美国的成本—收益分析管制体制及对中国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,管制论文,中国论文,启示论文,收益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近30多年间，美国通过改革僵化的命令—控制的管制体制，建立了市场化的成本—收益分析的管制体制。监管机构以成本—收益分析作为制定和执行规章的基本原则、决策程序、分析方法和绩效标准，以提高管制质量，提高管制效率。中国正在完善社会主义市场经济体制，在强调社会主义特色的同时，更带有全球化时代的经济特征。分析美国市场经济中成本—收益分析的管制体制，对中国政府转变职能，促进依法行政，建立现代监管体制会有所启迪。
一、美国政府管制三大模式的体制演变
从管制制度演变的视角分析，美国政府管制在100多年来表现为三大模式的体制演变。
第一种是国会控制(congressional control)的管制模式。19世纪末到20世纪40年代中期（1946年《行政程序法》颁布前），尤其是罗斯福的“新政”，它永恒的时代遗产是领悟到这样一种哲学理念：即自由市场竞争模式虽然效率很高，但市场价格机制的激励或压力并不是市场有效运行的惟一依靠和保证，依然存在着市场失灵。政府管制是促进资源有效配置、提高市场竞争的辅助手段，管制也因此成为政府保护市场机制运行的一种制度安排。独立监管机构以各种管制方式介入市场，承担起维护市场秩序的责任，预示着监管型政府的兴起。但独立监管机构的管制，严格限制在建立机构时的个案立法授权之内，如何授权和授权范围完全掌握在国会手中，同时最高法院对独立监管机构进行严格的司法审查。
第二种是独立监管机构自我控制(self-control)的管制模式。1946年《行政程序法》颁布之后，国会授予了独立监管机构发布规章的权力，并建立了发布规章的“公告—评论程序”。[1]这个模式最显著的特征是：独立监管机构同时拥有半立法、半行政和半司法的“三位一体”的权力，处于一种事前没有任何权力制约的状态。尤其是20世纪70-80年代的“权利革命”，政府通过设立一大批新的行政监管机构，以保护人的生命、健康和安全，免受消费品、工作场所、环境污染带来的侵害。但仍然没有一个机构集中审核规章，管制的方式是“命令—控制”。其结果是，管制导致了机构臃肿、规章繁多、规章之间重复和冲突，这反而影响了市场效率。那么问题是，谁来“监管监管者？”，其权力如何分配？监管的绩效又如何衡量？这些问题促使进一步改革管制体制。
第三种是成本—收益分析的管制模式。国会批准在白宫的管理和预算办公室(Office of Management and Budget,OMB)中建立信息和管制事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs,OIRA)，专门从事规章审核的工作。这个模式的特征是，一方面，OIRA作为监管机构的监管者，集中审核规章，这既是一种有效监督方法和一种协调程序，也可以克服几十个监管机构各自为政、信息不通的弊端，避免规章之间的冲突和重复。另一方面，成本—收益分析的管制理念是市场理念，强调的是效率，并把总统、国会、最高法院、联邦监管机构、州政府、地方政府、企业和个人联系成一个有机整体。成本—收益分析作为行政机构制定和执行规章的基本原则、决策程序、分析方法，并以收益超过成本以及社会净福利最大化，作为衡量管制绩效的标准。
管制的成本—收益分析的改革与执行，既解释了政府与市场的互动关系，又限制了联邦监管机构滥用自由裁量权对市场的过度干预。从某种意义上说，成本—收益分析的管制体制既是对美国宪法的一次重大修正，也是自1946年《行政程序法》实施以来，对行政管理体制的一次根本改革[2]。这也是本文分析的重点。
二、市场化成本—收益分析的管制体制框架
市场化成本—收益分析的管制体制框架，包括成本—收益分析的理论基础、法规对成本—受益的基本规定、OMB和OIRA提交年度联邦管制的成本—收益分析报告等三方面的内容。
1.成本—收益分析的理论基础。美国学者埃里克·A·波斯纳(Eric A.Posner)认为，成本—收益分析能够帮助国会、总统监督和控制监管机构。成本—收益分析实际上是一个委托—代理模型，国会和总统作为委托人，监管机构作为代理人，由于信息不对称，代理人可以违背委托人的意愿谋取利益。委托人克服信息不对称的重要条件要求代理人实施成本—收益分析，代理人必须收集市场信息，分析市场信息，披露信息，委托人通过成本—收益分析控制代理人。代理人如果依据不充分、不真实或错误的信息制定规章，必然遭到政治制裁或者法律制裁。因此，成本—收益分析解决了以两种根本不同的观察方法得出的公认的管制难题。
第一，成本—收益分析解决了部门利益集团理论的难题。因为利益集团理论暗含一个很强的假定前提，国会和总统许可监管机构通过管制将资源转移给了部门利益集团（斯蒂格勒命题），并没有带来公共福利的最大化。成本—收益分析将管制的总成本和总收益信息透明化，如果没有净收益，就不可能实施监管，利益集团也就难以操纵监管机构。[3]
第二，成本—收益分析解决了福利经济学的难题。因为福利经济学关注的是一个不能实现的、狭窄的福利标准——帕累托最优。但严格、苛刻的前提条件——信息不对称和竞争不完全，使它根本不能实现市场均衡。管制的成本—收益分析在矫正市场失灵的同时，又以量化成本和收益的方法，解释了管制对福利的增进或损失。
第三，成本—收益分析将市场配置资源的方式引入政府公共政策领域，成本最小化和收益最大化成为制定公共政策的约束条件。成本—收益分析对一项政策所有可能的影响要进行充分的调查，并将治理市场失灵的成本和收益进行比较，可以提供一个清晰的管制思路。成本—收益分析既有实证分析的市场基础，又有规范分析的价值取向；既可以解释现有政策的效率程度，又可以预测未来政策的走势。
2.法规对成本—收益分析的基本规定。美国第104届国会对以前的公法作了彻底的修正，成本—收益分析贯穿任何一部公法之中。法规对成本—收益分析的基本规定是，监管机构希望颁布的任何一种规章在提交草案前都要进行成本—收益分析。它要回答：监管机构为什么要实行管制，管制到什么程度，采取什么方法，支出多少成本，获得多少收益。可以说，这是监管机构实施管制前，对市场失灵的现实把握和政策准备，也是对将要发生的管制成本和产生的管制收益的一种预期，更是决定规章通过与否的关键程序。只有预期收益超过成本的规章才能被通过。规章生效后，监管机构每年要对规章进行评估，这是对规章已经产生实际影响的一种绩效衡量。它要解释：监管机构怎样执行规章，被监管者如何落实规章，解决了那些市场失灵问题，遇到了什么障碍，实际发生了多少成本，取得了多少收益。一句话，监管机构是否达到了管制的预期目标和取得了管制的预期绩效。
成本—收益分析的内容主要有：第一，在规章发布前，监管机构要科学地进行管制影响的可行性分析，包括对市场失灵的界定；对产业结构、生产力、竞争环境和就业的影响；对健康、卫生和环境保护的影响；对州政府、地区政府和私人部门的影响。第二，估算成本，要计算直接成本和估算间接成本。直接成本是根据联邦政府预算拨款，计算出联邦监管机构、州政府和地区政府的支出总额。间接成本是在没有联邦政府预算拨款下，执行和落实联邦规章的支出，包括州政府和地区政府的支出、企业和私人部门的支出。间接成本数量相当大，如果没有联邦政府的管制，这部分货币可以用做其他用途。第三，量化执行和落实联邦规章后产生的收益。有些收益较为明显，可以直接估算，有些收益可能要等到数年以后才能体现出来，有些收益可能难以量化，也尽可能用数量分析给予解释。联邦监管机构根据管制的具体对象和要达到的目标，通过贴现将未来收益折算成现值的方法，量化管制收益。第四，联邦独立监管机构也要执行克林顿总统的第12866号行政命令。联邦独立监管机构，如联邦通信委员会、联邦能源委员会、联邦证券交易委员会等，从设立时国会就授予了委任立法权，独立于总统的行政干预，使独立监管机构能够公正地立法、执法和裁决。克林顿总统的第12866号行政命令第一次要求，独立监管机构制定和发布规章，必须提交成本—收益分析报告，并经OIRA审核。独立监管机构的规章，从此被纳入白宫行政机构的审核范围。[4]
3.OMB和OIRA提交年度联邦管制的成本—收益分析报告。OMB和OIRA的一个主要任务，就是集中审核监管机构的规章草案和评估管制的成本与收益。因此，也被称为“监管监管者”。美国国会在1997年《监管知情权法》中进一步规定，美国人民有权力知道联邦政府管制的成本、收益和经济绩效。从1997年起，OMB和OIRA向国会提交联邦管制的成本—收益分析报告，从宏观经济的视野，分析管制的总成本与总收益。可以认为，联邦管制的成本—收益分析报告，既是对监管机构依法行政的执法检查，也是管制对市场影响的绩效评估。
根据OMB和OIRA向国会提交的2002年《联邦管制的成本—收益分析报告》，我们可以看到，一方面，美国政府放松了经济管制，取消了许多限制产业准入的障碍、许可准入的经营范围、政府定价等。在社会管制方面，政府增加了监管机构，扩大了监管范围，加强了监管力度，以保护人的安全和健康，维护市场秩序，提供公共服务，治理环境污染，保护生态平衡。1979-2002年的20多年中，联邦政府的经济管制成本和社会管制成本的比例，发生了重大变化。经济管制成本从1979年的67%下降到2002年的29%，社会管制成本从1979年的12%上升到2002年的38%，政府管制的价值理念发生了重大变化。另一方面，在2002年，联邦监管机构发布规章4153个，规章总页数67983页，管制的总成本6170亿美元。美国2002年GDP是102081亿美元，财政支出18639亿美元，管制成本占GDP的6.04%，占联邦财政支出的33.6%（非政府管制研究中心报告的管制总成本为8540亿美元，管制成本占GDP的8.4%，占联邦财政支出的45.8%）。进一步说，平均每月监管机构发布346个规章，OIRA平均每天出版186页厚的《联邦公报》。[5]
如此多的规章和如此高的管制成本，可以得出几点结论：第一，美国是一种典型的受管制的市场经济。完全竞争的自由市场体制是不存在的，政府的有效管制是市场有效运行的前提。市场失灵与管制失灵都有可能发生。一种有效的管制制度是市场与管制之间不断进行调整和改革的过程，通过建立适应经济环境的新体制，解决市场和管制中不断产生的摩擦和冲突，为发展提供持久的动力。这是美国经济调整、经济发展、经济强大的根本原因。第二，放松了经济管制，加强了社会管制。美国政府取消了许多限制产业准入的障碍、许可准入的经营范围、行政定价等。社会管制方面，政府增加了监管机构，扩大了监管范围，加强了监管力度。所谓取消管制、放松管制、加强管制，实际上是政府促进市场效率、提高管制质量的必由之路。第三，世界上不存在绝对完善的经济体制。任何一种经济体制必然存在着实践的局限性和理论的局限性，同时，也都沿着实践探索和理论探索两条轨迹发展着，是实践和理论相依相伴、相辅相成的历史过程。
三、对中国政府转变职能和建立现代监管体制的启示
对美国政府管制体制的分析，我们可以得到许多启示，同时也是一个学习、借鉴、运用和逐步消化的过程，而不是照抄照搬。党的十六大规定了政府的四项职能，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，提出要完善行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。按照市场经济运行规则，建立现代监管体制，是落实政府四项职能和完善行政管理体制的具体措施。
第一，建立市场经济的法律体系，促进市场有效运行。完全竞争的市场机制只是一种理论上的假说，不完全竞争是市场经济的现实形态，市场失灵揭示了市场机制的局限性，为政府管制提供了理论基础，可以说，从微观上确定了市场与政府的行为边界。因此，政府的主要职责就是通过依法行政，解决市场失灵所产生的问题，使市场更有效地运行。
第二，以市场激励方法建立符合市场经济体制的管制框架。市场经济中的问题，市场能够解决的，应通过市场解决；社会中介组织或行业自律能够解决的，应通过社会中介组织或行业自律解决；即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了需要政府加以管理的，也要考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。只有在这些手段和措施都解决不了时，才能考虑通过行政审批去解决。
第三，建立政府管制的成本—收益分析的原则和程序。一种规章的实施，它会影响到不同级别的政府、不同规模的企业、不同岗位的就业和不同收入水平的个人。因此，要具体而详细地分析规章对经济产生的影响，包括就业、物价、经济增长、财政、环境和生态。如果通过成本—收益分析发现，规章并不产生社会净收益，说明政府没有管制这方面的必要。成本—收益分析的原则，将政府管制建立在科学量化分析的基础上，符合市场经济条件下政府的管理职能。
第四，行政主管部门每年对已经生效的规章进行评估。部门规章是行政机关依法行政的依据，它既有规范标准又有操作程序。主管部门每年对已经生效的规章进行评估，评估包括分析执行规章产生的成本和取得的收益；分析哪些规章或规章的哪些条款变成了经济发展的障碍；分析规章同法律、法规相抵触或者规章之间矛盾等问题。政府行政部门的制定、执行、评估、修正和废止规章，应该成为行政立法工作的一个统一整体。如果缺少了评估规章这一必要的程序，就无法知道政府部门是如何依法行政的；也无法了解规章对经济起到了促进作用还是阻碍了经济发展。当然，在这方面需要研究和探索的问题还很多。
［收稿日期］ 2004-05-10