我国沿海高强度开发区水资源政策研究——以长江三角洲为例*，本文主要内容关键词为：长江论文,为例论文,水资源论文,高强度论文,沿海论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近20年的改革开放和社会经济持续稳定增长，我国已形成一定规模的高强度开发区域，尤其是以长江、珠江三角洲为代表的沿海地区，资源的开发利用已达到相当的广度和深度。要使这些区域实现可持续发展，对资源开发、利用和管理的政策性研究必须及早启动，做到未雨绸缪。
水资源是人类生命的支持系统，也是人类社会及经济活动发展的重要支撑因素，水的有限性和重要性已使水资源的短缺成为全世界共同关注的问题。专家预言21世纪水将成为最宝贵的自然资源，水资源的危机将先于能源危机威胁人类的生存；而联合国有关机构则估计，水资源问题将成为21世纪城市面临的最大问题之一，我国也将把水资源管理特别是城市供水建设作为“九五”期间水利工作的重点。故此，本文试图就高强度开发区水资源的共性问题及水资源开发管理的政策进行探讨。
1 高强度开发区的环境经济特征
1.1 高强度开发区以高密度的经济开发和发展为主要特征
这一特征可以人均、地均经济密度和城市化水平等指标来衡量。如长江三角洲，面积和人口分别仅占全国的1%和6.25%，却分布着14个大中型城市和74个县和县级市。1993年，全区人均国内生产总值6877元，近乎全国城市平均的2倍，工业总产值密度1237万元／km[2]，市区则高达5310万元，分别高于全国城市平均水平的7.3倍和19.5倍。区内既有一批设备先进、技术力量雄厚的大型国有骨干企业，同时也星罗棋布地分布着全国最为发达的乡镇工业。长江三角洲已成为我国经济、技术最为密集的高强度开发区，其综合实力有可能使其跃入世界第六大城市群。
1.2 资源的开发利用强度大，污染程度高
目前我国产业结构仍基本停留在资源消耗强度大，传统产业占较大比重的低层次水平上，高强度开发区亦不例外。因此，高强度的开发同时意味着资源的加速度消耗和污染，也意味着人口的高密度集聚，而两者的生存都必须有资源的质和量来支撑。沿海高强度开发区现有的产业结构使得最为活跃、最为敏感的水资源受到最先和最大程度的开发和污染。粗略统计表明，长江三角洲目前年污水排放量在50亿t以上，占全国1%的土地承纳了全国污水排放总量的15%之多。
2 沿海高强度开发区水资源现状和问题
从总体上讲，我国沿海高强度开发区都面临着不同程度和不同成因的缺水。北方水量告罄，如环渤海3省2市，人均水资源量487m[3]，仅相当于全国平均数的19.8%，且水资源开发利用率已高达60—75%，进一步开发的潜力已不大，属严重的水量型缺水；南方水资源总量尚丰，但人均指标较低，如长江三角洲，虽地处我国多水地带，本地水资源人均水平却仅相当于全国水平的1／3，水资源总量一半以上为过境水和潮水，利用难度大，同时水体污染亦相当严重，在目前的利用水平下，缺水多因水质不能满足用水需求所致，故属水质型缺水。
由于水质型缺水是经济发展的产物，更带有人文色彩，政策的调控作用也愈加显著。据此，本文选择开发强度和水质型缺水均具有典型性的长江三角洲作为研究区域。
2.1 水资源现状
长江三角洲水资源主要由本地产水和外来客水两部分组成，本地产水以大气降水为主要来源；外来客水主要指长江径流量和潮水量，限于引水工程设施的技术水平和能力，目前长江三角洲实际利用的外来客水量远远小于天然外来客水量。长江三角洲水量组成结构如表1。
表1 长江三角洲水量组成结构
2.1.1 水资源总量尚丰，但分布不均，人均水平较低。平水年（P＝50%），长江三角洲水资源总量为1236亿m[3]，占全国水资源总量的4.7%（面积仅占全国总面积的0.99%），从总量上看，本区水资源是丰富的，但人均占有水量1700m[3]、亩均占有水量2500m[3]，两指标均低于长江流域人均2700m[3]和全国人均2670m[3]的平均水平，若剔除外来客水量，则本地水资源人均仅811m[3]，不足全国人均水平的1／3，其中太湖流域人均水资源总量512m[3]。值得注意的是，由于人均指标随水资源总量和人口数同时发生变化，本身是一动态的指标，随着人口的不断增长和可利用水资源的不断减少，长江三角洲未来人均水资源水平将更感匮乏。
另外，由于水资源和人口的分布不均，致使局部地区水资源更为贫乏。如上海黄浦江地区，水资源总量占全流域的11.2%，人口和耕地却分别占全流域的67%和17.6%。水资源空间分布与用水需求的地域差异之间存在着显著的不协调。2.1.2 外来客水占半数以上，利用难且易造成洪患。本区外来客水所占比重较大，特枯年超过60%，若计入全部的长江来水和潮水量，则客水所占比例更大。如上海市多年平均潮水量和太湖来水量为574.9亿m[3]，本地径流仅为24.3亿m[3]，仅占水资源总量的3%。由于本区外来客水的丰枯变化规律和本地径流基本一致，本地丰水上游来水亦大，本地枯水上海来水亦少，故较易形成旱涝灾害；另外本区外来客水都为过境水和潮水，而平原地区无建坝修建水库的条件，对它们的利用只能通过建设相应的引水工程设施，因而大大增加了本区水资源利用的资金和技术难度。
2.1.3 水资源受污染程度深、范围广。作为我国最大的城市群和经济最密集区，长江三角洲水环境污染无论是范围和程度都为我国最严重区域。尤其是经济发达的上海、苏锡常地区，符合国家地面水环境质量标准的水体已比较难觅。城市内部河流水质更差，如上海的苏州河、宁波的内河、苏州的外城河、南京的秦淮河等，河水黑臭，大多成为城市天然的排污通道。水质分布粗粗地呈现出中间差、四周稍好、南部杭州湾地区较好的状况，呈现出与经济发展的地区差异分布相对一致的特点。
2.2 水资源问题
2.2.1 水源建设。长江三角洲虽为多水地区，但水资源进一步开发利用的潜力受社会经济技术发展水平的制约作用较大。目前，长江三角洲多数城市已开始面临缺水和严重缺水问题；苏锡常地区因过度开采地下水已成为我国最严重的地面沉降区域；上海的水源问题也以越来越紧迫的态势出现在各部门和全体市民的面前；比较多的城市如常州、无锡不得不投巨资建设长江引水工程以解决城市用水问题；上海也将以长江引水作为解决水源问题的根本途径。
显然，我们不能从一般的意义上来理解长江三角洲——多水地区的缺水问题。水是有的，而且也是足够多的，在特定条件下，甚至可引发洪涝灾害。但“净水”匮乏，这就是所谓水质型缺水——即因水体的污染导致优良水源的匮乏而形成的间接缺水。为此，上海已率先动作开始规划21世纪水源地，并从现在开始实行一系列的规范化、法制化保护措施。
早在10年以前，上海就颁布了保护水源的《黄浦江上游水源保护条例》。作为数十亿投资兴建的引水工程的法制管理措施保证，并进行了水环境功能区划，水资源战略对策及污染防治等一系列的研究。实践证明，这些“软性”举措所产生的社会、经济、环境环境效益是巨大的，对上海的水源建设工作起了工程无法替代的作用。
2.2.2 水污染控制。长江三角洲目前环境污染的程度已远远超出经济发展和环境污染的正常关系水平，人均GNP几百美元所产生的污染程度已相当于一些工业发达国家人均GNP2000—3000美元时的污染水平，污染的程度和范围已达到令人触目惊心的状态，并因乡镇工业的高度发达，形成了我国特有的城市农村污染连片分布的局面。
这样污染的造成，并非一朝一夕，也并非只与经济发展有关，自然条件和某些人为因素也起了一定的致成作用，长江三角洲地势低平，河流潮汐显著，流速缓慢的河流自净容量本来就不大，加之水流朝夕往返，污染物难以排出，常年在河道内部回荡积累；闸门控制虽解除了水之患，却使水流更加不畅，带来了“污染之忧”；对河道长期以来的填埋、截流，自然水系已面目全非；凡此种种，对水体污染均有加剧的作用。
2.2.3 水利工程建设。水利工程就抵御灾害来说是三角洲地区的生命工程。长江三角洲水环境问题的特殊性，使洪涝灾害与水源危机的威胁同时存在。因此对水利设施的建设要求就不仅仅是单一目的的，而且必须同时满足开发利用和防御水患两大需求。
长江三角洲缺水问题比较明显的是在经济发达的太湖流域部分城市，而受洪涝灾害威胁最大的恰恰也是这一区域。据统计，本世纪以来，太湖地区正常，旱、涝年之比大致为2∶4∶4，也即10年中有4年旱4年涝，只有两年属正常。这其中自然致灾因素是主要的，如降水变率大、台风暴雨袭击频繁、地势低平、洪水蓄存下泄困难等等。但人为因素在这一过程中往往起着放大灾害后果的作用。比较太湖流域本世纪以来最大的两次洪灾1954年和1991年，1991年雨情弱于1954年，但1991年太湖水位有40余天超过1954年太湖平均水位4.65m，最高达4.78m，洪灾经济损失更是不可比拟。截止1985年，太湖围垦总面积达160.2km[2]，鬲湖107.4km[2]，兆湖22.5km[2]，1964—1983年20年间，太湖平原（指10m高程以下的平原部分）调蓄水面积已减少633km[2]，蓄水量减少约10亿m[3]；同时，三角洲地区各种水利设施年久失修，河槽淤积变窄，河道行洪能力大大降低。这种经年不断的围垦和疏于治理管理，使长江三角洲抵御洪灾能力不断降低。
由于水利工程建设必须按流域的水文特征进行规划建设，常常涉及到跨行政建制的管理问题。过去的经验表明，跨行政区的管理问题没协调好，工程建得再好其效益也很难发挥。为此，应该参考国外国际河流的管理经验，针对长江三角洲跨行政区域的不同水系成立专门的机构，制定专门的条例，实施资源共享，共同管理。
3 我国沿海高强度开发区水资源政策研究
沿海高强度开发区既是我国21实际经济总体腾飞的支撑点，也是最有条件建成环境、经济、社会等各个方面达到国际水准的区域，特别是以上海为龙头的长江三角洲城市群，对其水资源各项政策的研究应具备高瞻远瞩的战略观点。
由于水资源开发利用的短期行为所造成的后果在相当长的时期内几乎是不可逆的，水的流动性又大大扩大了其影响的范围，尽快制订水资源持续开发利用政策即变得尤为迫切。1992年召开的国际水与环境会议发表的《都柏林声明》对此已达成共识，该声明第一句即为“淡水紧缺和使用不当，对持续发展和环境保护构成了严重且不断增长的威胁”，只有“采取根本的、新的途径去评价、开发和管理淡水资源”，才能逐步改善人类目前的处境，减轻水资源压力。
3.1 制订水资源政策的战略指导思想
水资源政策的研究不仅要基于现状，还要考虑发展趋势，体现长远、稳定的特点。因此沿海高强度开发区水资源政策必须符合：
3.1.1 高标准要求。根据水体水质现状和治理可能，以国外80年代水环境质量中的中位值作为水环境保护的目标值，以《国家地面水环境质量标准》中Ⅱ—Ⅳ类水作为环境保护的参考目标值。
3.1.2 高水质使用。城市供水特别是饮用水水质应与国际标准的目标要求逐步接轨。
3.1.3 高起点规划。新水源的开发、老水源的保护、污染治理、水源管理，都要求有高起点、前瞻性的规划。尤其是新水源的开发，应尽量以国际一流标准进行设计、规划。
3.2 确保水资源可持续开发的水质水量状态指标
只有当因水而导致的社会经济发展速度和发展所带来的各种有利面大于水资源质和量两方面的消耗速度，并充分保证水环境一定的容量和自然恢复能力时，对水资源的开发利用才能称为可持续。具体而言，应包括水质、水量、供水潜力等三个方面。即确保区域可供水量大于区域需水总量；区域水体的水质可满足各项用水的需求；区域蓄水量（人工和天然）大于区域供水量。
3.3 打破就水论水的局限，建立PRED大系统协调开发观
水是自然界的联通媒介，对水资源的开发必然涉及和影响到自然界各要素，所谓大系统协调开发观就是要确保水资源的开发有利于人口、资源、环境和发展的总体协调，或将负面效应减至最小。因此，有必要健全或强化如下几个方面：
3.3.1 全域管理观。实践证明，水资源开发管理的最大障碍就是地方主义、本位主义。水资源的自然特性和开发可能性并不以人的意志为转移，行政区划也割裂不了水系之间的自然联系。只有以全域的观念建立区际合作才是走出水资源开发管理困境的唯一出路。1991年太湖流域百年一遇大洪水中上海地区炸坝为上游地区泄洪就是全域观念的典型反映。可以想象，若上海无此胆略，不但上游损失更为惨重，上海地区也将遭受更大的洪水冲击。水利工程管理是如此，水质水量管理也是如此，下游受上游水质水量的制约是客观存在的，引清冲污、保证来水水质等措施都需要上游的支持和配合。只要改变行政割裂，分而治水的现状，以全域的观念限制上游对本地水资源的不合理要求，充分顾及下游居民的利益，才能使水资源开发体现可持续发展所要求的资源公平分配和共享原则。另外，全域观念亦可帮助地区跳出狭窄的地域范围，在更广阔的空间寻求水资源的合理开发利用方式。
3.3.2 整体管理观。这是针对水资源系统本身而言，目的在于以“整体大于局部之和”的系统优势实施水资源的综合管理，并通过目标一致的、长期的水资源开发利用规划来达到这一目的。具体涵义包括对水资源开发利用系统内部的各个环节（取水、用水、管水、治水）必须有综合的、一体化的管理观，各个环节的具体措施应相辅相成，针对高强度开发区的不同开发性质与所侧重。
3.3.3 法制管理观。依法管水、依法治水是水资源管理的方向。法制管理观念总体而言就是一具有威慑力的限制因素，即以法律责任来制约污染者的行为，以法律义务来衡量管理者的业绩，使水资源的合理开发与利用具有法律的保障，并逐渐使个人或经营者的强制性保护行为内化为自觉的要求。国际上流域管理尤其是跨国（地区）流域管理的经验表明，只有法律才能起到真正的约束作用。
法制管理应从三方面入手，一是立法，一是依法管理，一是法制教育，三者的平行进程才是切实有效的，缺一不可。
3.4 针对高强度开发区的环境经济特征，根据区域水环境承载力调整工业布局和产业结构
我国沿海高强度开发区目前已面临或将面临再开发的问题，这也是确保这些区域持续稳定发展必须解决的问题。根据目前我国沿海高强度开发区的发展现状和环境容量，再开发的关键因素就是产业结构的升级及由此影响到的工业布局的调整，作者认为可从以下两方面着手与水资源政策相关的研究。
3.4.1 建立节水型产业，从节约用水入手，亦降低污水排放量，改善水质。这比通过治理提高水质更具经济效益，也更能体现保护资源的超前意识。刺激节水产业的建立可依靠调整水价、建立针对不同用水对象的累进制水费体系等市场经济的经济杠杆作用，还可通过改革工艺、提高技术水平来完成。如以清洁生产实现零排放等，上海黄浦江上游水源保护区内一些大型国有企业如吴泾化工厂已基本完成清洁生产所要求的工艺改造任务。
3.4.2 根据水环境承载能力合理布局和发展工业。对水环境已十分脆弱、水环境容量也已有限的我国沿海高强度开发区，与产业结构更新换代和水资源现状相匹配的工业布局的调整，是实现PRED协调发展的主体推动因素。如迁出或通过工艺改革治理严重水污染企业，根据水环境功能区布局不同水污染程度、不同水污染性质的企业以最大限度地利用天然环境容量和自净能力，制订合理的工业发展规模等等。还可通过“谁污染，谁负责”的排污收费制度，改变出排污费、买排污权的欠量收费现状，以全面反映被污染水体的资源价值的排污费用促进合理工业布局的早日形成。
最后，对水资源政策的有效性的评价应置于社会经济可持续发展的大系统内考虑，即以是否获得最大的社会、经济、环境效益；是否满足社会经济发展对水资源的需求；是否满足人民生活质量的提高对水质水量的要求来衡量其自身价值。
*本文所指长江三角洲系在1992年6月由国务院召开的长江三角洲及沿江地区规划座谈会上确定的、作为经济区的地域范围。
来稿日期：1996年9月。