从民生视角看财政专项转移支付管理存在问题
孙明丽 中国人民银行渭南市中心支行
摘要： 专项转移支付是我国分税制财政体制的重要组成部分，也是健全中央和地方财权与事权相匹配的公共财政体系的主要途径，重点用于各类事关民生的公共服务领域。本文结合党的十八大以来专项转移支付改革要求及发展趋势，从民生视角具体分析专项转移支付管理中存在的问题，并就进一步加强专项转移支付管理提出相关建议。
关键词： 民生；专项转移支付；管理
专项转移支付是上级财政为实现特定政策目标，对承担共同事务、委托事务或符合政策导向事务的下级政府，给予的具有指定用途的资金补助，重点用于社会保障、支农、教育、医疗卫生等事关社会民生的公共服务领域。为了更好地发挥专项转移支付在服务民生方面的积极作用，2013年中央提出了清理、整合、规范专项转移支付的工作要求，但从实际执行情况看，专项转移支付管理仍然存在着信息公开不透明、资金拨付不直接等突出问题，应予以高度重视和进一步改进完善。
一、专项转移支付管理中存在的问题
(一)信息公示机制不健全，信息公开“半遮半掩”
专项转移支付通常由政府职能部门实行项目管理，信息公开的原则是“谁主管、谁公示”，由项目主管部门联合财政部门在政府或部门网站进行信息公示。根据笔者对全国30个地方政府网站专项转移支付公示情况调查发现，公示内容一般以项目申报为主，对项目审核结果、资金分配和使用情况的公示则含糊不清，有的甚至仅对项目申报进行公示，申报结果和资金分配情况则是“养在深闺人不识”。信息公开的不透明和形式化，在一定程度上剥夺了社会大众的知情权、公平竞争权和监督权，也助长了腐败行为的滋生蔓延。例如，湖南省某县一家保险公司在2013年至2015年期间，与29个乡镇政府串通，通过虚假投保、虚假报案、虚假理赔，骗取套用种植业保险保费补贴资金4061.03万元，其中，乡镇政府通过“返还”获利1673.25万元。
(二)项目审批环节多，项目申报“望眼欲穿”
为规避管理风险，每一个专项转移支付项目先后都要经过8个审批环节，项目单位先进行申报，经过初审、审核、专家评审，再进行项目公示，然后逐级下达财政预算、拨付项目资金，直到竣工验收。以中央财政转移支付为例，无论项目大小，均由中央财政主管部门进行决策认定，项目申报统一采取“自下而上”的逐级申报流程，首先由项目实施单位提出申请，经过地方各级政府主管部门经过层层审核后，最后由国务院主管部门批准实施。这种逐级申报审批机制存在的突出问题是，从项目单位提出申请，到各级地方政府部门逐级审核上报，整个批复实施过程通常耗费几个月或长达近一年，在此期间，实际情况往往会发生一些变化，项目实施效果难以达到当初项目申请时设定的政策目标。例如，2018年全国有7个项目的部门预算21.8亿元，2018年11月后才下达资金，发改委2018年初下达投资计划，财政部下达预算指标最长224天，不能及时有效的发挥转移支付资金对地方经济发展的支持促进作用。
(三)资金拨付不直接，占压挪用“有机可乘”
现阶段，财政专项转移支付拨付方式主要有三种，一是对补助对象明确、用途单一的专项资金，如良种补贴、沼气池建设等，实行国库集中支付，由主管部门直接拨付给项目单位；二是安排用于个人和家庭的补助类专项资金，如涉农补贴、社保、医疗等，由地方政府财政部门委托商业银行以“惠民资金一卡通”的形式，直接发放到受益对象手中；三是财政根据项目管理部门设立不同名目的财政专户，由上级财政部门通过层层下拨专项资金到财政专户，再由项目单位按照规定向项目管理部门和财政局提出专项资金拨付申请。第三种拨付方式的大量存在，使得项目单位需要再次“跑部钱进”，也给虚报冒领挤占挪用专项转移支付资金提供了操作空间，一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助，致使资金的使用效率被弱化。2018年，审计署对全国17个省104.52亿元就业补助资金和161.64亿元失业保险基金审计结果显示，11省50家单位骗取套取或挤占挪用5572.66万元，17省向不符合条件的单位和个人发放补贴或贷款3.3亿元。
(四)资金使用监管不规范，多头监管“不堪重负”
审计署发布的2018年度中央预算执行审计工作报告显示，一般性转移支付中指定用途资金占比较高，中央财政下达一般性转移支付38811.21亿元，涉及85个项目，其中10个项目的12164.67亿元指定了用途，约占31.34%。由于目前项目分块管理体制仍未改变，项目监管主体仍然包括主管部门、财政、审计、监察、人大等多个部门，项目单位在事前、事中、事后均要准备和应对多方检查，加重了项目单位工作负担。以涉农项目为例，参与涉农项目管理的部门非常多，涉及财政、发改、水利、农办、交通、扶贫、卫计等诸多部门，各部门在实施要求、管理方式、资金投向等方面不完全相同，使得涉农项目“资”出多门。在项目的确定上存在着部门各自为政的现象，在项目申报、建设和项目安排方面存在重复和交叉的现象，难以发挥政策积极效应。每个涉农项目虽然分到的钱并不多，但是却要应付不同部门的检查、评审、审计等，项目实施单位承担的行政监管成本比较高，不利于提高财政资金的使用效率。另外，人大、财政、审计、纪检等部门信息共享机制不健全，各部门监督检查没有统一进行记录、归纳，工作中既存在重复检查，又有共同监督盲区，既增加了项目使用单位工作负担，也不利于提高整体监管工作效能。
第四，1988年推行政治体制改革后，戈尔巴乔夫对苏联政治形势的发展在相当程度上处于失控状态，被牵着鼻子走，不得不把主要精力花在处理不断出现的社会政治问题上。仅1988年一年，就开了八次中央全会、两次人民代表大会、两次最高苏维埃会议。在这样的情况下，不可能集中精力来抓经济和经济改革问题。另外，在批判旧的政治体制时，又过多地纠缠历史旧账，强调不留历史“空白点”，引发出一场又一场的大争论，在争论中又缺乏正确引导，导致对历史否定过头、人们思想混乱、党的威信急剧下降，最终苏共垮台，使改革失去了坚强的政治领导核心。对出现的民族问题的复杂性、尖锐性又估计不足。这些情况，对苏联解体都起了作用。
二、进一步完善专项转移支付管理的建议
(一)建立统一的专项转移支付公示制度，提高专项转移支付运作透明度
馆服的穿着能起到对馆员行为规范的约束作用，会给馆员一种心理暗示，自觉遵守学校和图书馆纪律，注意自己的言行举止，维护图书馆形象。无论是工作和休息期间，馆服会时刻提醒你是一名图书馆工作人员，是知识的传播者，身上理应体现文化人的要求，对自己的行为举止在一定程度上要做到自律，遵守学校的规章制度，避免和减少不良行为的发生。
建立全国统一的专项转移支付制度公示制度，坚持按照公开、公正、透明、效率原则进行信息公示，使每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配始终处于社会舆论和群众监督之下，充分保障社会大众的知情权和监督权，提高资金分配的透明度，杜绝资金分配中的“暗箱操作”。例如，项目审核实施后及时公示专项资金的政策依据、文件编号，享受财政专项资金的企业名单、每个企业补助或奖励资金额度等具体内容，方便社会监督。通过公共权力阳光操作，克服行政权力行使的随意性和隐蔽性，提高政府工作透明度和公信力，使公共财政真正用于经济和社会事业发展，提高财政资金的使用绩效。
(二)出台专项转移支付审批管理办法，提高专项转移支付审批效率
参照行政许可法有关规定出台专项转移支付审批管理办法，明确每一类专项转移支付审批部门、审批程序、审批条件、审批时间，特别是明确各级项目管理部门审批工作时限，提高政府公共服务能力和保障水平。另外，建议中央在清理、整合、规范专项转移支付项目的基础上，最大限度下放专项转移支付审批权，尤其是涉及改善民生的具体事项，尽可能地就近管理，充分发挥地方政府贴近基层的优势，把一些确需审批，但由地方实施更方便、更有效的投资审批事项下放给地方，比如城市快速轨道交通、机场扩建等投资项目的审批权。
(三)加快国库集中支付制度改革，打造专项转移支付资金拨付直通车
各级财政部门应严格按照《财政专户管理办法》(财库[2013]46号)有关规定清理整合财政专户，只保留社会保险基金、国际金融组织和外国政府贷款赠款、偿债准备金、待缴国库单一账户的非税收入、教育收费、彩票发行机构和销售机构业务费、代管预算单位资金等7类财政专户，撤销原预算外管理模式下按项目主管单位分散设置的基建、农业、扶贫、中小企业等财政专户，在清理财政专户的基础上，对所有专项转移支付实行国库集中支付方式拨付，将项目资金直接拨付给最终收款人账户，减少资金划拨中间环节，提高资金运行效率，确保专款专用，提高财政资金的调控调度能力。
1.观察组和对照组患者治疗依从性比较：观察组138例CP患者中治疗依从性良好137例，良好率99.3%；对照组CP患者治疗依从性良好116例，良好率84.1%。观察组CP患者治疗依从性显著优于对照组，差异有统计学意义(P<0.05)。
(四)建立专项转移支付监管制度，提高专项转移支付实施绩效
一是要建立财政专项转移支付监管制度，梳理项目申报、审核、资金分配、项目实施等各个阶段监管重点，合理分配项目主管部门、财政部门、审计和人大的监管职责，避免各部门重复交叉检查，减轻项目单位工作负荷；二是要利用现有政府网络搭建监管结果共享平台，强化检查结果的综合运用，将人大、财政、审计和社会舆论监督结果统筹运用于指导、规范专项转移支付资金管理和以后年度资金分配，提高政府履职效能，确保专项转移支付项目的正常运转和政策绩效的正常发挥。
参考文献：
[1]裴育,金银凤.从历年审计工作报告透视转移支付制度的成效与隐忧[J].经济研究参考,2019(1).
[2]国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[N].中国审计报,2019-06-28.
[3]唐娟.试论财政专项转移支付管理问题及建议[J].现代经济信息,2014(14).
中图分类号： F812.7
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)030-0163-02
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