优化营商环境中的法治思维和法治应对
——以西安市优化营商环境为例
马 慧
中共西安市委党校，陕西 西安 710000
摘 要： 近两年，全国营商环境的优化与提升都取得了显著成果。在2019 年世界银行营商环境报告《为改革而培训》中，中国的全球排名从上期的第78 位跃升至第46 位。在整体发展大势中，西安市取得了突飞猛进的成效，在全球营商环境的竞争中占有了一席之地，其成绩是令人瞩目且具有研究价值的。结合当前建设法治化营商环境的要求，回顾反思西安市过去一年多的做法和成绩，在法治化的道路上仍然存在许多问题。如何以法治思维来推进改革向纵深层面发展，以法治的方式化解改革中的各种问题及矛盾，真正实现习近平总书记做出的“法治就是营商环境”的指示，是本文对优化提升营商环境的思考。
关键词： 营商环境；世界银行评价指标体系；放管服改革
近两年，举国上下都非常重视营商环境，这个词和“互联网+”、双创等同样兴起成为官方热词。通过努力，营商环境的优化与提升工作在全国取得了显著成果。在最新的2019年世界银行营商环境报告《为改革而培训》中认定：中国在过去一年为中小企业改善营商环境实施的改革数量创纪录，全球排名从上期的第78位跃升至第46位。世行官员盛赞中国相关领域的改革是“令人惊叹地快速且有效”。
习近平总书记在2019年2月25日主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议中做出了“法治就是最好的营商环境”这一重要论断。充分发挥法治在改革过程中的引领与保障作用，巩固改革成果，为后续改革走深走实提供制度保障，将成为下一步优化提升营商环境的重点所在。
在《2018中国城市营商环境质量报告》中，西安排名第六，在2019年初全球著名管理咨询公司科尔尼管理咨询发布《全球城市营商环境指数》报告中，中国有20座城市上榜，西安名列第94位。可见，西安已经在全球营商环境的竞争中占据了一席之地，在全国改革发展的大背景之下，西安这座古城的追赶超越成果是令人瞩目且有研究价值的。
一、西安市优化营商环境取得的成效
西安市把营商环境作为提升城市竞争力的“一号工程”和“关键一招”，积极借鉴国内先进城市的经验和做法，努力打破思想桎梏、创新体制机制、转变干部作风、营造亲清的政商环境，取得了明显成效，更促进了经济社会持续健康发展。
我国虽然没有引入MTM的概念，但是早在2002年，国家卫生行政部门就已经在三级医院开始推广MTM具有相似理念的临床药学服务，这些在保证患者用药的合理性、安全性、有效性和经济性方面，都取得了一定的成效[11]。我国也有部分医院在探索药物治疗管理方式并将其应用于癌痛管理中，取得了初步的效果[12]，但我国的这些探索都集中在三甲医院，目前针对癌痛治疗的合作药物及治疗管理还没有普遍实施，癌性疼痛MTM模式有待构建；模式中药师的工作形式以及癌痛管理效果还有待考察；基于医联体的MTM模式探索与实证研究尚属空白。
行政审批权改革是“放管服”改革中重要领域，调整政府与市场的关系，转变政府职能，关键举措就是推行行政审批权改革。但是，在实践中存在许多问题：一是存在片面追求简政放权的数量，仅以下放多少权限，取消多少审批环节为改革的目标。二是实践中出现权力“放得下，接不住”的情况，很多下级部门不熟悉审批流程，人员缺乏专业知识，不敢承担审批责任等问题困扰着权力承接部门。三是行政审批效能需要进一步提升，距离中央要求的“一网、一门、一次”还有一定差距。四是事中事后监管体系还在建立和完善中，这项针对市场监管的科学设计，其积极作用值得期待，但是全省统一建立的“一单、两库、一细则”仍在完善推广，覆盖广泛的诚信评价体系还未形成，要其发挥应有作用，尚待时日。
(一)重点环节做“减法”，成效显著
在改革开放的今天，法治发挥着越来越重大的作用，市场经济就是法治经济，法治平等保护各类市场主体产权和合法权益，法治使政府和市场的边界更加清晰，法治加强了市场监督和权利救济等，在市场经济环境下优化提升营商环境必然离不开法治的引领与保障。
(二)相对集中行政审批权改革迈出关键一步
按照“放管服”改革的要求，“相对集中行政审批权改革”是未来发展趋势，西安积极推行改革举措，先行试点，逐步推进，不断总结，力求完善。现在41个市级部门的审批事项均进驻市政务中心，逐步向“大厅之外无审批”过渡。同时，在全市市级层面和区县(开发区)一级设置行政审批局，审核批复了14个区县相对集中行政许可权改革方案，开启了“一枚图章管审批”的行政审批新时代。
(三)“互联网+政务服务”取得突破性进展
西安市在2018年6月建成并运行了“西安政务服务网”，初步实现了“四个集中”(权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享)，网上上线事项11918项，“网上办”事项11447项，比例达到了96.05%。基本实现了让人民群众少跑腿，让网络数据多跑路的目标。尤其是2017年12月30日正式投入运行的“12345市民热线”，运行后切实解决了很多企业和群众身边的问题，受到广泛好评，如今又增设了营商环境改善专线。
二、法治化营商环境建设中存在的问题
与国外发达国家相比，我国上市公司在内部审计独立性研究和应用领域还有很多不足，需要结合我国市场经济的实际情况不断进行实践，相信在国家的推动和企业自身的努力下，我国上市公司的内部审计发展更加完善，更能有力地推动我国经济的发展。
虽然取得了很多成果和进步，但越是高速发展，越要保持冷静的头脑，用客观公正的眼光审视成绩，发现其中问题和弊端，力求为后续发展提供持续动能。笔者思考了在营商环境提升中法治化欠缺的三方面问题：
(一)西安市整体法治化水平不强
优化提升营商环境，各地做法多是比照世界银行营商环境评价指标体系中的指标，围绕重点领域开展工作，在减环节、减材料、减时限和减成本各方面不断创新，比学赶超。各地都在奋力推进工作，勇立改革潮头，也在各种排名评比中刷新数字，再创佳绩。比如开办企业，中央于2018年5月下发文件，要求试点城市将企业开办时间压缩一半，由原来的15天压缩至7.5天，试点城市如杭州、深圳、西安等均按要求按时限达到标准。但是各地并未就此满足，改革仍在不断深化和创新，时至今日，杭州新开办企业的办理时限是3天，西安的官方宣传是2.7天。企业开办时间的减少是各地评比排名的重要指标，因易于量化，成果最为显著。但是这样的大幅减少是否在法治底线以内，是值得深思的。
(二)重点领域的改革举措缺乏法治底线思维
营商环境的优化与提升与一地经济发展水平密不可分，与当地政府的法治与民主状态密不可分，处理好市场与政府的关系，辨明政府在经济发展中的站位直接影响到营商环境的好坏。西安是内陆城市，经济发展状况不及沿海发达城市，就法治发展状况而言，也还有很大的提升空间。存在的问题主要有：一是政府带头践行法治，政府工作人员运用法治思维和法治方式解决问题的能力有待提升；二是社会中违法扰乱市场秩序，采用不正当竞争方式破坏营商环境的现象还不同程度地存在，比如在“扫黑除恶”案件中披露的村霸把持基层政权，非法承揽工程，破坏市场竞争等；三是社会整体法治意识不强，营商法治氛围不足。比如部分群众和企业信访不信法，出现经济纠纷难以解决就缠访、闹访，影响了政府法治权威和营商环境，再如部分企业依法经营、诚信守约的意识还不够强，一些恶意欺诈、合同诈骗的案件，对社会诚信体系的破坏很大。
(三)行政审批权改革中暴露出诸多问题
大学生在参加志愿服务活动的最初，是为了完成志愿者组织分配的一项任务。俗话说：“实践出真知。”他们在参与志愿服务活动过程中，发挥自己的所长，将所学知识与技能运用于实践，检验和巩固理论知识。活动结束后对自己的各方面的能力和表现进行有针对性的弥补。同时，大学生也在此过程中不断地学习新知识、增长才干。更重要的是，他们以参加志愿服务来学习拓宽自身的人际交往、在活动中学会分工与合作，这些都是自我能力价值的实现。
三、构建法治化营商环境的三点建议
在提升营商环境的过程中，西安市聚焦重点领域，持续在减环节、减材料、减时限和减成本各方面积极努力。比如在开办企业方面，大力推行“办照新政”，围绕压缩开办时间、减少提交材料，再造审批流程等工作，建立了工商、税务、公安、银行等部门联动机制，开办企业平均办理时间由14.1天压缩至现在的2.7天。在工程项目施工许可证办理方面，创新建立联合会审机制，设立工程建设项目联合审批服务窗口，实行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”；创新施工图多审合一，实行“一套标准、一家机构、一次审查、一个结果、多方监督”的审图模式；审批事项由改革前35个精简至改革后的14个，申请材料由改革前的181件减少至25件。在不动产登记方面，企业首次登记资料由12项精简为4项，商品房转移登记由8项材料精简为5项，个人房产交易登记材料由18项精简为5项。
(一)针对营商环境指标体系，从立法层面开展针对性强、切实可行的顶层设计
陕西省于2018年5月实施《陕西省优化营商环境条例》，标志着陕西省营商环境工作进入规范化、法制化轨道。虽然有了统一规范的法律文本，但是其中笼统性、原则性的要求过多，缺乏具体可操作性。各地经济发展水平不同，经济体量大小不一，营商环境的提升也可以因地制宜，在陕西省的统一规范之下，用好较大城市立法权，针对特色问题，加大立法力度。比如对企业从垄断企业获取营商资源(如信贷、电力)的流程，建立有利于营商环境指标提升的行业标准，用制度化的规定永久降低企业获取营商资源的成本，提高便利度等。
模型几何比尺 1∶5，模型包括上游水库、鱼道池室及下游量水堰等，模型长度约20.0 m。鱼道池室采用有机玻璃制造，共设10块隔板(自上游往下游以1～10编号)，隔板为同侧竖缝布置，间距80 cm(原型为4.0 m)，底坡比1∶78。模型布置见图2。模型控制边界条件为水深，调整上下游水位得到各级水池水深，待水位稳定后采用旋浆流速仪测量沿程典型隔板(4～6 号隔板)竖缝流速及池室流速分布。试验选取了鱼道水池水深H为1.0 m、2.0 m、2.5 m三种运行工况，三种工况上下游池室水深保持相等。
(二)结合法治政府建设，强化政府工作人员的法治思维和底线思维
按照《依法行政实施纲要》的目标，2020年要建成法治政府，并对法治政府的建设有六项具体标准。可以结合法治政府建设的各项要求，首先继续加快转变政府职能，理顺政府、市场和社会的关系。在当前发展时期，要改善营商环境，关键是政府要合理定位、不来回越位，将市场和社会能完成的事情交出去，集中精力和资源履行好宏观调控、政策制定、市场监管以及提供高效的公共服务等职能上，切实提高政务服务的质量、效率，降低服务成本。其次加快行政审批制度改革。要以刀刃向内，自我革命的勇气，将行政权力真正放到企业和群众身边去，以企业和群众的视角去反思各项改革举措，以“优化服务”作为各项改革的目标和理念。最后要加强对政府工作人员的法治教育与宣传，使其真正树立起法治思维，在处理工作中的各种问题和矛盾时，用合理合法的方式确保合理合法的诉求都能得到公平以待。
(三)保障司法公正，严格产权保护制度，重视侵权案件的审理，保障投资者权益
司法是权利保障的最后一道防线，安全稳定的市场环境最终要靠公正司法来保障。首先，市场经济的本质要求就是明晰的产权制度，因此针对产权保护的力度要增强，对合同违约、欺诈、政府违约、欺行霸市等行为要高度重视，严格责任；其次，营商环境的优化，不应该只关注市场主体的“进入”盛景，还要冷静的保障“运营”环境以及“退出”的安全，尤其要重视破产保护制度的规范执行，确保企业在陷入困境时得以尽可能地降低风险，规范操作，保障其他债权人利益，进而确保社会稳定。最后，要积极适应市场经济条件下社会多元化发展趋势，不仅要筑牢司法底线，也要构建矛盾纠纷的多元化纠纷解决机制，针对涉企的矛盾纠纷，可以借鉴“枫桥经验”，从行业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等多角度化解。完善调解和仲裁机制，通过便捷的非诉讼方式解决商事纠纷。
[ 参 考 文 献 ]
[1]赵勇.为什么要深入推进“一网通办”？[J].上观新闻，2019-3-19.
[2]陈群祥.加强行政效能建设，提高政府服务水平[J].行政论坛，2007.
[3]中共浙江省委党校，浙江行政学院，编著.“最多跑一次”改革[M].浙江人民出版社，2018.4.
[4]董彪，李仁玉.我国法治化国际化营商环境建设研究——基于《营商环境报告》的分析[J].商业经济研究，2016.13.
[5]汪锦军.“最多跑一次”改革与地方治理现代化的新发展[J].中共浙江省委党校学报，2017.06.
[6]宋林霖，何成祥.优化营商环境视域下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理，2018-4-11.
中图分类号： D927
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )33-0200-03
作者简介： 马慧(1980- )，女，山西孝义人，西北大学，法律硕士，中共西安市委党校法学教研部，副主任，副教授，主要研究民商法学。
标签：营商环境论文; 世界银行评价指标体系论文; 放管服改革论文; 中共西安市委党校论文;