义务教育学校激励绩效工资制度设计研究_绩效工资论文

义务教育学校奖励性绩效工资制度设计的研究，本文主要内容关键词为：义务教育论文,绩效论文,工资论文,制度论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       2009年1月1日起，国家正式实施义务教育学校绩效工资制度。中小学绩效工资包括基础性和奖励性两部分，基础性绩效工资由县级以上人民政府相关部门确定统一标准，奖励性绩效工资由学校自主制定操作细则。这种上下互动、多元主体的政策执行结构[1]一方面调动了最重要的基层政策执行主体——学校实施绩效工资的自主性和能动性，另一方面由于缺乏具体的绩效考核标准和奖励分配方案，学校层面上奖励性绩效工资制度的设计和实施也成为改革的矛盾焦点之一。

       目前，学界对于学校绩效工资政策的执行方式[2]、政策效应[3]、问题与策略[4]进行了丰富的实证性研究，这些研究主要关注公共政策执行及其效果，实然性很强，但学校绩效薪酬管理的理论设计缺失；实践中，学校往往根据经验解读和执行国家政策[5]，缺乏现代组织绩效薪酬设计的理念和技术。这种理论缺失直接影响了学校奖励性绩效工资制度改革的自觉性，限制了学校运用绩效薪酬激励手段的有效性。本文运用组织绩效薪酬战略管理理论，分析当前学校层面上奖励性绩效工资制度设计与实施中存在的问题，基于学校组织特性，构建学校绩效薪酬战略管理体系，以期为学校深化奖励性绩效工资制度改革提供理论框架和实践指导。

       一、义务教育学校奖励性绩效工资制度存在的问题

       在现代组织中，绩效薪酬战略管理是一种非常成熟的薪酬设计理念和技术，绩效薪酬作为一种稀缺的组织激励资源，薪酬体系应该与组织战略保持一致，这是现代薪酬体系设计的一个基本理念，也是绩效薪酬战略管理的核心特征。[6]在绩效薪酬战略管理框架中，所有的理论和实践问题都围绕三个层面展开：薪酬战略和目标层面、薪酬策略/制度层面和薪酬技术/方法层面。[7]这构成对于学校奖励性绩效工资制度的问题分析和理论设计的基本维度。

       本部分采取文本分析和访谈方式，分析目前学校奖励性绩效工资制度设计和实施中存在的问题。运用分层抽样方法，选取某沿海发达省会城市X市30所义务教育阶段学校(初中11所，小学19所；城区学校22所，农村学校8所)，根据奖励性绩效工资“一校一方案”特征，收集2011-2013年的30份《学校奖励性绩效工资实施方案》作为文本分析的基础；访谈对象有两类，一类是方案制定小组人员(通常是校长、副校长、中层管理、教师代表)，一类是普通教师，团体访谈9场(双方共同参与3场，教师团体6场)，个别访谈68人次(方案小组成员25人次，一线教师43人次)。

       (一)学校绩效奖励体系设计理念与组织战略目标的结合度不够

       绩效薪酬战略管理的首要特征就是薪酬设计应该与组织战略保持一致。绩效薪酬的一个重要功能是激励个体的工作行为与结果和组织发展目标吻合，提升组织的整体绩效。“绩效并不仅仅表现为个体的工作业绩，更为关键的是，个体的工作绩效要与组织战略目标结合起来，只有有助于实现组织目标的个体绩效才值得肯定和奖励。”[8]在学校绩效工资改革中，虽然国家给出指导性意见，但是学校的自主空间依然很大，这里蕴含着巨大的管理机会，校长可以重新审视本校的办学理念、愿景和发展目标，创造性地运用绩效工资这一激励约束手段，促进学校战略目标的实现。

       文本分析结果显示，学校奖励性绩效工资体系与学校战略目标之间脱节现象非常明显，学校倾向于孤立地看待绩效工资改革，简单化地执行国家政策，而不是纳入学校发展规划体系中。

       各学校方案第一部分“指导思想”的典型陈述，如“贯彻落实国家和市、县绩效工资改革指导意见”“调动教职工的积极性、主动性和创造性”“发挥奖励性绩效工资的激励约束作用”“推进我校教育事业健康发展”“办好人民满意的教育”等，这些表述同质性很强，语言抽象，基本沿用了国家政策文本，没有体现绩效工资改革如何纳入和服务于学校特有的发展愿景和规划。访谈中，在“学校绩效奖励工资改革与学校发展战略有哪些联系”问题上，学校的管理人员表示“学校目前还没有制定发展规划，仍然采用学年/学期工作计划”；有些学校制定了发展规划，提出了学校战略目标和愿景，一些学校还设立了基础性目标与个性化目标，但是校长表示“规划中的理念和目标很抽象，内涵需要进一步界定，目前还做不到将学校总发展目标转化为教师绩效考核指标和奖励要素”；或者“奖励性绩效工资改革比较敏感，目前主要是落实国家政策，在学校中执行下去，还没有更加长远的考虑”。

       在当前教育政策执行的环境中，学校管理者的思维仍停留在过于追求绩效工资操作细则上，被动地执行国家绩效工资政策，而没有从学校发展战略层面看到改革蕴含的巨大机会。按照教师绩效薪酬体系的“问责与发展”[9]两大基本功能，学校管理者显然强调它的管理和问责功能，不能够将绩效奖励体系与教师个人的专业发展规划、进而与学校组织的发展规划和战略目标结合起来。

       (二)教师绩效考核以显性指标为主，绩效奖励分配方式单一

       学校根据国家相关政策，详细设定可操作的教师绩效考核指标、评价标准和奖金分配方式，这是各校方案的主体部分。(见下表)

      

       从上表可知，第一，教师绩效考核指标体系具有整合性，包括工作行为/过程指标和工作结果/产出指标，前者如教学工作量、出勤、岗位履职状况，后者如所任教科目学生成绩、学生参加各类竞赛获奖、教育教学科研成果等。但这两类指标都有明显的量化特征，属于教师工作的显性的、易测量的方面。第二，教师绩效考核内容主要是沿用了国家相关政策中列举的项目，各校同质性很强，不能够体现学校独特的教育理念和价值导向。第三，教师绩效奖励分配形式比较单一，通常做法是按照一定奖励标准(比如超课时30元/节)，根据绩效考核量化结果直接转化为经济奖励方式，奖励的基础主要是个体奖励，团队奖励方式很少见。

       在访谈中，受访校长在“绩效考核项目与学校发展目标之间的关系”问题上表示“还没有认真思考过这个问题”，或认为“目前学校绩效考核方案主要是贯彻教育局下发的意见，还不能做到与学校发展目标和内在需求吻合”。在考核内容上，虽然国家要求教师考核内容要包括“师德、课堂德育、帮助学习有困难或者品性有偏差的学生”等，但这些难以测量的、隐性的绩效指标被忽视。受访教师在“学校绩效考核看重教师工作的哪些方面”问题上，普遍认为“学校倾向于考核有形的、看得见的教师工作，如教学工作数量和教学效果，这一定程度上体现了多劳多得、优绩优酬，但是，教师工作中无形的、不容易测量的付出，比如工作努力程度、团队合作、师德、学生德育效果、学生和谐人格与人文素养教育效果等，没有得到充分认可”。教师也表示了对绩效考核制度的担心，“教书育人被分解、量化为一系列的项目和分数，这样的评价体系缺乏科学依据，经验主义占很大比重，容易让教师忘记自己的责任”。

       (三)学校绩效考核方式偏重量化技术，民主程度校际差异大

       绩效考核技术是指针对指标收集相关资料和证据的方式。在方案中，学校能够提出采取多元化评价方式，但偏重量化技术，质性方式运用不够。比如，一些方案规定“按照定量与定性相结合的原则，指标能量化的尽量量化”；或者“定性与定量相结合，最后量化绩效考核得分，评定绩效等级”。通常做法是将教师工作分解为若干个可测量项目，每个项目赋予不同分值，采取简单的统计技术计算教师的绩效分数，如规定“超课时工作量计算”、“指导学生获奖人次”、“不同级别刊物上发表论文篇数”等。访谈结果也进一步印证了文本分析，受访的学校管理者和教师普遍表示“为了体现考核客观、公正和可比，学校普遍运用简单的量化方式，访谈、观察得到的资料太主观，比较少用”。

       由于学校管理基础条件不同，绩效考核程序的民主程度存在极大的校际差异。在考核主体上，方案通常规定“校级领导、中层管理干部和教师代表组成考核小组”，有些学校规定“教师代表不能少于1/3”，教师不仅仅是政策执行对象，也不同程度的参与决策过程；在考核流程上，方案一般会遵循国家关于“教师自评、同行互评与科组评议、学校考核小组评议相结合”的规定，但各校实际执行方式差异很大。

       一些学校的教师反映“学校方案小组能与教师充分沟通和调整考核内容，开展各种非正式沟通促进教师之间的彼此理解，教师对考核结果认可度高，同事感情比较融洽，教育教学质量稳步提升”；另一些学校中“学校领导和中层决定方案，根本没有教师代表，校长利用考核结果威胁教师对方案投同意票”，或者“校长在教师不知情的情况下直接增删奖励项目，教师完全处于被动中，没有任何参与甚至知情权，教师怨言很大”。

       二、学校绩效薪酬体系设计的战略思维框架

       学校奖励性绩效工资制度的设计和实施是对学校管理的一个巨大挑战。长期以来，中小学教师被纳入国家事业单位人事管理体系中，实施统一的工资政策，在这种情况下，学校缺乏绩效薪酬设计的理念和技术。改革中，学校普遍存在着被动执行国家政策、脱离学校发展规划、显性指标量化考核为主、分配方式单一的问题，这反映了学校管理者在绩效薪酬管理中理论的薄弱性和实践的经验性。随着绩效工资改革的深化，学校管理者需要一个清晰的理论工具，以便能对已有问题进行系统的反思，并寻找解决问题的路径。

       从现代绩效薪酬战略管理的视野看，学校管理者重要的不是从技术层面掌握一种或几种奖励分配方式，或者片面追求教师绩效考核指标的精细化与客观化，而要形成组织绩效薪酬管理的战略思维框架，围绕现代绩效薪酬战略管理的三个要素，即薪酬战略/目标、薪酬策略/制度、薪酬技术/方法，进行系统的思考和设计。

       在这一框架中，每个层面上学校绩效薪酬决策的逻辑基础、基本问题都不同，战略层面的主要问题是“如何使绩效薪酬体系与学校战略相匹配”；制度层面的主要问题是“如何建立有助于实现学校目标的考核制度和体现个体公平性的分配制度”；技术层面的主要问题是“如何评价教师的工作绩效，以及将教育教学业绩转化为经济奖励的具体方式”。这是构建学校绩效薪酬战略管理体系中要解决的三个基本问题。

       (一)战略层面：确立战略驱动的学校绩效薪酬管理理念

       学校绩效薪酬管理要服务于学校发展规划和战略，成为促进学校实现战略目标的重要人力资源管理手段，这是学校绩效薪酬体系设计的一个核心理念。奖励性绩效工资不仅是一个对教师工作业绩予以认可的经济性回报方案，更重要的是，它更要服务于学校独特的教育理念和战略目标，让学校的价值导向渗透在绩效薪酬设计的各个环节中。目前，学校管理者在奖励性绩效工资体系设计中普遍表现出来战略意识不强、战略意图不清晰的问题，这就容易导致学校人员过于关注眼前利益和计较个人得失，忽略了对学校长远发展来说最有价值的事情。为了构建战略驱动型的学校绩效奖励工资体系，学校要改变依赖上级教育行政部门的行政指令和业务指令的管理惰性，立足学校的优势、劣势、问题与挑战等校情，制定可持续性的发展规划和战略目标，确立学校独特的发展理念和任务。在此基础上，引导全校各部门和全体教职工围绕学校发展总目标，建立学校岗位职责体系和个人工作绩效目标体系，促使学校整体目标、部门工作目标和教师个人绩效目标统一起来，建立教师工作绩效、工作收入与学校整体发展之间的联系，充分发挥绩效薪酬在实现学校战略目标中的重要作用。

       不同学校以及同一所学校的不同发展阶段中，学校会确定不同的发展目标和教育理念，实施差异性的绩效薪酬策略。比如，一个外来工子女超过50％、由两校合并而成的郊区新校，确立“基础性素养+个性化发展”的培养目标，学校对教师在学生品德养成教育和学习习惯培养方面的工作行为和效果予以认可和奖励；[10]一所以学生品德养成教育为目标、规模较小、权力共享的学校，可能采取淡化绩效管理、工资普遍上涨而非拉大差距的薪酬策略；一所注重学业成绩、规模较大、科层化特征明显的学校，可能会特别注重绩效评定、拉大收入差距的奖励方案；[11]一所鼓励和支持创新的学校的人力资源战略重点是吸引、留住有价值的竞争性人才，可能采用持续而稳定的绩效加薪政策，并吸引教师参与薪酬决策，培养归属感和追求长期效益。学校要认真地评估自身文化与价值、外部竞争环境、教师群体成熟度以及个体需求等因素的影响，构建学校组织战略驱动的绩效薪酬管理体系。

       (二)制度层面：建立多层次、复合型的学校绩效奖励体系

       绩效薪酬奖励制度是将薪酬战略进一步具体化、实践化的操作体系。在绩效薪酬管理中，单纯提高收入并不能强化薪酬的激励作用，尤其是普遍性提薪的收入增长方式会使个体的边际收入差距递减，从而弱化薪酬激励效应。[12]

       学校绩效工资改革不能简单理解为一个教师工资提升计划，关键在于薪酬奖励体系设计能够使教师收入差距和人力资本价值差距一致起来，使不同努力程度和贡献的教师能获得相应的经济报酬，实现薪酬奖励的个体公平性。

       从绩效薪酬设计原理看，一个成功的学校绩效奖励计划必须考虑四个问题。第一，根据什么来支付奖金，即奖励依据。支付标准是整个奖励计划的核心问题，它体现了学校发放奖金的根本目的和价值导向。第二，奖金支付给谁，即奖励对象。一是支付对象的层次和范围，个人、团体(如学科组奖、年级奖)还是整个组织；二是支付对象的特别针对性，针对特殊人员采取倾斜性的支付方案。第三，支付多少奖金，即奖励水平。支付额度要解决具体的奖金数量以及奖励级差，要做好相关的支付预算以及设计合理的奖励级差。第四，如何支付奖励，即奖励方式。一是奖金类型与支付方式，包括支付周期安排(长期支付，如学年度或者延期支付；短期支付，如月度/学期绩效奖励)；二是经济型报酬和非经济性奖赏的搭配。这四类因素的组合不同，形成了不同的学校绩效奖励制度类型。(见下图)

      

       义务教育学校奖励性绩效薪酬制度设计的主要类型

       类型(a)、(c)属于竞争性的、个体式的绩效奖励计划，奖励基础是教师个体工作绩效，不同在于：类型(a)根据对教师工作绩效的客观测量支付奖励；类型(c)是根据教师工作技能或者能力确定报酬水平。类型(b)、(d)属于团队奖励计划，奖励基础是学科组、年级等教师团体，不同在于：类型(b)是根据对团队工作业绩的客观测定确定奖励水平；类型(d)鼓励学习型团队建设和教师专业发展共同体建设，如果团队学习增进了教师新技能和提升教育教学效果，就予以奖励。

       一个有效的教师绩效奖励计划应是多类型、多层次的复合式奖励体系。基于目前学校实践中的问题，学校应该发展类型(c)和类型(d)奖励计划，淡化类型(a)和类型(b)。教学职业具有多产出性、联合生产、时间替代约束等特征，单一的计件式奖励方案容易引发教师“按酬付劳”、强化竞争、追求短期效益等激励偏差效应。

       (三)技术层面：开发多元评价技术，增强评价的社会建构性

       教师绩效评价技术是学校绩效薪酬实施中的一个难题。事实上，“管理者面临的根本问题与其说是不知道谁表现得最好，倒不如说不知道如何测评和记录绩效差异”[13]。由于教师的工作专业化程度高、工作产出难以测量、工作过程和工作行为难以监控，工作绩效评价非常复杂。但是，这并不意味着无法评价教师的工作绩效。从目前学校绩效评价流程中的问题来看，关键是要提高教师绩效评价程序的民主性和开发多元评价技术。

       从评价流程的民主机制看，考核程序的公正和民主是获得公平考核结果的重要保障。在传统的人事管理模式下，教师考核是一个评判优劣、区别差异的单向行政考核过程，考核结果常用于职位变动、工资晋升等人事决策。

       在教师人力资源管理体系中，学校管理者要充分尊重教师在教育教学工作中的专业自主性，发挥评价在教师专业发展中的引领作用，使绩效评价成为评价者与被评价者双向互动的社会建构过程，形成沟通、合作式的评价文化。这包括：在学校战略目标的指引下，鼓励教师自主制定个性化的专业发展规划和发展目标，并能够自我监控和诊断专业发展水平；加强绩效评价程序公正，方案制定中充分听取教师意见，过程中落实教师自评机制，考核结果公布前获得教师认可；建立事后程序公正机制，比如教师不认可考核和分配结果时的反馈和申诉机制。

       从评价技术上看，学校要处理好定量与定性的关系，开发多元的评价技术。定量评价适合于高度结构化的教师绩效项目上，比如课堂教学能力、岗位工作量、学业成就和教科研成果，这类指标可以运用数量统计、问卷调查、测验法等方式搜集和处理信息；一些结构化程度较低的指标，如教师的职业道德、工作投入度、学生德育、学习上有困难或者品行上有偏差的学生教育工作、团队合作与教学创新等，适合采取观察、访谈、查阅文字记录等质性方式收集资料。此外，国外在教师绩效工资制度改革中，发展了基于复杂的数理统计技术的学业成就增值评估法，在学生成就变化与教师绩效之间建立起更加科学的关系，也值得借鉴。

       三、奖励性绩效工资制度设计改进个案分析

       为了更清晰地理解学校绩效奖励战略管理的思维框架和操作方式，选取N小学为个案进行分析。

       N小学创办于1935年，20世纪90年代中期获批第一批省一级学校，目前有48个教学班，主要招收地段生，有学生1982人、教师111人，校园环境优美，文化浓郁，注重素质教育，社会声誉和教学质量好，深受家长欢迎，是X市教育系统一所窗口学校。以2013年《N校学校奖励性绩效工资实施方案》为分析对象，从学校绩效薪酬战略、制度、技术三个层面分析问题，提出改进方式。

       在绩效薪酬战略层面，2011年，N校制定了清晰的《打造高水平现代化品牌小学的五年发展规划》，提出了“文浸德润”办学理念、“积极人格、自信快乐的文德少年”培养目标、“有品位、气质高雅的智慧型教师团队”建设目标，确定了实现学校目标的重点工程。但在方案在第一部分“指导思想”中完全没有体现学校规划和目标，如“充分调动广大教职工的积极性、主动性和创造性，建立符合教师职业特点的收入分配机制，发挥绩效工资的杠杆作用，激励广大教师爱岗敬业，有效推动学校的全面协调和可持续发展”。为了使绩效薪酬战略与学校战略内在一致，指导思想中应减少一般性陈述，增加体现学校特色发展目标和教育理念的表述，如“奖励性绩效工资改革要服务于学校战略规划和发展目标，创造性发挥奖励性绩效工资的激励约束作用，激励和引导广大教职工坚持‘文启智慧、德启心灵’的核心教育理念，落实‘文德少年’育人目标，培养一支勤学、善思、创新的智慧型教师队伍，实现高水平现代化品牌小学的总目标”。

       在绩效薪酬制度设计层面，N校教师考核主要关注常规性的岗位职责和教育教学行为与结果，“对教师履行法定职责、岗位职责和工作任务实绩进行考核，包括师德、教学工作量、教学过程、学生达到教育目标、参与教研等”。

       分配制度上，学校从和谐和稳定出发，“学校统筹奖励性绩效工资60％，其余40％作为基础奖励按照个人岗位津贴比逐月发放。”全校教师工资普遍上涨但差距不大；分配方式上“60％分配结构包括岗位津贴、超课时补贴、教学成果奖、名优名师奖、优质备课组奖、扣发或停发”，这是类型(a)以个体激励为基础的、按件计酬的分配方式。

       在改进上，教师绩效考核指标来源要平衡学校发展规划、常规岗位职责和特殊问题，加强第一类和第三类的指标，将学校规划中设定的学校总战略目标、具体目标和重点工程操作化为教师工作绩效目标和指标体系，如基于“文浸德润”办学理念，增加对于教师在学校特色德育品牌活动、学生文德发展效果工作绩效的评价；从打造“智慧型教师团队”和“特色创新”办学思想出发，强化对特色学科、市区名师培养、优质课堂的评价。

       分配制度上要增加其他类型的奖励计划，如学习型团队奖、智慧型教师个体专业知能增进奖等，要敢于利用学校内部建设性冲突机会，强化学校绩效管理，形成合理差距，发挥绩效奖励的激励效应。

       在绩效薪酬技术层面，目前学校采用量化评价技术和奖励方式，计算教师在特定项目上的绩效频次，以此确定结果和奖金，比如规定“班主任岗位津贴500元/月，超课时补贴30元/节，文章CN刊物发表50元/篇，学生参加全区考核点任课教师300元/人”等。基于N校发展目标和教育理念，教师绩效目标和评价指标体系中会产生许多非量化项目，如教育教学创新行为与能力、名师专业发展活动、学生文德素养养成效果等，学校要发展多元评价技术，如结构化课堂观察、教学关键事件分析、查阅专业发展档案记录、访谈等，全面评价教师的行为、知能与效果。

       在奖励技术上，考虑到该校的历史和文化、注重学生德育和权力共享的特征，可以采取宽幅薪酬设计方式，设计不同的绩效等级和奖励水平，淡化教师工作绩效之间的细微差异，引导教师关注学校发展的目标和理念，做好学校强调的有价值的事情。

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