发展型国家的衰落，本文主要内容关键词为：国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
发展型国家（注：这里的“国家”不是指国际层面的主权国家，而是指在国内层面与社会相对的政府或政权机构，所以本文有时也会用“发展型政权”代指“发展型国家”。）的概念自20世纪80年代初被发明以来，几经不同学者丰富、完善，已经成为解释东北亚（这里特指日本、韩国和台湾）20世纪六七十年代经济奇迹的重要变量（Johnson， 1982； Amsden， 1989； Wade， 1990等）。总结起来，发展型国家有四个特点：第一，持续的发展意愿；第二，具有高度自主性的核心经济官僚机构；第三，紧密的政商合作；第四，有选择的产业政策。尤其通过对韩国和台湾发展经验的探讨，学者们指出，这些发展型政权通过对政商合作以及对产业政策的实施来促进发展，是其他后发展国家和地区学习的楷模。应该说，韩国和台湾发展型政权的崛起及其对经济发展的贡献和冷战的政治、经济与军事环境是分不开的。因为有了这样一个相对稳定的政治、经济与军事的对立环境（“稳定”指苏、美对峙的整个格局，“对立环境”指朝鲜与韩国、中国内地与台湾的有关国家统一的军事对立与竞争），韩国和台湾才能够既感到直接的军事威胁，又能够集中精力为长期的军事安全建立工业基础。在很大程度上，经济奇迹其实是冷战环境下军事安全的副产品（Zhu， 2002）。
但是，自20世纪70年代以后，东北亚发展型政权所面对的内外环境都有了重大变化。这些变化使发展型政权开始放弃以前的政策，而在寻找新的政策工具以及调整政商关系的过程中有时又进退失据，直接影响了经济成长。日本已经经历了十多年的经济停滞，韩国在1997年的亚洲金融危机中遭受重创，台湾虽然没有经历大的动荡，但经济成长也大不如前。
本文认为，解释韩国和台湾发展型政权不同转化之路的关键是历史制度，即历史上形成的、对后来的政府运作、政府-市场关系有重大影响的规范、习惯和操作标准。第二次世界大战前和第二次世界大战中形成的历史制度使韩国和台湾一开始就形成了不同的发展方式和理念，从而塑造出不同的政商关系。虽然这些不同的政商关系在20世纪六七十年代都维护了发展型政权在经济决策中的权威，但随着发展型政权在20世纪八九十年代在内外挑战下开始动摇，这些在不同历史制度影响下的不同政商关系使韩国在亚洲金融危机之前放弃了发展型政权，却使台湾一定程度上仍能保持发展型政权的基本特点，并走上了一个有控制的转化之路。
对发展型政权的内外挑战
东北亚发展型政权在20世纪六七十年代缔造了举世闻名的经济奇迹。但是，20世纪70年代之后，东北亚经济在全球化下受到的压力也越来越大，其中一个重要原因是在发展中一直占据主导地位的发展型政权开始受到各方面力量的挑战。挑战来自外部和内部两个方面。
东北亚的外部环境在20世纪八九十年代有两个重要变化。一是全球化的兴起。自20世纪80年代初开始，美国打出新自由主义大旗，从政治上对东北亚施加压力，督促韩国和台湾开放国内市场。美国无论从政治上还是经济上都对韩国和台湾起举足轻重的作用。东北亚经济在20世纪六七十年代的崛起在很大程度上依赖于美国对其开放的国内市场。所以美国的压力不可等闲视之，韩国和台湾都在20世纪80年代开始进入经济自由化进程，虽然在自由化的程度上都有很大保留。美国对东北亚的压力不只停留在政治关系层面。很多从美国留学归来的经济学博士在韩国和台湾政府内充当要职，推动了新自由主义观念的扩散。进入20世纪90年代后，随着苏美争霸局面的结束，韩国和台湾的战略地位开始衰落，这就使美国更可以放手对东北亚施压。
另一个外部环境的变化是，韩国和台湾所处的政治、军事环境从紧张走向缓和。1980年朝鲜政府提出，在互相理解和互相承认社会、政治制度不同的基础上开始在朝鲜半岛上建立一个统一的国家。从20世纪70年代中期开始，朝鲜在经济增长、武器制造和外交承认等多个方面都逐渐势弱。有学者认为，韩国在20世纪80年代初已经在常规武器的制造上超过了朝鲜，而20世纪90年代后者转而研制核武器其实是一个节省国内财力、物力的选择（Hamm， 1999）。在台湾方面，中华人民共和国虽然与美国正式建交，但美国没有放弃对台湾的军事保护。与此同时，中国内地的对台政策也趋向缓和。停止金门炮击、允许台湾老兵回内地探亲、提出“一国两制”的设想、积极吸引台湾在内地投资等等举措共同塑造出一个相对缓和的两岸局势。因此，韩国和台湾所处的政治、军事环境在大方向上是趋于缓和的。这个缓和的趋势削弱了发展型政权内部团结对外的动机，使其在政治、军事对立时形成的共同发展意愿开始瓦解，并为政府官员与商业集团的寻租和创租活动打开了方便之门。
除外部环境的双重变化都对发展型政权提出很大挑战外，东北亚国家和地区内部社会力量的崛起也对发展型政权不利。东北亚的快速工业化和城市化不可避免地增加了工人阶级和中产阶级的规模和政治力量。在韩国，产业工人占总劳动力的比率从1960年的13.2％上升到1980年的28.2％；在台湾，这个数字从1963年的18.5％上升到1980年的41.9％（Koo， 1987： 177）。随着规模的扩大，工人阶级的组织力也越来越强。在韩国，在经济中占统治地位的大型企业使以企业为单位的工会组织也具有很大的规模。工会成员占雇员总数（1000人以上的企业的雇员总数）的比例从1973年的48.2％上升到1979年的58.7％；韩国和台湾20世纪80年代的年罢工次数远高于1970年，而在20世纪80年代以内也是逐渐升高（Kim， 1993： 236， 238）。在工人阶级的规模和力量不断扩展和加强的同时，中产阶级也在崛起。20世纪80年代，韩国和台湾的中产阶级大约占总人口的一半（Han， 1989： 294； Tsai， 1989： 86）。无论是韩国还是台湾，八九十年代的主要政治反对党都是以中产阶级为基础的。韩国和台湾在20世纪80年代末开始的民主化过程在很大程度上都是因为中产阶级的壮大，这为民主化运动提供了公民社会的基础（Thompson， 1996）。在东北亚发展的过程中，发展型政权一直主导政府与商业集团的合作，而这个合作基本上是把其他社会力量排除在外的。随着工人阶级和中产阶级的崛起，发展型政权以前所维持的那种与社会合作关系开始被民主化打破，于是发展型政权本身的权利也受到极大挑战。
历史制度与政商关系
东北亚发展型政权在20世纪八九十年代巨大的内外挑战下开始转化。在推动经济和金融自由化的过程中，政府以前常用的经济干预工具在一定程度上受到限制，政府本身也受到特殊利益集团的侵蚀以及社会力量的压力，政府对经济的干预再也不像以前那样顺畅。虽然韩国和台湾的发展型政权都开始转化，但它们转化的方式、速度和对经济的影响都非常不同。韩国的发展型政权明显衰落，经济转型出现混乱状态，最后被卷入1997年的亚洲金融危机，而台湾的发展型政权在一定程度上仍然能够维持以前政府为主导的发展模式，转化过程仍在政府的控制之中，经济成长虽然放缓，但金融体系没有乱，也没有造成金融危机。政商关系的不同是解释发展型政权不同转化之路的关键。韩国因为在内外挑战下失去了原有的政商关系，所以造成发展型政权的衰落，而台湾即使面对内外挑战仍在一定程度上维持了以前的政商关系，因此也就维持了发展型政权。
分析不同的政商关系要回到20世纪80年代之前。韩国和台湾在20世纪六七十年代都一直把工业化作为核心目标，但具体通过什么方式实现目标要看政府的具体发展理念以及政商间的制度关系。也就是说，一样的目标，但不一样的发展方式和途径，因为后者取决于特定地区的政治领袖和政府官员个人或集体的历史经验。这些历史经验塑造出具体的发展理念以及政商间的制度关系。制度关系则直接影响政府对经济的管理能力和具体经济、金融政策的选择（Haggard， 1990； Heo and Kim， 2000； Zhang， 2002）。
韩国和台湾在20世纪六七十年代的发展中有着不同的特点。前者是强政府指导大企业的模式，而后者是政府、公营企业和私营中小企业的连环关系（注：关于两个发展型政权从组织结构到政策网络和政商关系的具体不同点，请详见：Chu， 1989： 662。）。朴正熙政府通过控制银行，与财阀形成了既合作又指导的关系。国民党政府则主要通过控制银行和工业上游的公营企业来指导发展。私营中小企业处于工业下游。私营企业中只有所谓的“关系企业”规模较大，有时也在工业上游，但是它们完全依靠政府的扶植，而且从规模上看也无法与韩国财阀相比。以上两种不同的政商关系来源于不同的历史制度。无论从朴正熙本人，还是从支持他取得政权的军队以及具体实施他的政策的官僚机构来看，都有很强的日本殖民训练背景。朴正熙曾在伪满洲国和东京的日本军校里受训。第二次世界大战时，大约5万朝鲜人在日军里服役，战后韩国军队的高级将领也大多接受过日本的训练（Kim， 1971： 43-48）。日本在朝鲜的殖民政府第二次世界大战前大部分是由日本人管理的，但在第二次世界大战期间，朝鲜人被大量招入政府工作，以致一半以上的政府官员是朝鲜人（Henderson， 1968： 106）。这些官僚形成了后来历届韩国政府的基本力量（Lee， 1968； Kim， 1982； Cumings， 1984； Kohli， 1994）。所以，从朴正熙到他的支持者，都对日本的发展模式非常熟悉，应该说，从他们的个人和集体经验来看，除了日本的发展模式，没有其他的选择。当然，这个日本的发展模式已经被改造过了。日本对朝鲜半岛是殖民统治。殖民政府对日本投资和后来逐渐崛起的本土财阀都有很强的控制力（Eckert， 1991； Cumings， 1997）。另外，日本在第二次世界大战前和第二次世界大战期间由于战争的需要对本国的财阀也是采取直接控制的手段。有学者指出，朴正熙所学的日本发展模式其实是19世纪三四十年代被军国主义改造过的模式（Clifford， 1994： 47）。战时发展模式加上殖民政府的强权使朴正熙政府在继承了“强政府+大企业”的日本发展模式时更强调政府的力量。
台湾的历史经历其实与韩国有很大不同。首先，日本对台湾的统治更直接。殖民政府基本由日本人构成，地方统治机构也直接掌握在殖民者手里。1945年（日本投降年）的抽样统计显示，在167个高级地方政府官员、职员中，只有一个是台湾人（而且只是一个医疗技术人员，与一般的政府行政无关）；在2120个中层地方政府官员、职员中，只有29个台湾人（大部分是技术人员）；在21198个低级地方政府官员中，只有3726个台湾人（涂照彦，1993：544）。日本在台湾奉行“工业日本、农业台湾”政策，在很大程度上限制了台湾的工业发展，即使后来迫于战争的压力也在台湾建一些工厂，但远没有建立工业基础。因此，台湾人在日本殖民时期的生产、生活状态是大部分从事农业生产，少部分人在其他行业，几乎没有什么人在政府工作。
由此可知，即使第二次世界大战后的台湾政府全部由台湾本地人组成，也不一定就会推动日本发展模式，因为很少有政府官员具有这方面的经验，这与朴正熙政府截然不同。更何况，台湾在第二次世界大战后并不是由本地人组成政府，而是从中国内地逃来了一个庞大的政府。据统计，1949年后台湾的第一个政府内阁里，只有5％的人有台湾背景，直到20世纪80年代中期，这个数字才上升到36％（彭怀恩，1986：242）。可见，从第二次世界大战结束至20世纪80年代，台湾政府的基本构成仍然是中国内地过去的国民党人。因此，在台湾的国民党政府与在韩国的朴正熙政府完全不同。后者受日本殖民时期的发展模式影响很大，而前者基本与这个模式无关。国民党对公营企业的青睐直接来源于三民主义中的社会主义理念，不仅如此，相对于朴正熙政府来讲，国民党政府也更注重经济平等问题，这也与社会主义理念有关。另外，在中国内地失败的经验也成为在台湾的具体发展理念的一个重要基础。有学者指出，当蒋经国在20世纪70年代就任台湾的行政院院长时，他仍然对三年内战时期的高通货膨胀心有余悸（Fei， 1993： 72）。因为这个经验，国民党政府在台湾一直比较关注经济发展的稳定性，尤其是金融稳定性。关于金融稳定性的考虑被称作“货币保守主义”，它对官僚机构动员银行贷款起到监督和限制作用（Cheng， Haggard and Kang， 1998： 92）。因此在利用外部资源上，台湾倾向于外资，具有高度自主性的政府通过与跨国公司谈判把外资导向战略性产业（Cold， 1988）；而韩国则倾向于利用外债，一般都是政府借债、政府调配（Mardon， 1990； Winters， 1994）。很显然，国民党政府的“货币保守主义”思想与朴正熙政府大量外债、大量投资的做法很不一样。
发展型政权的不同转化之路
应该指出，韩国和台湾不同的发展方式、理念以及政商关系在20世纪六七十年代都巩固了以政府为主导的发展型政权模式。这是因为无论是政府的发展意愿还是政府在政商关系中的主导地位都来源于冷战下的持续军事竞争环境，有这样的竞争才有压力，才有内部的凝聚力，才有发展的动力。但是，20世纪70年代之后，发展型政权面临内外各方挑战，从内部凝聚力到发展意愿，再到发展目标都逐渐变化，甚至瓦解。这时，在原有的具体发展方式和理念影响下的政商关系就使韩国和台湾走上了不同的转化之路。韩国和台湾的发展型政权一个失去了政府对经济的管理能力，另一个则保持了这个能力。不同的历史制度扮演了重要角色。
在韩国，财阀的规模随着经济的发展而不断膨胀。1971年至1983年，韩国前十位财阀的资产年增长率都高过10％，平均达到24.5％，大宇的增长率更高达46.3％；从1981年到1988年，平均增长率降到18％，但仍远高于国民总产值的平均增长率；1975年，最大的50个财阀在制造业、建筑业和服务业拥有398个企业，到了1986年，已经上升到547个（Whitley， 1992： 43）。从1980年到1991年，最大的50个财阀的总销售额提高了556％（Lee， 1997： 65）。随着财阀规模的不断膨胀，它作为一支政治力量也在韩国经济决策中越来越被委以重要的角色。政府和财阀的力量在20世纪80年代此消彼长，原有的强政府指导大企业的模式逐渐被打破。进入20世纪90年代后，财阀更是直接涉足政治。几个财阀的老板都曾竞选过国会的议席，有的还竞选过总统。1992年，现代集团组织的政党在国会选举中获得了25％的议席（Kim， 1997： 200）。1993年，韩国经济发展的中枢机构--经济企划院被裁减，这进一步削弱了政府的力量。应该说，在1997年金融危机之前，韩国的政商关系已经不是以政府为主导了。政府在各方的压力下采取了一系列经济和金融自由化政策，开放国外短期贷款也在其中。财阀因为出口形势严峻，也为了进一步摆脱政府的控制，转而通过国外短期贷款融资，而政府却无力控制，直接后果就是1997年的金融危机。
韦德等人的研究（Wade， 1998a， 1998b， 2004； Wade and Veneroso， 1998）指出，韩国过去的成功建立在高信贷模式上。该模式根本上是政府通过自己控制的大银行给予大企业贷款。它基本上是封闭的，即使有国外资金流入，也基本上由政府控制。但是，20世纪80年代开始的经济和金融自由化打破了封闭模式，大企业开始从国外渠道融资，造成原有模式出现危机，政府控制系统失灵，最后导致金融危机。韦德的观点突出了经济和金融自由化带来的变化。这个变化的基础就是政商关系的变化。如前所述，发展型政权在20世纪70年代之后面临了内外压力，不是过去的政商关系出了问题，而是在强大的内外压力下产生了新的政商关系，政府控制力大打折扣。
纵观韩国的发展方式及其在20世纪90年代所遇到的问题，不难看出，强政府指导大企业模式在政府很有权威的时代对促进快速工业化极为有利。政府与企业之间关系简单，便于降低信息传递的交易成本，也有利于集中资本，进行有针对性的投资和发展。只要政府有权威，这个模式就可以被得心应手地运用。但是，当政府在内外压力下逐渐失去权威的时候，政商关系就可能在很短时间内产生变化。财阀因为本身既有规模又有组织基础，所以很容易就能把自己的财富转化成政治力量，成为政府的直接挑战者，甚至取得政商互动中的主动权。政商关系的变化以及政府内部的经济自由化倾向进一步削弱了传统的政府对经济的管理能力（Gills， 1996； Lee， 2000； Choi， 2002； Park， 2002； Thurbon， 2003），而政府和财阀由于传统发展模式的影响依旧存在，又很难在很短时间内发展出适合自由市场的运作方法和习惯（Heo and Kim， 2000； Liao， 2001）。金融危机在这种混乱的政经状态下成为必然结果。
反观台湾，20世纪70年代后发展型政权同样面临着内外压力，发展意愿也在逐渐瓦解或转变。但是，政府、公营企业和私营中小企业的关系模式使政府仍能在政商关系中掌握主动，至少是延缓了政商权力关系向商业集团的倾斜。私人中小企业既缺乏组织基础又没有直接对政府施压的力量和渠道。只有“关系企业”才有挑战政府权力的可能性。但这些企业或商业集团远没有韩国的财阀有实力，所以它们一般都采取与公营企业联合，以求影响政府经济决策的办法。当韩国的财阀已经蠢蠢欲动，准备竞选总统的时候，台湾的“关系企业”仍然在和公营企业进行政治交易，而公有资本仍然通过政府控制的银行和公营企业控制台湾经济的关键部分（吴若予，1992）。除了公营企业，还有国民党的党营企事业，有学者将国民党称为“世界首富政党”（梁永煌、田习如等，2000）。20世纪80年代末，台湾官方所控制的生产活动仍超过国民总产值的三成（陈师孟、林忠正等，1991：90）。可见，即使政府的力量在衰落，它仍是政商关系中的主要伙伴。正因如此，政府仍对经济有较强的控制能力，原有的具体发展理念，特别是保持经济和金融稳定性的理念（如货币保守主义），仍然是政府经济决策的重要基础。因此，台湾的经济和金融自由化一直比较谨慎地进行，金融市场一直受到政府的严密监督，企业的国外借贷一直在政府的严格控制之下。这些成为台湾成功躲避亚洲金融危机的关键因素。
结论与思考
20世纪八九十年代，东北亚的发展型政权面对内外的强大压力开始转化，甚至衰落。本文着重讨论了韩国和台湾，但日本发展型政权所遇到的问题也很相似。全球化的压力、冷战结束后趋于缓和的东北亚政治局势、国内社会力量崛起以及自民党的执政危机等等，都使日本的发展型政权开始走向衰落。但是，从对韩国和台湾的比较分析可以看出，东北亚发展型政权在八九十年代走过的是不同的转化之路。这直接取决于历史制度对政商关系的塑造。日本对朝鲜半岛的殖民统治形成了一系列历史制度，使韩国走上了强政府、大企业的发展之路，但在发展型政权受到内外重大压力的20世纪八九十年代，这种政商关系在较短的时间内逆转，发展型政权瓦解，韩国也因此卷入亚洲金融危机。台湾的国民党政府则有不同的发展方式和理念，并塑造出政府、公营企业和私人中小企业的连环关系。这种政商关系在20世纪八九十年代扼制或延缓了商业集团对发展型政权的挑战，使发展型政权在很大程度上能够控制政经转化过程，因此使台湾躲过了亚洲金融危机。以上观点说明了国内结构特别是国家-社会关系的重要性，全球化和其他国际力量再大也要通过国内结构和关系起作用，而结构和关系都会重新塑造这些外部力量，使其产生不同结果。这也正是比较政治经济研究的意义之所在。
亚洲金融危机以后，韩国的经济恢复比较迅速，台湾经济虽然没有经历大动荡，但经济成长仍然没有很大起色。学术界关于发展型政权的衰落问题的争论还在进行。很多学者认为，全球化和民主化等因素从外部和内部两个方面挑战政府指导经济的权威，轻则引起经济政策的转向，重则导致发展型政权的消亡（Dixon， 1999； Minns， 2001； Moon and Rhyu， 2000； Liu， 2002； Maswood， 2002）。但也有学者认为，发展型政权在全球化竞争加剧的时代更需要对经济进行指导，而且也有能力在民主制度下完成这一任务，发展型政权虽然也会产生转化，但不会消亡，甚至会比以前变得更加发展趋向（Weiss， 1998， 1999， 2000， 2003； Huang 2001； Thurbon， 2001； Kondoh， 2002； Wong， 2004； Kong， 2005； 刘鸿晖，2000；瞿宛文和安士敦，2003）。发展型政权在全球化下的命运如何会一直争论下去。但本文对历史制度的讨论应该在这场持续的争论中受到重视。冷战前形成的制度可以影响现在的政商关系。以此类推，发展型政权在冷战中的发展过程也是一个制度化的过程。所以，20世纪八九十年代的新压力和新挑战也不可能立刻改变发展型政府的运作。这是在研究发展型政权的衰落问题时应该认真考虑的。