国家建设项目审计决定与民事判决的冲突问题，本文主要内容关键词为：判决论文,建设项目论文,民事论文,冲突论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家建设项目审计决定与民事判决冲突问题日益突出
以2005年重庆市审计局对某公路进行竣工决算审计中碰到的第一个法律诉讼为例：审计发现某合同段已结算支付工程价款不实，审计核减60余万元，并决定由建设单位将多付工程款予以追回。随后，建设单位在施工单位的工程质保金中扣回多付的工程款，施工单位不服审计决定，但其未以行政复议或诉讼的方式提出异议，而是向某法院提起民事诉讼，要求法院依据合同判令建设单位如数支付双方约定的工程款。结果法院依据双方签订的合同进行判决建设单位败诉。审计人员经过仔细核查发现，并不是审计结论不符合客观事实，而是法院只认定合同原来的约定。当时我们的理解是法律法规不健全造成的。然而，《审计法》已于2006年进行了重新修订，政府投资审计方面的法规、规章、规范性文件，也是应有尽有。这样的尴尬仍然一而再、再而三地出现，确实值得深思。
二、审计决定与民事判决冲突产生的主要原因
（一）不同性质的两种法律关系冲突。
工程项目的建设单位与审计机关形成的审计法律关系属于行政法律关系，而建设单位与施工单位形成的建设工程合同法律关系属于民事法律关系，二者在法律性质上存在本质不同。不仅如此，它们也由不同性质的法律来调整，前者由公法调整，后者由私法调整。作为公法，行政法调整以命令和服从为特征的国家行政管理关系，管理者和被管理者之间具有不平等性，强调国家行政机关依法行政，将行政机关的合法行政行为作为行政法律关系发生的唯一依据。作为私法，民法调整平等主体之间的人身关系和财产关系，确认民事主体之间的平等地位是民法区别于行政法的基本特征，强调民事主体之间的自由意志，将当事人根据意思自治、平等协商形成的共同意志行为作为民事法律关系发生的重要依据。当这两种法律关系在工程造价上交叉时，就产生了法律冲突。法院在诉讼中的判决往往将两个法律关系对立起来，抛开审计决定及其反映的事实，为维护合同形式上的合法性，片面强调合同是当事人双方真实意思的表达而进行判决，大多数情况下判决施工单位胜诉。这也助长了许多施工单位为了维护自己的利益，对审计决定不服时，不是通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往是以合同纠纷为由，另行提起民事诉讼。
（二）目前国家建设项目管理权限划分不明确。
国家建设项目是一个系统工程，涉及到立项、招标、签约、履约、验收、运营等很多环节，同时内容又纷繁复杂，涵盖了基本建设、科技研发、公益事业等诸多领域。目前由政府投资项目审计监督引发的一些法律问题的根源，很大程度上正是由这种管理的无效引起的，其中对国家建设项目管理权限的划分不明确、不科学，以及相应的责任追究机制不健全则是关键中的关键。我国行政管理体制的一些固有弊端使政府部门的行政职能多有交叉，而很多政府职能部门又为了维护自身的部门利益，不断通过部门立法的形式在职权上开展“圈地运动”，使这种职能交叉的问题变得更为严重。在工程价款的审核问题上，就有建设部门、财政部门、审计机关等若干部门进行管理或者监督，从而造成了相对人面对这些行政机关的不同行政行为的无所适从，也导致了这些行政机关为了维护自身行政行为的权威性的“依法打架”现象。
三、充分认识解决好审计决定与民事判决冲突问题的重要性
（一）审计决定与民事判决冲突带来的不利影响。
施工单位起诉建设单位的根本原因是不服审计决定，而法院判决建设单位败诉的最终结果是审计决定难以执行，这不仅造成了国有资产的流失，而且挑战了审计的权威性。而我们不难发现，有些行业领域由于有了一个败诉的开头，之后又不断出现二个、三个败诉。国家建设项目的投资，少则上千万，多则达数十亿，其中建安工程投资亦即通常所说的工程造价占有较大比重，也是较容易掺杂水分的部分，工程造价审计核减的高比率说明，对工程造价进行严格审计，可以节约大量的建设资金。但在现行法律框架范围内，审计法律依据的不完善和审计执法主体资格的不够明确以及《审计法》与《合同法》的冲突等问题，使审计机关面临尴尬。而其他部门和审计机关在职能上的重叠、对法律法规理解的差异也加大了工作的难度。
（二）解决好审计决定与民事判决的冲突问题，利于进一步完善审计法律体系和国有资产保护体制的建设。
项目审计中产生法律诉讼问题并非偶然。由于审计对象的特殊性和审计内容的复杂性，国家建设项目审计早已突破了单纯的财务收支审计范畴，深入到了建设管理、工程质量、经济效益以及环境保护等各个方面，也触动了建设项目相关各方的利益，从而导致了法律诉讼的频频出现。而其他专业审计的对象是行政企事业单位，审计决定所引起的资金走向也往往只是在国家内部循环的问题，利益冲突不那么明显。但随着效益审计的逐步开展，一旦审计真正涉及到个体利益时，一样也会出现较多的法律诉讼问题，影响、制约审计工作的发展。因此，能否解决好建设项目审计中的法律诉讼问题，不仅对于国家建设项目审计的发展具有较大意义，而且还涉及到整个审计法律体系的建设，甚至对于整个国有资产保护体制的完善都有着深远的影响。
四、积极思考对策，降低审计风险，维护国家利益和公共利益
（一）健全我国的国家建设项目管理监督的法律法规体系。
为了使政府投资建设项目得到有效管理和监督，避免国有资产管理者及其他各方故意损害国家投资利益，制定完善一系列从上到下的政府投资建设项目管理的法律法规体系是必由之路，同时，要修改其他法律法规中涉及限制政府投资建设项目管理和监督的法律条款，以避免其他法律法规与专门的政府投资建设项目管理的法律法规相冲突。
1.制定国家建设项目管理和监督方面的专门法律。只有建立健全国家建设项目自己的法律法规体系，把国家建设项目真正纳入到正常的国家监督体系中来，不再受其他法律法规制约，国家资金才会得到有效的保护，才能避免国家资金的流失，国家投资项目才能发挥其应有的投资效益。可以彻底解决长期以来存在的国家投资建设项目管理和监督的法规不能抗衡合同法所带来的系列问题；确保行政监督部门对国家投资建设项目进行有效的监督，解决审计结论不能作为审理建设工程施工合同纠纷案件法院判决依据的问题。
2.修改其他法律法规中涉及限制政府投资建设项目管理和监督的法律条款。一是建议在《中华人民共和国合同法》中确立国家资产不受侵犯的原则，并增加国家建设项目合同的适用法律法规的特别条款，明确审计决定在民事诉讼中具有的法律效力和法律地位。二是进一步补充完善《中华人民共和国审计法》相关的法律条款，将审计机关可以对工程竣工结算进行审计的问题上升至法律。
3.出台专门的司法解释。目前一些不具备普遍适用效力的司法文件已经对涉及国家建设项目审计监督的诉讼案件的审理工作造成了误导。因此，最高人民法院应该在对涉及国家建设项目审计监督的诉讼案例进行理论研究的基础上，尽快出台指导这类案件审理工作的司法解释，其中应该明确此类案件的审理应以有权机关对审计决定的合法性、合理性的审查结论为前提，以保证审计机关审计监督的权威性。
4.通过地方立法或修订地方法规解决过渡时期的问题。我市2005年出台的《重庆市国家建设项目审计办法》确立了国家建设项目的必审制，为提高审计地位和扩大审计覆盖面发挥了积极作用。由于办法侧重强调了国家审计是项目竣工决算批准和产权交付的必经程序，而并没有要求在国家建设项目的合同中约定以国家审计结论作为结算依据，因而某些项目即使通过国家审计而且财政部门也根据审计结果批准了竣工决算，但涉及工程价款纠纷的法律诉讼仍难以避免。在当前国家法律法规尚未修改前，可以借鉴我国某些省市的作法，适时完善修订《重庆市国家建设项目审计办法》，明确规定重大的国家建设项目合同中要约定“以审计机关审计结论作为项目价款结算和竣工决算依据”。这种形式作为一种过渡时期制度解决现阶段存在的问题，以保证国家资产不受损失可以发挥积极作用。
（二）提高审计质量，规避审计风险
1.严格审计程序，规范审计行为。国家建设项目审计监督越到位，触及利益团体的根本利益越深，相当部分单位不理解、不支持、不配合，致使审计风险特别大。质量是审计的生命，程序是质量的核心，提高审计质量必须要加强程序管理。在审计实践中要重点把握“三个环节”，审前告知环节，督促被审单位准备资料，奠定审计基础；现场管理环节，成立质量小组，解决专业问题；审后沟通环节，尊重被审单位话语权，确保定性准确。特别要重视审计取证的签字程序，尽量做到建设单位和施工单位“双签”，对于双方均为签字同意或仅一方签字同意的审计证据要异常慎重，深入分析原因，认真复核，对拿不准的问题、吃不透、心中无底的问题，要主动与各部门沟通，取得业务支持，在依法、程序、严谨的基础上做到实事求是。
2.有所为有所不为。审计应充分利用法律赋予的权利开展审计监督。要坚持以建设单位为主要对象，对确实难以处理的问题可移送有关部门处理。在具体的审计实务中，更多遇到的是合同合法但合同部分条款不合规、不合理或合同执行结果存在损害国家利益的行为，对部分条款不合规、不合理的合同，应要求建设单位提请法院变更不合规、不合理的合同条款，以至变更后的合同与按国家规定审计的审计结果一致，以利于审计决定的顺利执行。对合同中明确规定是以固定价格进行结算的，如果审计结果表明合同执行结果存在损害国家利益的，审计决定应侧重于揭露合同执行过程中存在的问题，对其造成的损失其责任应由建设单位承担，审计决定不宜强制施工等单位执行，从而避免审计决定与合同履行产生直接冲突。同时审计过程中还要注意部门之间的职能分工，不是职责范围，不要越俎代庖，要有所不为。
3.研究审计的策略和方法。建议审计署尽快出台有关操作办法和审计指南，以指导审计人员正确操作。各级审计机关应时刻关注审计工作中碰到的一些共性问题，及时分析，总结经验教训，并加强各级审计机关之间的交流合作，为完善审计法制建设，指导今后工作创造条件。
（三）加强与司法机关等部门的沟通、完善执法环境。
针对个别施工单位不服审计决定、绕过行政复议和行政诉讼途径向建设单位另行提起民事诉讼的情况，审计机关不能以施工单位未直接起诉自己就置之不理，应充分认识到施工单位的真实意图，如果其起诉的对象建设单位一旦败诉，则意味着要求建设单位追回多结算工程款的审计决定无法执行，而其产生的负面效应则是：国家审计的权威受到挑战、一线审计人员工作的积极性受到影响、今后类似问题审计工作的难度更大。审计机关要通过积极的沟通协调，让代表国家管理项目的建设单位认识到诉讼问题的重要性，作为合同的甲方要积极思考应对措施并进行劝解，劝解不成的要积极与司法机关沟通，审计机关也要加强与司法机关的联系，积极反映审计事实，让司法机关理解国家建设项目审计在维护国家、集体利益中的积极作用，取得他们的支持和配合，审理这类案件时不能撇开审计机关所作的审计决定，尊重审计决定的权威性。
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