 年的反垄断立法；2013 年十八届三中全会全面深化改革决定明确破除行政垄断，2016年公平竞争审查制度实现对行政性垄断的事前性规制，标志着竞争政策实现了质的飞跃；2017年，十九大报告进一步明确提出“打破行政性垄断”[17]，意味着包括规制行政性垄断的竞争政策作为基本经济政策已达成高度共识；2018年新组建的国家市场监督管理总局正式成立，并明确该局承担反垄断统一执法职责，有利于结束反垄断分散执法所导致的低效率局面。
关于行政性垄断与国企的关系，国际上通行的竞争政策里还有一个“竞争中性原则”，它强调国企和非国企可以并存，但是政府部门在市场竞争中必须保持中立，对不同所有制的企业一视同仁，平等对待，保证国有企业与国家的联系不给其带来竞争优势。根据经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-Operation and Devel⁃opment,OECD）确认的含义，竞争中性的内涵包括企业经营形式、成本确认、商业回报率、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购等8 方面的标准，目的就是防止国有企业（或公共企业）以公权力主体和国有财产所有者双重身份参与市场竞争导致不公平[18]。国际经济形势的变化已经使落实竞争中性变得紧迫，中国官方2018年宣布考虑接受以竞争中性原则对待国有企业，是对建设公平竞争开放型世界经济负责任的表现[19]。2019 年政府工作报告则明确提出按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待[20]。
5 进一步规制行政性垄断的要求与思路
我国规制行政性垄断的法治进程已经取得长足推进，但由于行政性垄断的体制机制根源深、治理难度大，因此这方面的工作仍需要进一步深化和完善，以下几点特别值得重视。
5.1 以“使用”代替“滥用”定义行政性垄断
现行反垄断法将行政性垄断的定义表述为行政主体滥用行政权力，排除、限制竞争，其中“滥用行政权力”的表述容易被理解为行政主体只有在不适当或过度使用行政权力排除、限制竞争时才构成行政性垄断行为。实际上，由于传统经济体制机制存在的问题，即便行政主体不滥用行政权力也很容易出现各种排除、限制竞争的情况。因此，现行反垄断法在实施中易出现行政性垄断规制范围过窄的问题。
《反垄断法》对于行政性垄断的判断目前基本上是纳入行政法的思路，这导致行政机关很容易借助“程序合理性”将实质上的垄断行为排除在法律规制之外。而依据竞争政策的效果标准，凡导致排除、限制竞争效果的行为都应被认定为具有违法性。因此，若要评判行政主体行为的正当性，就应当调整评判标准，以市场机制是否受到损害为基本标准，完善合法性审查的框架，凸显合理性审查要求。
丁茂中和陈林提出的行政性垄断定义分别为行政主体“使用行政权力排除、限制竞争”和“使用行政权力不合理排除、限制竞争”，都去除了“滥用”一词[21，10]。他们的修改建议是有道理的，相对于贬义的“滥用行政权力”的判别标准而言，中性的“使用行政权力”的判别标准更准确，无论是不是滥用行政权力，也不论是否符合行政程序，只要行政主体不合理排除、限制竞争，就构成行政性垄断行为。
2016 年，国务院要求建立公平竞争审查制度的意见中虽然还有“纠正滥用行政权力”的字样，但审查对象已经从程序性的“是否滥用行政权力”转变为实质性的“是否排除与限制了竞争”，实际上已经明确要以公平竞争审查制度重构各级政府及公共组织的行政流程。在这种情况下，反垄断法应该尽快修正关于行政性垄断的定义。
血常规是临床上最基本及廉价易行的检验项目，主要检测白细胞、红细胞、血小板及血红蛋白等血液有形成分的质和量及形态变化。血液参与机体的代谢及每一项功能活动，在保证机体的新陈代谢、功能调节及人体内外环境平衡等方面发挥重要作用[3]。血液中的任何成分发生病理变化，都会影响全身的组织器官。反之，组织或器官的病变也可引起血液成分发生变化[4]。因此，血液学分析对了解疾病的严重程度有很大的帮助。本研究对脓毒症患者的血常规指标进行了动态观察，Logistic回归分析显示血小板数量减少是脓毒症患者死亡的独立预测因素。
5.2 弥补行政性垄断中经营者责任的缺位
关于行政性垄断主体，目前反垄断法和公平竞争审查制度都使用了“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”的定义。也有文献将这些主体统称为“行政主体”“公权力主体”“公权力组织”或“公共组织”。关于公共组织的定义，一般多指以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定或授予公共权力的组织实体，而公共组织一般包括政府机构、政府事业机构、政府公司和非营利组织[22]。但与1993年《反不正当竞争法》中明确“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者”不同，反垄断法中行政性垄断主体是否应该包括政府公司等经营性组织似乎并不确定。
有专家对现行《反垄断法》关于行政性垄断规制中存在经营者责任缺位提出了批评。例如，张晨颖认为现行《反垄断法》关于行政垄断规制的一个重大疏忽，就是行政性垄断行为的违法主体并不包括那些带有行政性职能的经营者。她认为行政性垄断是行政性与经济性的合体，那些源于行政权力的垄断行为，通过不同方式作用于市场造成排除、限制竞争后果，而其作用的支点就是那些参与垄断的相关企业或经营者[23]。陈林也提出我国经济改革过程中曾一度涌现出各种被授权担负行业管理职能的行政性公司和“翻牌公司”，并成为行政性垄断特别是行业性行政性垄断的典型特征[9]。因此，构建行政性垄断经营者的法律责任制度应该是治理行政性垄断，特别是治理行业性行政性垄断必不可少的一环。
现有行政性垄断规制框架下的行为主体均局限于行政机关和公共组织，而忽视了参与垄断行为的经营者，对其法律责任的追究也没有依据。产生这种疏忽的主要原因是基于传统行政法原理的反垄断立法，主要关注从程序合法性规范行政机关的行为，而忽视造成行政性垄断的内在体制机制原因。结果造成对国家铁路这样的主体，管政府的行政法从法理上无法管辖，管企业的民商法又管不了，其按照公司法改成集团公司后将更是如此。
(5) 川藏高速公路的大规模修建，人类活动在短时间内对坡体的应力场、渗流场、温度场等产生了较大的改变，使原有的自然营力条件下形成的边坡稳定性失去平衡而导致崩塌的发生，这是工程建设期间崩塌灾害呈现大规模上升的直接原因。
行政性垄断的复杂性就体现在行政权力与市场行为交织在一起，导致行政性垄断和经济性垄断之间存在紧密联系，从而无法将两者截然分开。《反垄断法》应当把握的核心并非其行政权力滥用的外在形式，而是其排除、限制竞争的内在本质。为有效规制经济行为并实现公平正义，在讨论行政性垄断问题时，必须将视野扩展到市场因素内在的运作机制中，而经营者在其中扮演的角色是构成其应责性的基础所在[23]。
从以上分析可以看出，关系（1）、（2）、（3）、（4）、（5）中的市场都是运输市场，从满足客货位移需求视角看，铁路行业都不等于市场；关系（6）中的铁路行业正好等于市场，但这个市场并不是传统意义的运输市场，而是构成运输市场供给方的不同铁路企业的集合，包括各种要素和中间产品市场，伴随各国铁路改革进程的是铁路内部市场的多样化；而关系（7）实际上是铁路作为需求方的特定跨行业建设施工市场和设备制造市场。本文主要关注关系（6）中由各类铁路企业共同组成的供给侧铁路行业市场，认为其具有进行反垄断经济分析的典型意义，但必要时也会涉及关系（4）、（5）和（7）。
5.3 加重对行政性垄断的违法处罚
只有法律责任具有足够威慑力才能迫使义务人在绝大多数情况下依法行事，从而促进既有规定能够普遍性地得到有效遵守[21]。现行《反垄断法》规制行政垄断主体的相关责任，其一是针对行政机关或公共组织，责任形式为“由上级机关责令改正”，其二是针对行政机关或公共组织中的直接责任人员，责任形式为“依法给予处分”。《反垄断法》关于行政性垄断的法律责任规定使其威慑力在整体上比较弱[24]，特别是难以制裁实施行政性垄断的经营者。
有学者认为，当今我国的行政垄断权是一种集行政权、行政立法权与部分司法权于一体的行政权力，行政垄断已成为我国现阶段基本经济体制的重要组成部分，也成为进一步经济改革的突出难点[9]。也有学者认为，我国现实中的行政权力大面积渗透到很多领域，使这些领域具有浓厚的行政垄断色彩。还有学者认为，现实中的自然垄断和行政垄断往往交织在一起，但本质是行政垄断[9]。由于行业性行政垄断涉及目前我国深层次的体制问题，在相应政府体制与职能转变之前难以直接通过反垄断法进行调整，而行政性垄断概念得到确认要等到十九大。
法律责任是法的实施机制的重要组成部分和法的特定调整功能得以实现的根本保障。我国《反垄断法》规定了针对违法垄断行为的行政责任和民事责任，搭建起了《反垄断法》法律责任的基本框架。其中，通过执法机构针对行为人的没收违法所得、处以罚款和垄断行为受害人向行为人主张民事损害赔偿责任，实现对违法者的财产处罚和金钱索赔，是《反垄断法》实现惩罚和威慑违法、实现矫正正义的核心机制。从金钱处罚的角度来看，没收违法所得的对象是经营者的非法收入，体现的是“追缴”功能；罚款针对的是经营者的合法收入，藉以体现威慑作用；而垄断行为对特定主体造成的损害则应由相应民事诉讼实现救济[21]。但些经济处罚在《反垄断法》中并未针对行政性垄断执法。
法律责任是阻却违法行为的最后一道防线。法律责任若要发挥其应有的作用，就应当过罚相当。如果法律责任过轻，则无法对违法行为形成有效惩罚，进而难以预防未来违法行为的发生，无法实现一般预防和特殊预防。垄断行为的责任源于其对市场秩序、消费者、公共利益的损害，而垄断行为通过破坏市场竞争秩序，导致市场机制失灵，进而造成社会净损失，损害社会公共利益和消费者福利，降低经济运行效率。各国反垄断法对垄断案例的判罚一般都比较重，我国《反垄断法》对行政性垄断经营者的规制显然也应该包括足够力度的金钱处罚[21]。此外，也应该认真考虑区别过失与故意而对行政性垄断违法行为增加刑事责任[26]。
6 行政性垄断损害铁路互联互通效率
铁路作为网络型产业，只有实现互联互通才能达到运输效率最优。具体来说，一方面，铁路网内不同企业之间必须实现过轨直通联运，才能为市场需求方提供相对完整的运输位移服务；另一方面，完整运输产品也是共同组成公共路网的各个铁路企业共同利用网络效应，提高各自运输密度经济和网络幅员经济实现经济效益的条件[5]。这很像常见的多式联运链条，但多式联运是不同运输方式的企业打破行业界限共同组成链条，而铁路的直通联运要打破的是行业内的障碍，由不同铁路企业共同构建联运链条。
只有在运输企业之间建立公平公正的互联互通规则，才能在尊重市场主体经济权利的前提下，实现应有的网络效率和效益。铁路的现代治理体系与能力，在很大程度上就是要适应互联互通的需要。对外能够实现不同运输方式之间的互联互通，使自己成为高效率多式联运链条的组成部分；对内则适应投资多元化、市场主体多元化所要求的互联互通，实现铁路行业内的直通联运。我国铁路管理体制的突出短板，就是依旧沿用传统管理模式，不能适应内外部互联互通的新要求。实际上即便在国铁内部，如何处理铁路局之间各自为政、以邻为壑、合作效率低下等问题，长期以来也一直是个大困扰。
铁路的技术标准与规范性文件是该行业正常运行的基础，也是构建市场公平秩序的重要依据。2013年铁路政企分开后，原铁道部时期颁布的技术标准与规范性文件仍然具有法律效力。从道理上说，应该由国家铁路局负责对适用于全行业的规范进行解释、修订或颁布新规范，但非常不合理的却是由铁路总公司在继续制定和发布新的规范性文件。尽管从理论上讲，铁路总公司新颁布的规范性文件只对其下属系统的经营管理具有约束力，但由于铁路总公司的特殊地位，其他铁路企业在与其发生交往业务时不得不依据这些规范性文件。即使是地方铁路之间的交易，由于政府机构颁发的行业规范性文件缺失，往往也只能参照铁总的内部规范甚至电报进行办理。结果造成铁总的企业标准和规范被异化为事实上的行业标准和规范。
关于企业标准与国家标准或者行业标准的关系，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准。但其适用范围应该是在企业内部，因为企业标准的制定与实施也有可能被优势企业用于设置进入壁垒，排斥其他竞争者进入市场，谋求竞争优势或垄断地位。铁路的网络性技术经济特征特别显著，把企业标准和规范异化为行业规则，就更容易构成技术和经营壁垒，增加其他联网企业的接入和运营成本。由于铁道部撤销后在谁有权制定行业规范的问题上没有解决好，出现技术标准与规范文件领域的政企职能严重错配，这也是国铁仍旧具有行政垄断地位的来源之一。这造成铁路市场秩序有失公允，地方铁路和民营铁路能否在铁路网上开展直通运输，完全要听命于国家铁路，垄断和不公平竞争破坏了互联互通。这方面主要存在但还不限于以下方面的问题[27]：
（1）在非国铁线路建设需要与国铁路网接轨的过程中，国铁机构在接轨协议、接轨站确定、接轨投资分担、相应技术和安全标准确定等方面利用网络在位者优势设置不合理条件，阻碍甚至排除公平接入。例如，某铁路局曾坚持不准某长江新港口建专用线与国铁联网，内在原因竟是新线径路将比原有老港缩短100 多公里，会影响铁路局的清算收入。另一铁路局管界内一民营煤矿建好专用线后，因类似原因无法“立户”而得不到所需铁路空车，不得已常年使用汽车把煤炭运到铁路局指定的车站去，大大增加了运输成本，在诉诸法律仍无作用后只好低价卖掉路矿资产。
在智慧社区的创建过程中，5G为信息传输提供了高效、可靠的网络基础。加强社区综合服务平台的建设，可以有效地将智慧家庭、物业管理、周边商圈、公共服务统一规划，依靠手机APP、家庭平台等智能终端，形成智慧化、一体化、数字化的社区服务网。
（2）自管自营的合资铁路建成后，普遍面临着同国铁联网运营和实现“一票直通”的超常困难。国铁企业对非国铁企业可能带给国铁的竞争予以策略性压制，既增加了客户成本，也降低了整个铁路行业的竞争力。曾发生过某铁路局一定要在自己参股但非控股的集装箱中心站近旁另建同样功能集装箱场站，以防“肥水外流”的案例。
（3）国铁系统在列车运行图制定、短缺运输能力分配、日常调度指挥和车流调整等方面没有公开透明的分配机制、协商机制和争端解决机制，给非国铁运输企业的生产和经营带来很大负面影响。例如按照国铁的清算办法，货运列车通过线路时重车要向线路所有者缴纳线路使用费，而空车通过线路方就没有收入，车流径路的调度原则本应是按“最短径路”，但在有替代性选择时国铁却会有意将重车和效益比较好的旅客列车业务安排在国铁自己的线路上，而让空车经由非国铁控股的地方性合资铁路。于是，一批地方性铁路的命运在很大程度上取决于国铁是否愿意对其“分流”。
（4）国铁企业在与非国铁企业联网运营过程中，利用网络在位者垄断优势强推不平等交易协议，一方面无偿使用非国铁企业的资产，另一方面又向非国铁企业收取高额的国铁资源使用费、设备安全管理费及各种运杂费，且收入清算不平等。如某物流企业曾希望通过诉讼解决自己购置数千辆C80 型货车从国铁换取运输能力，但却被相关铁路局无偿使用多年的问题。而各铁路局要向“被委托运输”的合资铁路收取的委托运输费，其收取标准则一向是说不清道不明。
（5）由于掌控行业性技术标准和规范，国铁机构常借机车车辆检修的资质和验收标准排除和限制可能的竞争者。例如，神华集团（现国家能源集团）是同时拥有煤矿、铁路、港口和电厂的大型国企，前铁道主管部门不愿看到这样一个有自主运营能力且利润颇丰的独立铁路系统存在，因此千方百计想限制其发展。神华集团所购买的机车被限令不得经由相关铁路局的线路借道运入；该集团货车厂利用富余能力为其他铁路企业厂修的车辆，则被借口不满足安全标准而不准进入或经由国铁系统。
这些方面存在的问题，使铁路市场处于基本规则严重缺失的状态，网络互联互通受阻，营商环境非常恶劣。一般非国铁企业特别是非委托运输合资铁路的运输收入无法保障，经营成本失控，正当权益受到侵害，甚至生存都受威胁，苦不堪言。这使得社会资本进入铁路行业的实际障碍奇高，也使铁路网放宽准入的承诺基本上成为一纸空文。
我在许多年里没有显山露水地做成什么大事，但许多人引以为自豪的大事里却有我的心血。例如在田家庄与柳家营之间修建全县唯一的休闲游乐场所——月亮湾乐园，从提建议、跑立项、忙设计到组织施工，差点跑断我的两条腿。可到占地四百亩（当然不是良田）的园林开业剪彩时，没有谁知道我是谁。剪彩是县长的事，当然轮不到我。所有的致词和讲话，也没有提及我的名字，我还能理解，一个三十年一贯制的副科长，即使累死了，干的也是该记在领导功劳薄上的事。令我难以理解的是，领导与各界人士举杯同庆的时候，我却被指派去端盘子和擦桌椅。我感到窝囊。
7 不当强化统一调度指挥加剧铁路垄断弊端
统一调度指挥问题也是一个从全局影响铁路市场化与行政垄断体制机制的核心问题。2013年十八届三中全会决定要求，“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”[12]。国研中心在其研究报告中也提出，要借鉴国际上“网运分离”“区域竞争”和“干线公司＋平行线竞争”等经验，从实际出发积极探索适合国情的铁路运营模式，特别提出铁路监管部门应制定并实施通路权开放等相关规则[28]。但本文认为如果运营调度指挥的公正性问题不解决，开放通路引入竞争就不具备基础。从原铁道部到铁总和现国家铁路集团，一直主张通过统一调度指挥确保全国铁路路网的完整性和效率。实际上，强调网络性和效率只是一个方面的要求，另一个方面则必须重视铁路运营调度指挥对于不同企业的公平性。统一调度指挥不应该继续成为强化行业性行政垄断的实质源头。
调度指挥是铁路运输企业最重要的生产指挥权，原铁道部实行统一调度指挥是因为政企合一的铁道部本身就是一个大企业，它要靠行政性的统一调度指挥维系各铁路局之间的互联互通，靠剥夺企业自主权维持系统效率。统一调度指挥的作用一直是两方面的，负面影响其实很大，特别是形成了只有靠统一调度指挥才能保证互联互通的惯性思维。合资铁路出现以后，国铁本应从强调全路统一调度指挥转向强调在公平基础上的互联互通，把提高铁路运输网络效率与尊重多元投资铁路企业财产权利的要求统一起来。但原铁道部采取了依靠行政力量强化统一调度指挥，甚至要扩大到整个行业范围，该思路是错误的，也因此造成了很多问题。政企分开以后，国铁仍旧沿用了原铁道部的做法。
铁路的调度指挥职能大体可以分解为列车运行图编制、线路能力分配、列车行车调度、车流形成组织以及空车调运等几部分工作。作为铁路企业核心生产指挥权的运营调度指挥职能，照理说应该保留在企业内部。由于铁路客货运输需求与供给都是在网络上发生的，如果运输需求与供给的尺度超过铁路企业的管辖边界，就会产生对跨边界的客货流和列车运行要求，但全国性的铁路统一调度指挥也并不是必要或绝对必须的条件。在其他铁路大国看不到全国性统一调度指挥的例子，即便在国内，国企神华集团和伊泰等民企其实也一直在自己的铁路线上保持着独立于国铁系统的调度指挥系统。
在美国，诸多私营铁路之间的长期兼并大幅度减少了过轨运输，仍存在的过轨列车均服从线路所属企业的调度指挥，而行业协会在跨边界信息、清算服务和过轨车辆规则等方面发挥着更多协调作用。欧盟规定成员国铁路网运分离是为促进跨国直通运输，同时在铁路运输市场引入竞争，但跨界列车按照协议服从基础设施所在国的调度指挥。日本国铁改革时各JR公司通过划分相对合理的公司边界致使过轨列车相对不多，必须过轨的直通规则与美欧情况类似[29]。例如，在东京都市圈2000多公里的轨道通勤网络内，不同运营企业之间列车的过轨采用在分界站更换司机，并服从线路所属企业调度指挥的模式。
在我国传统国铁管理体制下，很多干线被人为不合理切割并由多家铁路局分头运营，于是对统一调度指挥的需求就大。国铁目前维持统一调度指挥的背景，是由于过去国铁政企不分和铁路局、分局体制对路网不合理分割造成效率损失才必须的。国铁系统实际上是以内部行政性体制，去解决多个铁路局之间过轨运输导致的能力与资源配置问题，而铁路局只能服从这种更多属于行政意义上的安排。而即便是在这种“统一调度指挥”体制下，实际调度指挥系统也是分层次的，各铁路局在执行跨局调度安排与指挥命令的同时，其调度所仍必须完成自身管界范围内的车流形成组织、重空列车及机车运行调度、线路与其他设施设备维护窗口协调等工作。
被动雷达系统中目标散射截面主要与卫星-目标-接收机的空间几何关系、飞行姿态的扰动以及目标自身的材料与形状有关，在不考虑材料的前提下，通过对比A320和F-15C两款飞机的RCS主要特性，发现虽然飞机外形相差较大，但双基地的特性基本类似，说明卫星-目标-接收机几何关系在双基地雷达RCS特性中占据较重要的地位。考虑到双基地雷达RCS数据量要比单基地雷达大很多，仿真耗时更长，因此对于只要把握双基地RCS基本特性的情况，可以参考文中的仿真结果。
如何终结行政性统一调度指挥并让铁路公司成为真正的企业并得到有效监管，实际上一直是国铁系统改革无法回避的核心问题之一。但原铁道部和铁路总公司不但一直坚持并强化国铁内部的统一调度指挥，而且通过控股收编、委托运营等途径在更大的尺度上推行这种行政性统一调度指挥模式，把统一调度指挥的边界无原则地扩展到包括国铁控股甚至非控股合资铁路企业的人劳财计各领域，造成了越出国铁边界的实质性垄断。因此，国铁在调度指挥职能中单方向越界的操控权力与相关企业的经营甚至生存关系重大，现有体制下的统一调度指挥导致国铁系统具有了难以有效制约的经济性垄断叠加行政性垄断的力量，国铁垄断一直难以打破的深层根源也正在于此。
8 正确认识行政垄断造成的效率损失
一直有观点认为国铁行政垄断管理体制可以发挥集中力量办大事的优势，但笔者认为铁路行政性垄断已经走向反面，国铁垄断已明显弊大于利。
其一是行政垄断极易导致寻租。铁路总公司是被中央巡视组点名权力寻租问题很严重的部门，实际上除了被巡视组明确指出的工程建设、物资采购、货物运输等重点领域寻租问题较为严重，和“一些领导干部亲属子女在铁路系统经商办企业、靠路吃路等问题时有发生”[31]以外，铁路寻租还有更广泛和深层的问题。由于存在一定公益性特性，而且往往受政府干预过多，铁路是一个很容易陷入设租-寻租锁定状态的行业[32]，各国铁路改革在某种程度上都是为帮助该行业解除这种不良状态所做的努力。原铁道部和铁总长期以来在铁路建设运营中获得政府的大量投资、发债、补贴及其他政策支持，享受低于基准利率的优惠，而且亏损、偿债都有政府兜底，在自我扩张中可以更多从政府获得租金，导致预算约束软化。而依靠所具有的行政性垄断力量，有关人员和群体也很容易实现多方向设租与寻租的巨大利益输送，少数人甚至成为被社会势力“围猎”的目标。而一旦进入寻租锁定状态，它们在市场之外获取利益的努力就会超过通过市场的正当努力，并因此造成越来越大的危害。
其二是由于国铁一直不想打破其自身垄断所带来的各种好处，从而使得整个行业的竞争力无法提升，导致铁路在整个运输市场中份额不断下降。过去运输能力不足，国铁企业习惯当“坐商”等客户上门，无意提高服务质量包括开展集装化联运并费力去搞营销。但大规模高铁建设释放货运能力以后，人们发现大量适运货物早已经转移到公路方面去了，而要改变社会经济已普遍基于公路运输节奏而形成的供应链，让运量回到铁路难度非比寻常。面对近年发展快速且具有庞大网络的快递物流企业，铁路恢复之前停办多年的零担运输尝试也告失败。系统内部存在的内耗与低效造成铁路货源增长受限，甚至一度连续出现萎缩，与铁路建设投入巨大规模资源以及社会期望严重背离，直到中央高层不得不下决心直接推动“公转铁”的运输结构调整[33]。
其三是铁路本应尽快由加快投资建设向提高服务质量转型，由主要依靠超大规模和高杠杆投资粗放发展向经济与财务的可持续发展转型，但在目前体制下国铁倚仗“大到不能倒”和巨额补贴，有可能会更加远离市场。在我国城市化进入大都市区化阶段的今天，国铁显然也应该尽快向为都市区通勤服务和城市物流转型，大量地处大城市中心和市郊的铁路闲置资源应尽快转型为城市交通服务，但国铁系统一直缺少必要的动力[34]，只是被动等待在与城市政府博弈过程中寻租获利。而在未来有可能获得大发展但明显应该由地方政府主导的市域和城际铁路领域，据说国铁已开始禁止有关公司采购自己所需要的机车车辆，只能用向国铁租赁的方式从事运营，这显然已涉嫌利用公权力限定交易。
此外，目前国家铁路垄断体制造成的低效率损失除了其作为企业所发生的成本和亏损，更多则是发生在受损的铁路客户及被垄断侵害的非国铁企业身上，也包括该行业在整体发展中所付出的代价和对社会造成的外部成本。由于国铁行政性垄断的影响，很多专用铁路和专用线由于遭受在接轨条件等方面的排斥无法建设；已建成地方铁路或合资铁路很多由于国铁排斥竞争，无法实现一票直通的联运服务，运输密度经济和网络幅员经济无法实现，造成非国铁控股合资铁路企业资源闲置甚至生存困难；由于合资铁路治理结构得不到尊重及行业营商环境恶化，使中央多次鼓励社会资本进入的决策难以落地，甚至有社会资本从已有项目中退出。
有研究团队曾对地方政府及合资铁路进行过调查[27]，在回答“国铁对非国铁企业发展形成的限制是什么”问题时，88%的受访者认为是在与国铁路网互联互通过程中，国铁企业的显性和隐性要价太高、国铁利用货车调配和运输调度指挥权力对非国铁企业的正常运营进行限制、财务清算不透明。在回答“最希望国家出台什么促进铁路可持续发展的政策”时，74%的受访者认为应出台明确的反垄断法规并重点对运输能力分配和财务清算进行监管、拆分中国铁路总公司、调度指挥权独立和解决地方铁路入网难问题；还有26%的受访者认为应整合资源成立省级区域性铁路公司。在回答“目前最需要的铁路监管政策是什么”的问题时，91%的受访者认为是运输能力分配规则、争端解决机制、服务质量标准和财务清算规则。可见各有关方面对国铁行政性垄断弊端已经深恶痛绝，改革呼声极高。
这里也说一下对铁路自然垄断的看法。主要由运输密度经济和网络幅员经济所决定的铁路自然垄断特性，在一定范围内确实存在但并非一成不变。经济学已经区分了由规模经济决定的强自然垄断和由成本弱增性（Cost Subadditivity）决定的弱自然垄断，当市场需求超过弱自然垄断的边界后，引入竞争就变得合理了。规模经济、成本弱增性以及市场需求与自然垄断的关系见图1。
图1 规模经济、成本弱增性以及市场需求与自然垄断的关系
图1 中LAC 代表某行业先下降然后上升的长期平均成本曲线，产量q *对应成本的最低点；当需求与产量均处在0～q *区间，长期平均成本曲线不断下降，由单一企业生产的成本低于两个企业生产的成本，则该行业属于由规模经济决定的强自然垄断；当需求与产量在q *～q ′区间，虽然LAC已经开始上升，但由两个企业生产的成本仍高于由单一企业生产的成本，即在c ′以上，则该行业属于成本弱增性决定的弱自然垄断；当需求与产量均已大于q ′，譬如在q＂ 位置，由于LAC不断上升，由两个企业生产的成本就会低于继续由单一企业生产的成本c＂ ，因此该行业已经进入合理竞争区间，不再符合自然垄断条件。
在目前的铁路运输市场上，无论是列车运营还是基础设施都不同程度上出现了这样的情况。在运输密度经济方面，修建平行铁路线已成为相当普遍的现象，其中合理内涵是当通道内的客货运需求足够大时，分线运输和竞争就已具备经济性。而网络幅员经济也不一定越大越好，例如美国大型铁路企业之间的兼并在2000年以后基本停止，而日本国铁改革拆分为多家地区性JR公司的原因，也是认为原来统一经营管理的国铁规模太大，无法适应地区性很强的具体运输市场竞争。因此，经济学并不支持全国所有铁路都必须由一家公司统一运营的结论。
9 推进铁路运输中间性业务去行政化
考虑到目前国家铁路对铁路行业的垄断是其铁路网在位者与行政性垄断二者的叠加，因此仅靠外部的反垄断立法与执法显然不可能完全奏效。对铁路垄断进行有效规制必须多管齐下：既包括加强反垄断政府机构国家市场监督管理总局的一般性反垄断监管和执法力度，也包括加强国家铁路局“负责拟订规范铁路运输和工程建设市场秩序政策措施并组织实施”的行业专业监管，改变其“不作为”的状况；既包括事前对建立组织和出台政策文件的公平竞争审查，也包括反垄断执法对垄断行为的事后规制；既包括公平竞争与反垄断的外部法治建设，也包括加快对铁路行业结构的改革进程，通过企业重组和机构调整在体制机制上有效制约其根深蒂固的垄断积习。
只有具备一定的跨文化交际知识，学生“走出去”时才能更好地适应合作院校的学习和生活，同时，培养学生的跨文化交际能力也是促进世界各国文化交流、增进各国人民彼此了解的重要方式。
张梦龙2013年提出铁路改革中跨企业边界的信息服务、票务服务、财务清算和调度指挥四种行业内关键公共业务，应该尽快进行公共化改革，即实现对不同铁路企业提供公平服务的独立化、透明化运作。其他一些如大型编组站、客运枢纽、货车租赁、设备维修基地、大型养路机械运用等特定业务，也都可以作为行业内的共用设施和中间性公共服务由独立专业企业运作，为相关企业提供平等服务[35]。在重构铁路组织和规范行业内市场方面，这是一个值得重视的思路。
行业内跨企业边界的信息、票务、清算和调度四种关键性公共业务，都与铁路运输生产活动的关键信息流程高度密切相关，并因此对跨企业边界的互联互通具有基础性作用。这些业务并不是铁路行业向外部社会所提供的实体性客货运服务，只是前期交易过程及行业内部的中间性服务。在目前铁路运输物信关系水平下，使这几种关键信息作业实现独立运作的去行政化条件都已经成熟。民航和银行等行业在这方面也提供了很好的经验借鉴。这些关键公共业务独立运作并提供公平服务，将成为在铁路行业真正引入竞争并维护行业内公平市场秩序的重要条件，其中决定运力配置的跨企业边界调度指挥从过去排除限制竞争转变为维护公平有序的意义最为关键。
从分析逻辑和各国实践看，需不需要跨企业边界的公共调度指挥，取决于相关企业的实力地位是否大致平衡以及企业间合作能否遵守公平公正原则。在国铁处于绝对主导和优势地位的情况下，跨企业边界调度指挥公共化应成为必要时期内以公平竞争促进国铁改革，同时保护进入者特别是中小企业、民营企业的必要措施。未来我国铁路改革无论是采用网运分离还是区域公司或干线公司模式，一段时期内把铁路调度指挥中跨企业列车运行图编制和相关能力分配职能独立出来，以保证其公平化、透明化运作应该都是必须的。
与前述国铁强行把内部调度指挥延伸到其他企业的性质不同，公共化跨企业边界调度指挥是适应铁路投资主体多元化、运营主体多元化、铁路企业分工多元化的特定要求。维护行业公平竞争的市场秩序是其核心，无论对处理国铁与其他非国铁企业之间的关系，还是重构国铁企业都至关重要。在完善反垄断法和公平竞争审查制度的前提下，跨企业边界的公共调度指挥系统和其他信息、票务、清算服务等系统由独立机构以中立公平原则运作，有助于规制处于路网主体和市场支配地位的大企业滥用垄断权力排斥、歧视其他市场主体。
也许，正如人们所说，决定我们每个人命运的不是机遇，而是选择。因为你未来的人生之路，就在你的每一次选择中。但抉择之后，我们要做的就是坚持，就像俞敏洪3次考北大，用13年时间坚持做“新东方”一样，坚持做下去便能做出成绩，“熬”出一个伟大的人生。
新婚燕尔（“燕”通“宴”）,“宴”在《说文解字》中解释为“宴，安也，从宀，宴声。”可以看出“宴”的本义是安逸、安闲。后来引申为愉快、快活的意思。“燕”的意思是燕子。这两个字无论从字形还是从词义上讲都毫无联系，但是由于它们的读音相同，所以用作通假字，“燕”通“宴”。例如《诗经·邶风·谷风》“燕儿新婚，如兄如弟”。最开始指的是被抛弃的妻子诉说原来的丈夫再婚并与新娶的妻子欢乐的样子，后来与之前的意义相反指的是新婚时快乐的样子。
行业性行政垄断的经济分析必须重视行业内部市场。通过行业内部中间性服务的公共化和去行政化构建行业内部市场的合理规则与秩序，在很大程度上决定着最终运输市场上的效率水平。铁路行政垄断的有效治理也必须依靠国家铁路局和行业协会等机构充分发挥服务与监管职能，但同时要为这些机构设计必要和有力的工作抓手。必须抓住跨企业边界的信息、票务、清算和调度等关键性公共业务，并及时制定列车过轨运营能力分配、收入分配、机车车辆租赁和委托运输规则等配套的行业管理办法。应该研究其他国家通过重组把传统国铁改造成可竞争性行业市场的改革经验。由路网企业承担列车调度指挥功能也是一个选择，但前提是要实行相对彻底的网运分离模式，而这在中国铁路难度很大。
高职院校为社会的发展提供了大量技术应用型人才，同时也是社会发展的重要组成之一。随着教育改革的不断开展，不仅提升了高职院校的办学质量，同时也展示出了许多与社会发展不适应的地方。所以在高职院校发展中，就要做好教育研究工作，创新管理方式，满足发展要求。
10 推进有利于铁路改革的法治建设
1991年实施的《中华人民共和国铁路法》第三条规定：“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制……国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能”[40]。当时铁道部是政企不分的机构，而铁路局和铁路分局则是被铁路法认定的铁路企业。铁路法当时规定铁道部只是对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，但国铁一直也从企业角度强调统一调度指挥的重要性，而且将其扩大到国铁网络以外。
2013年，在国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复中，规定中国铁路总公司“以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营。负责铁路运输统一调度指挥，负责国家铁路客货运输经营管理，承担国家规定的公益性运输……负责拟订铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议，负责建设项目前期工作，管理建设项目。负责国家铁路运输安全，承担铁路安全生产主体责任”[41]。可以看出，铁路运输统一调度指挥的提法这时似乎已不仅限于国铁系统。
2019 年6 月，国家铁路集团有限公司挂牌成立信息披露的该公司职能，包括“承担国家规定的铁路运输经营、建设和安全等职责，负责铁路运输统一调度指挥，统筹安排路网性运力资源配置，承担国家规定的公益性运输任务，负责铁路行业运输收入清算和收入进款管理。经国务院批准，公司为国家授权投资机构和国家控股公司”[42]。除了不限于国铁自身的运输统一调度指挥，还增加了“统筹安排路网性运力资源配置”和“铁路行业运输收入清算和收入进款管理”。
同样是2019年6月，公布的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中，关于铁路领域中央财政事权的表述包括：（1）宏观管理。中央承担全国铁路的专项规划、政策决定、监督评价、路网统一调度和管理等职责。（2）由中央决策的铁路公益性运输。（3）其他事项。中央承担国家及行业标准制定，铁路运输调度指挥，国家铁路、国家铁路运输企业实际管理合资铁路的安全保卫，铁路生产安全事故调查处理，铁路突发事件应急预案编制，交通卫生检疫等公共卫生管理，铁路行业科技创新等职责[43]。可以看出，路网统一调度和管理被作为中央在铁路领域宏观管理事权的组成部分，铁路运输调度指挥则被作为中央在铁路领域事权的其他事项，国铁集团当然会有相应权责。
2019 年7 月，在国家铁路局公开征求意见的《中华人民共和国铁路法（修订草案）》，其第三条中“国务院铁路行业监督管理部门对全国铁路实施监督管理”，和“国家授权投资机构负责国家铁路运输统一调度指挥，管理国家铁路建设项目和国家铁路运输经营等相关工作”；而其第七条和第八条第一款则分别是“铁路运输调度和运行图编制应当遵循安全、公平、效率原则，保证路网得到合理、充分、有效的利用，保障公众出行和物资运输基本需求”和“国家鼓励铁路运输企业在保障安全、公平互利的基础上开放铁路线路，开展企业间过轨运输并办理直通运输业务，按照行业统一运输清算办法清算相关费用”[44]。在这份法律修正案征求意见稿中，国铁集团的运输经营、统一调度指挥、建设管理等职能的表述还是被限制在国铁自身系统。
如果只是涉及企业内部要不要统一调度指挥，根本无需在法律和重要政策文件中反复强调，因此，确实存在着将国铁统一调度指挥扩大到整个行业的动能。但不同法律和政策文件关于铁路运输统一调度指挥等职能的规定还是存在差异与变化，其中有的表述为中央政府职权，也有的表述为国铁企业职权，也有的则似乎希望将其约束在国铁内部，还有的是把“路网统一调度和管理”与“运输调度指挥”分别进行处理。由此笔者估计不同机构在这一问题上的认识并未达成一致。
根据相关文件出台的流程，应该先是由国铁方面自己提出关于增加自身职能的要求，而国铁又往往是将统一调度指挥与铁路运输整体性和安全生产联系在一起，即网络效率特别是运输安全必须靠统一调度指挥保证。相信包括出于对铁路运输安全的优先重视和责任落实，上级机构应该是部分接受了国铁的诉求。以网络效率和运输安全为由强行扩大统一调度指挥的边界，只是传统运营管理体制的要求，与铁路多元投资、分层事权新形势所要求的可持续良性发展和现代治理体系与能力相悖[45]。国家有关铁路的文件出台应在充分论证的基础上统一表述，尽量防止法律与政策用语与竞争中性原则发生矛盾，尽量避免实施中的观点误解与混淆。
笔者认为，有关文件中将有关政府职权与企业职能分离，并明确提出“铁路运输调度和运行图编制应当遵循安全、公平、效率原则”，及“铁路运输企业在保障安全、公平互利的基础上开放铁路线路，开展企业间过轨运输并办理直通运输业务，按照行业统一运输清算办法清算相关费用”的思路难能可贵，而且在很大程度上与前文建立跨企业边界的公共调度指挥系统和信息、清算等服务由独立机构以中立公平原则运作观点一致，可有助于规制处于路网主体和市场支配地位的国铁滥用垄断权力排斥、歧视其他市场主体。行业监管部门应积极研究建立适应市场经济条件的跨企业边界运营调度指挥规则与管理办法，以有效维护铁路网运输效率与市场公平秩序。
11 研究结论
铁路在多方式运输市场上所占比重下降并不意味着其在行业内市场上就不存在垄断，国铁网络在位者和行政性垄断叠加导致的行业垄断程度现已达到无以复加的地步。行业性行政垄断与铁路改革政企分开的方向背道而驰，严重阻碍了在该领域建立正常市场秩序，造成的弊端越来越大。对铁路行业性行政垄断的制约和监管一直严重缺失，但铁路不是公平竞争与反垄断的法外之地。所谓自然垄断或者公益性都不构成铁路获得反垄断豁免的充足理由，因此无论铁路具不具有自然垄断特性，无论铁总与后继的国铁集团当时如何成立，反垄断法和公平竞争审查制度都应有权对铁路行业的垄断现象实施规制。
铁路行业必须建立正常的市场秩序与规则，而我国竞争政策和反垄断立法已经初步构建了规制行业性垄断的基本条件。鉴于经济垄断与行政垄断的混杂性，反垄断执法机构应同时有权调查并处置行政性铁路企业滥用市场支配地位和使用行政权力不合理排除、限制竞争的行为。要鼓励受侵害方积极提出申诉，而反垄断执法机构应依法进行事前的公平竞争审查和事后对违法行为的调查处置，并主动向有关上级机关提出依法处理的建议。国家铁路局和交通运输部作为上级机关也必须承担起专业性监管的责任，形成特殊行业专业监管与一般反垄断执法的有效协作机制。
有必要认真研究铁路作为典型行政垄断领域的特性，促推我国竞争政策在反垄断法豁免领域尽快形成内在的治理逻辑与规制手段，实现“重大改革立法先行”的要求。修改完善《反垄断法》和公平竞争审查制度都应该增加对行政性垄断行业和以国家铁路为典型行政性垄断经营人的规制措施。公平竞争审查制度应阻止铁路企业或机构的设立形成事实上的垄断组织，至少要明确其公平竞争职责；尽早杜绝由国铁等行政性企业出台行业规范及市场规则文件，可先规定其发布行业性文件必须先接受公平竞争审查；还应清理原铁道部和铁路总公司/国铁集团已有违反公平竞争的行政文件。
铁路的垄断弊端，已对该行业自身发展的可持续性、路网内互联互通的达成与效率、综合交通运输体系的建立和经济社会全局产生了日益明显的负面影响。大力度推进以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点的行业改革已刻不容缓。要以打破行政性垄断为突破口，切实而不是表面地放宽准入，形成竞争性市场结构，探索适合国情的多元化铁路产权形态和运营模式，同时在自然垄断环节形成有效监管，切实促进互联互通。而在国家授权投资机构层面，一是要形成多元化的资本经营主体，二是要形成竞争、开放的资本市场。2013年撤销铁道部只是使铁路在形式上政企分开，目前改革已进入攻坚期和深水区，深层次矛盾和问题已经躲不开、绕不过，不改没有出路，改慢了贻误时机付出的代价将更大。
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Breaking Administrative Monopoly is the Core Issue to be Solved in Railway Reform
Rong Chao-he
(Comprehensive Transportation Development Institute,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China)
Abstract： The administrative monopoly interferes with the market economic order and it is very harmful.Railway has always been a typical field of highly mixed industry administrative monopoly and market monopoly that increased the difficulty of modern management in the industry,but railway industry should not be an extraterritorial place of market economy.The regulation of administrative monopoly is becoming clear in the construction of the rule of law in China.The Anti-unfair Competition Law ,Antimonopoly Law and Fair Competition Review System,which have been implemented successively have promoted this process to different degrees,have initially formed the governance foundation.The railway industry market,which is composed of various railway enterprises,has the special significance of antimonopoly economic analysis.The legislation and enforcement of the anti-monopoly and Fair Competition Review System must be further improved.The fundamental,overall and institutional reform of the railway must be deepen.The equal competition order and rules in the internal market of the industry can be built through the public and transparent independent operation of core intermediary services that completely break the industrial administrative monopoly.
Key words： railway;administrative monopoly;anti-monopoly law;fair competition review;competition neutrality;industry reform
荣朝和
Rong Chaohe
荣朝和，北京交通大学经济管理学院教授，博士生导师，是我国自己培养的第一位运输经济学专业博士，并在中国科学院国家计委地理研究所从事博士后研究。
研究领域▼
先后在美国杜肯大学、瑞典乌普萨拉大学和美国西北大学进修或进行访问研究。主要研究领域为运输经济理论与政策、产业组织与时空经济分析。
研究成果▼
主持多项国家和省部级项目，最近10年发表约百篇论文并有多部著作和教材出版，是产业经济学国家级重点学科和经济学特色专业建设团队的学术带头人。
中图分类号： F532；U11
文献标识码： A
文章编号： 2095-9931（2019）04-0002-17
荣朝和.破除行政垄断是铁路改革必须解决的核心问题[J].交通运输研究，2019，5（4）：2-18.
Rong C H.Breaking Administrative Monopoly is the Core Issue to be Solved in Railway Reform[J].Transport Research,2019,5(4):2-18.
DOI： 10.16503/j.cnki.2095-9931.2019.04.001
收稿日期： 2019-08-10
作者简介： 荣朝和（1953—），男，江苏无锡人，教授，博士生导师，研究方向为运输经济理论与政策、产业组织与时空经济分析。E-mail:chrong@bjtu.edu.cn
致谢：感谢武剑红、李津京、王超、李红昌、方燕、姚晓霞、韩伟、王大鹏、李星潺、朱丹、陈翼等同志在论文写作和修改工作中的贡献。
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