后“9#183;11”时代美国边界安全空间的外扩性趋势分析——以集装箱安全计划(CSI)为例，本文主要内容关键词为：为例论文,美国论文,集装箱论文,边界论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D83/87 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2010)06-0081-09
冷战结束后，伴随着经济全球化和区域一体化趋势的发展，国际的跨界人员和贸易往来日趋频繁。在此背景下，国家边界作为一国对外开放和国际交往的前沿阵地所发挥的桥梁作用日益凸显，其作为保卫国家主权独立和领土完整、抵御外部安全威胁的防线所发挥的屏障职能则显得相对弱化。因此，有学者提出了全球化将使世界成为“无边界世界”的观点。①特别是对于美国这样一个先天边界安全地理位置优越且拥有超强实力的国家来说，情况似乎就更是如此。
但是，“9·11”后美国边界安全政策的变化表明，只要美国继续作为一个主权国家存在于国际社会当中，其边界的屏障职能就不会消失，美国也不可能成为一个“无边界”的国家。相反，由于“9·11”恐怖主义袭击的发生改变了美国人的国土安全意识和对恐怖主义威胁的认识，保卫美国本土免受恐怖主义袭击成为美国政府的首要安全战略目标，边界安全也因为与保卫美国本土安全紧密相连而成了具有战略重要性的问题，得到了美国政府前所未有的重视。后“9·11”时代的美国边界安全政策日益收紧，从宏观政策导向到微观政策措施都发生了深刻而细致的变化，体现出了很多新的特点与发展趋势，边界安全空间的外扩性就是其中最重要的趋势之一。
一、边界安全空间外扩的内涵
本研究认为，边界安全空间外扩是指主权国家将边界安全政策实施的场所和保卫边界安全的行动推进到国家边界之外，即在远离国家边界的地方开始边界安全防线的构筑，使国家边界成为保卫边界安全的最后一道而不是第一道防线。
从传统上看，一国的国际法边界和官方出入境口岸是主权国家实施边界安全政策、将外部威胁挡在本国领土之外的基础空间。与之相应，在官方出入境口岸加强对入境人员和货物的安全检查、在口岸间边界地区加强对人员非法入境和各类非法走私活动的监控与打击力度，是主权国家边界安全政策的重点。
但是，即使主权国家的实力再强大、在制定边界安全政策时考虑得再周密、实施边界安全政策时措施再严格，也不可能保证绝对安全。对于任何主权国家来说，外部安全威胁突破国际法边界和出入境口岸防线进入本国领土的可能性是始终存在的。而一旦外部安全威胁利用主权国家官方出入境口岸入境安全检查和口岸间边界地区安全监控中的薄弱环节实现了对主权国家边界的渗透，就会对主权国家的国土安全造成直接和现实的威胁。因此，如果主权国家能够在外部安全威胁迫近其边界之前采取措施，尽可能发现和消除威胁，那么其边界安全就多了一层保障。这一边界安全空间外扩的思路在“9·11”后美国边界安全政策的变化中得到了充分体现。下面以集装箱安全计划（Container Security Initiative，简称CSI）为例对这一趋势进行分析。
二、从CSI看美国边界安全空间的外扩
“9·11”后，在对边界安全政策进行调整的过程中，美国政府在依靠自身力量与资源的同时，采取了与外国政府进行合作的方式。通过合作，在准备入境美国的人员和货物抵达美国官方出入境口岸之前，作为美国政府的代表，美国海关和边界保护局派驻在其他主权国家出入境口岸的官员可以在外国同行的协助下，对准备从该国出境前往美国的人员和货物进行预先安全检查，从而对可能威胁美国本土安全的各类非法人员和走私、违禁品实施提前拦截。“9·11”后美国与两个邻国加拿大和墨西哥合作建立“智能边界”的计划都是美国边界安全空间外扩的例证。
与此同时，需要特别指出的是，“9·11”后美国政府为加强边界安全所进行的国际合作并非只局限在与两个邻国之间，而是以全球范围内的主权国家为合作对象。CSI的实施就是其中一个典型范例。通过该计划的实施，美国政府实际上将美国的边界安全空间推进到了其他主权国家的领土之上。
2.1 CSI实施背景
“9·11”恐怖主义袭击发生后，伴随着对恐怖主义威胁认识的变化与深入，海洋边界安全的脆弱性、特别是远洋货运集装箱运输安全中的薄弱环节可能被恐怖分子利用的危险引起了美国政府的高度关注。远洋货运集装箱运输安全最明显的隐患在于运往美国港口的远洋货运集装箱在外国港口装船之前要经过多道运输与存储环节，经过生产商、国内运输商、存储商、海关代理人等多道中间人之手，任何一个环节中的漏洞都有可能被恐怖分子利用。对于美国边界安全职能部门来说，查获夹杂在远洋货运集装箱货物中的走私毒品等非法走私品及违禁品已经不是什么新鲜事。而远洋货运集装箱运输环节中的漏洞也可能被恐怖分子利用，将包括大规模杀伤性武器在内的各种危险品和非法、违禁品藏匿在合法货物之中；恐怖分子和试图非法进入美国境内的外国人也有可能藏匿在集装箱里。
美国是一个海洋大国，海岸线长，领海和专属经济区面积广，海上交通运输系统发达。据统计，美国从非北美国家进口的商品中，有95%以上都是通过船舶运抵美国的。其中，包括石油在内的某些进口商品100%都是通过船舶运输。②根据美国国会总审计局提供的数据，每年有近1600万个远洋集装箱运抵美国海运口岸，入境货物再从美国的海港转运到境内各地。③在此背景下，在国际海运口岸加强对入境货物的安全检查就显得尤为重要，因为这是将来自海上的外部安全威胁阻挡在美国本土之外的最后一道安全防线。美国布鲁金斯学会在2002年的一份报告中指出，藏匿在集装箱或是邮件中运入美国的一件大规模杀伤性武器可能给美国造成高达1万亿美元的经济损失。④如果再将人员伤亡和心理影响考虑在内，其所造成的整体损失更是难以估量。
但是，由于每天通过国际海运口岸入境的进口货物流量大，在海关和边界保护局自身资源有限的条件下，要想在不影响正常贸易流动的情况下对全部入境货物进行开箱检查是不可能的。⑤而与此同时，就像美国海岸警卫队司令在“9·11”后曾经表示的那样，“如果因为对全部（海上）进口商品进行入境安全检查或是对其中的相当一部分进行随机检查，由此而对货物的通关流动速度造成阻碍，其所造成的经济损失都是（美国）难以忍受的”。⑥只有在强化对海上入境货物的安全检查的同时，不影响国际海运贸易的正常进行，才能实现真正的海洋边界安全。
为此，“9·11”后，在国际海运口岸对入境货物进行安全检查的过程中，美国政府主要采取的是通过自动定位系统对货物的安全风险级别进行评估，重点检查高风险货物、加速低风险货物通关的方法。而CSI实施最直接的好处在于，可以将对货物进行安全风险评估和重点检查的过程提前到集装箱在外国港口装船出发之前进行，从而在外部威胁迫近美国海运口岸之前就将其消除，为保卫美国边界安全增加一道屏障。同时，该计划的实施也有利于加速低风险集装箱在美国口岸的通关速度，促进合法国际贸易往来的正常进行。
2.2 CSI要素分析与实施进展
CSI的实施始于2002年1月。概括而言，就是美国海关和边界保护局根据与外国政府签订的协议，在符合CSI实施条件的外国港口派驻检查小组，在驻在国海关官员的配合下，在准备发往美国的货运集装箱装船之前，利用自动定位系统对集装箱的安全风险级别进行评估并对高风险集装箱进行检查，以防止各种外部安全威胁通过国际海洋运输渠道实现向美国境内的渗透，更好地保卫美国边界安全并加速合法国际贸易流动。
具体而言，CSI由三个核心要素⑦组成：一是识别高风险集装箱。美国海关和边界保护局派驻外国海港的检查人员会根据提前得到的集装箱信息和战略情报，利用自动定位工具识别可能对美国本土安全构成潜在恐怖主义威胁的集装箱。二是在集装箱装船运往美国海港之前对其进行预先安全检查和安全风险评估。三是应用先进技术设备对高风险集装箱进行预先安全检查，以保证检查的快速进行，不阻碍贸易流动。这些先进技术设备包括大规模X射线和伽马射线探测设备以及放射性探测设备。
自从CSI实施以来，与美国签订双边协议开展CSI合作的国家（或地区）数量和实施CSI的外国港口数量逐年增加。如图1所示，从2002年到2007年，与美国签订CSI协议的国家从9个增加到了35个，实施CSI的外国港口数量从5个增加到了58个。预计到2010年末，这一数字将接近70个。⑧计划实施范围遍布亚、非、欧、美四大洲（见附表）。根据美国海关和边界保护局提供的数据，2006财政年度，从实施CSI的外国海港发往美国的货运集装箱占美国全部海运入境集装箱的比重就已经达到了86%。⑨
图1 CSI实施进展（2002-2007年）⑩
2.3 CSI实施条件分析
CSI是美国政府面向全球范围提出并实施的一项政府间合作计划，但并不是全球范围内任何一个有海运集装箱发往美国港口的外国海港都是该计划的自动实施者。CSI在外国海港的实施必须同时满足两个条件：
(1)该国政府具有与美国政府合作实施该计划的意愿并与美国签订计划协议
作为美国政府的代表和CSI的实施负责机构，美国海关和边界保护局要与外国政府进行实施CSI的协商，在外国政府自愿的情况下达成双边协议。其中，对于双方来说，最重要的问题就是就美国海关和边界保护局在外国海港派驻代表官员以及美国海关和边界保护局与外国海关之间的信息交换问题达成一致意见。
(2)愿意与美国合作的国家和准备实施该项目的外国海港必须具备美国海关和边界保护局要求的实施该项目的条件。
一方面，在与美国开展计划合作的过程中，愿意与美国政府达成合作协议的国家必须利用与美国海港有定期、直接集装箱运输往来且货物运输量较大的海港，在海港部署有权力也有能力对从该国出发或过境的货物进行检查的海关官员，并且使用伽马射线、X射线探测设备和放射性探测设备等非侵入式探测技术设备。
另一方面，具体实施CSI的外国海港要建立起自动风险管理体系，与美国海关和边界保护局派驻的官员共享关键的数据、情报和风险管理信息，对海港基础设施状况进行全面评估、发现问题并予以解决，并且要建立有效机制防止因为员工诚信出现问题而造成安全威胁、要及时发现员工队伍中的问题并予以消除。
只有在上述两方面条件同时具备的情况下，CSI才能够在外国港口实施。其中，在计划正式实施之前，美国海关和边界保护局会先派出一个评估小组，了解准备实施该计划的外国海港的硬件设施和信息基础设施状况以及该国海关的工作流程，评估该港口对于美国边界安全保卫的战略重要性。
在计划正式开始实施之后，美国海关和边界保护局会根据两国之间达成的协议，向外国海港派驻CSI官员小组。该小组成员来自美国海关和边界保护局及移民和海关执法局，其人员规模将主要视港口的具体情况而定。但是，一般来说，其人员构成都包括：负责人、海关和边界保护局安全检查人员、情报分析专家和特别代理人。其中，小组负责人负责对小组成员进行管理，并与驻在国的同行就日常计划实施进行协调，并且报告CSI的具体实施情况；海关和边界保护局的安全检查人员负责利用自动定位系统识别高风险集装箱，向驻在国政府官员提出对高风险集装箱进行安全检查的要求，并在可能的情况下现场了解安全检查的执行状况；情报分析专家负责搜集信息并进行分析，为安全检查人员识别高风险集装箱提供情报支持；特别代理人则负责协调与CSI实施相关的所有调查活动以及与美国大使馆之间的联络。
三、CSI实现美国边界安全空间外扩的途径
CSI的实施实质上是将原本要在集装箱运抵美国海运口岸时才能进行的风险评估和安全检查提前到了集装箱在外国港口装船运往美国港口之前，在其他主权国家的领土上为保卫美国边界安全增加了一道防线。因此，CSI在外国港口的具体实施步骤中有很多与在美国海运口岸对集装箱进行入境安全检查相同或相似的地方。但与此同时，由于该计划的实施空间是其他主权国家的领土范围，并且是通过国际合作的方式来完成，因此，与在美国海运口岸的集装箱安全检查相比，该计划的实施又有很多不同之处。
一般来说，CSI对美国边界安全空间的外扩是通过如下环节实现的：
(1)集装箱安全风险评估
与在美国海运口岸对入境集装箱进行安全检查一样，派驻外国海港的美国海关和边界保护局检查人员也会根据预先从海运承运人那里得到的关于集装箱的各种详细信息，利用自动定位系统对集装箱的安全风险级别进行评估。并且，与在美国海运口岸进行的入境集装箱安全风险级别评估不同，在外国海港对准备运往美国的集装箱进行安全风险评估时，海关和边界保护局工作人员了解集装箱信息的渠道更为广泛。除了海运承运人提交的关于集装箱的各种详细信息以外，他们还可以从驻在国海关同行那里了解到更为全面的信息，并且还可以根据外国同行的经验建议，针对不同海港的具体安全环境特点对自动识别系统的风险识别规则进行完善。与此同时，派驻外国海港的安全检查人员还可以向美国国内的检查人员寻求帮助和支持。
(2)请求海港所在国海关部门协助，对高风险集装箱进行安全检查
与在美国海运口岸对入境集装箱进行安全检查一样，根据自动定位系统对集装箱安全风险做出的判断，派驻外国海港的海关和边界保护局检查人员也会对不同风险级别的集装箱进行不同处置。低风险集装箱可以装船准备运往美国，并且在美国海运口岸入境的时候会更加方便快捷；而高风险集装箱则要提交安全检查。但是，由于实施安全检查的场所是在其他主权国家的领土范围内，因此，与在美国海运口岸不同，海关和边界保护局的检查人员是无权实施检查操作的。他们必须向驻在国的海关同行提出协助要求，请他们代为对识别出的高风险集装箱进行安全检查。
针对上述要求，驻在国海关部门会对集装箱的相关信息进行分析判断，并参考美国官员将集装箱提交安全检查的理由，在此基础上做出处理。其处理方式大体上可以分为两种情况。
一种情况是同意对美国官员识别出的高风险集装箱进行检查。与在美国海运口岸一样，检查的手段仍然主要是非侵入式技术设备检查和开箱检查两种。但是，由于是在其他主权国家的领土范围内实施检查，因此，检查必须也只能由海港所在国政府的海关官员负责实施。一般来说，在海港所在国海关官员的同意下，美国官员可以出现在检查现场，并对检查结果进行记录。如果检查结果证明集装箱没有安全问题，那么就可以将其装船运往美国。如果检查结果证明集装箱中确实藏有大规模杀伤性武器或各类危险品、违禁品，那么海港所在国执法部门会进行相应的处理。
另一种情况是海港所在国海关官员根据自己的判断得出集装箱并不具有高安全风险的结论，因此拒绝对美国官员识别出的高风险集装箱进行安全检查。当这种情况出现的时候，就该由美国海关和边界保护局官员采取下一个环节的措施了。
(3)对高风险集装箱实施进一步拦截
在无法与驻在国海关部门达成一致，不能对识别出的高风险集装箱进行安全检查的情况下，为了保卫美国边界安全，防止恐怖分子和大规模杀伤性武器通过海洋集装箱运输渠道进入美国境内对美国本土安全构成直接的现实威胁，美国海关和边界保护局的派驻官员要采取进一步的威胁拦截行动。其主要手段也有两种。
一是允许集装箱装船，同时将具体情况通报给美国国内。根据他们提供的信息，当高风险集装箱抵达美国海运口岸的时候，美国海关和边界保护局的入境安全检查人员会对其进行详细的安全检查，以守住保卫美国边界安全的最后一道防线，将大规模杀伤性武器等可能对美国本土安全造成巨大危害的外部安全威胁阻挡在美国的边界之外。
二是坚持自己的判断，拒绝集装箱装船。在确信集装箱一旦装船出发就会给海洋运输安全或是即将抵达的美国海运口岸构成迫在眉睫的安全威胁、却又无法说服海港所在国海关官员对其实施安全检查的情况下，美国官员可以与国内的国家定位中心联系，在其协助下，由美国国内发出基于保卫美国国家安全考虑不要将未经安全检查的高风险集装箱装船的指令。该指令一旦发出，就意味着即使该集装箱被装船运抵美国海运口岸，在迫在眉睫的安全威胁消除之前，美国边界安全机构也是不会允许其卸船的。即使是在安全威胁消除之后，美国边界安全机构也要按照对高风险集装箱的安全检查程序在船上对其进行详细安全检查，根据检查结果做出是否允许其入境的决定。
通过以上分析可以看出，通过CSI的实施，在集装箱抵达美国的海运口岸之前，美国政府就已经在其他主权国家的领土上对其实施了预先安全检查。这相当于为保卫美国的边界安全多构筑了一道防线。这道防线的存在可以在部分外部安全威胁尚远离美国边界的情况下就将其拦截并消除。即使是因为受到海港所在国主权限制而无法直接消除威胁，或者是在集装箱装船之前美国官员自身在对高风险集装箱识别的环节中出现了漏洞，美国的边界安全也不会受到直接和现实的威胁。当外部安全威胁随着集装箱抵达美国海运口岸的时候，口岸安全检查人员还可以根据驻外检查人员提供的预警信息对高风险集装箱进行检查，并且还有机会发现集装箱装船时没有被发现的安全威胁，从而对海外预先安全检查中存在的漏洞进行弥补，最大限度地将外部安全威胁挡在美国本土之外。与此同时，通过CSI的实施，很多可能藏匿在合法集装箱内的外部安全威胁都被阻挡在了抵达美国海运口岸之前，从而减轻了美国海运口岸入境安全检查人员的工作负荷，使他们可以更有效地集中应用现有资源，加速合法跨界人员和贸易流动的正常进行。
四、结语
CSI的实施是后“9·11”时代美国边界安全空间外扩的典型案例之一，是美国政府在边界安全保卫中引入国际合作的“借力”行为。这种“借力”行为的意义在于：
一方面，通过在其他主权国家的出入境口岸对准备前往美国的人员和货物进行预先安全检查，美国政府实际上在人员和货物抵达美国出入境口岸接受入境安全检查之前，提前在其他主权国家的领土上构筑起了一道保卫本国边界安全的防线。通过这道防线的危险过滤作用，减轻了外部安全威胁对美国边界的直接冲击；并且在这道防线出现漏洞的时候，在美国的官方出入境口岸，边界安全机构还有进行补救、对外部安全威胁实施再次拦截的机会，从而减小了外部安全威胁利用美国边界安全漏洞实现对美国境内非法渗透的可能性。
另一方面，通过在其他主权国家的出入境口岸对准备前往美国的人员和货物进行预先安全检查，可以将很多外部安全威胁阻止在其抵达美国官方出入境口岸之前，从而分担和减轻了美国官方出入境口岸检查人员的工作量，有助于把有限的人力和物力资源投入到对其他入境人员和货物的安全检查当中，加速合法跨界人员和贸易流动的正常进行。
通过边界安全空间的外扩，美国开始在边界之外构筑起保卫边界安全的防线，使其国际法边界和出入境口岸成为保卫边界安全的最后一道而不是第一道防线，扩大了美国边界安全保卫的空间与战略纵深。这是后“9·11”时代美国政府边界安全政策变化的一个新特点，也是主权国家边界安全保卫中值得探索的一种积极方式。
收稿日期：2010-03-19；修订日期：2010-05-20。
注释：
①Emmanuel Brunet-Jailly,"Theorizing Borders:An Interdisciplinary Perspective," Geopolitics (Volume10,Issue 4,Winter 2005):p.641.
②United States Government Accountability Office,Maritime Security:Enhancements Made,but Implementation and Sustainability Remain Key Challenges,GAO-05-448T,May 17,2005,pp.4-5,online at:http://www.gao.gov/new.items/d05448t.pdf.(Last visited on March 18,2010).
③United States General Accounting Office,Homeland Security:Preliminary Observations on Efforts to Target Security Inspections of Cargo Containers,GAO-04-325T,December 16,2003,p.3,online at:http://www.gao.gov/new.items/d04325t,pdf.(Last visited on March 18,2010).
④United States General Accounting Office,Port Security:Nation Faces Formidable Challenges in Making New Initiatives Successful,GAO-02-993T,August 5,2002,p.5,online at:http://www.gao.gov/new.items/d02993t.pdf.(Last visited on March 18,2010).
⑤United States General Accounting Office,Homeland Security:Preliminary Observations on Efforts to Target Security Inspections of Cargo Containers,GAO-04-325T,December 16,2003,p.4,online at:http://www.gao.gov/new.items/d04325t.pdf.(Last visited on March 18,2010).
⑥United States General Accounting Office,Port Security:Nation Faces Formidable Challenges in Making New Initiatives Successful,GAO-02-993T,August 5,2002,p.3,online at:http://www.gao.gov/new.items/d02993t.pdf.(Last visited on March 18,2010).
⑦"CSI in Brief," March 20,2008,online at:http://cbp.gov/xp/cgov/trade/cargo_security/csi/esi_in_brief.xml (Last visited on March 18,2010).
⑧U.S.Customs and Border Protection,Container Security Initiative:2006-2010 Strategic Plan,p.37,online at:http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/csi/csi_strategic_plan.ctt/csi_strategic_plan.pdf.(Last visited on March 18,2010).
⑨U.S.Customs and Border Protection,Container Security Initiative:"Securing the Trade Lanes",p.10,online at:http://cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/csi/csirev_1002.ctt/csi_presentation.ppt.(Last visited on March 18,2010).
⑩图中数据根据美国海关和边界保护局官方网站上公布的信息统计得出。"CSI Fact Sheet," March 20,2008,p.2,online at:http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/csi/csi_fact_sheet.ctt/csi_fact_sheet.doc.(Last visited on March 18,2010); U.S.Customs and Border Protection,Container Security Initiative:"Securing the Trade Lanes",pp.7-8,online at:http://cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/csi/csirev_1002.ctt/csi_presentation.ppt.(Last visited on March 18,2010).
(11)图中数据根据美国海关和边界保护局官方网站上公布的信息统计得出。"CSI Fact Sheet," March 20,2008,p.2,online at:http://www.cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/csi/csi_fact_sheet.ctt/csi_fact_sheet.doc.(Last visited on March 18,2010); U.S.Customs and Border Protection,Container Security Initiative:"Securing the Trade Lanes",pp.7-8,online at:http://cbp.gov/linkhandler/cgov/trade/cargo_security/csi/csirev_1002.ctt/csi_presentation.ppt.(Last visited on March 18,2010).