调整财政支出结构促进政府职能转变，本文主要内容关键词为：财政支出论文,结构论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政支出结构取决于政府该做的事情中，哪些该多做就多支出，哪些该少做则少支出。政府职能的实施，是以一定的财力作后盾，作为物质基础的。因此，财政支出结构与政府职能之间存在着内在的、必然的联系。
一、我国与市场经济国家财政支出结构的比较
我国目前的财政支出结构与市场经济国家如美国相比较，如下表所示：
生产支出基础支出社会保障行政管理国际费用
中国40.68% 27.39% 8.63% 13.49% 9.81%
美国5.48%8.48% 54.66% 3.37% 28.01%
资料来源：《经济学信息报》1996年5月10日
从上表资料可以看出，两国资源配置结构出入较大，具体表现在三个方面：第一，中国生产支出占财政总支出的比重为美国的7.4倍；第二，美国的社会保障支出占财政总支出的比重为中国的6.3倍；第三，中国行政管理费用支出占财政总支出的比重为美国的4倍（还没有包括我国行政管理支出中的预算外支出部分）。这种对比使我们清楚地看到两国政府职能分布的强弱。我国是生产资料公有制国家，政府用于生产方面的支出必然多于美国政府。但是，我国正在建立社会主义市场经济体制，必须弱化政府直接参与企业生产活动方面的职能，从而相应减少其生产支出。根据《现代政府理财学》（中国财政经济出版社）推算，我国生产支出占财政总支出比重应有所降低，大约在10%-15%之间比较合适。另一方面，在市场经济体制下，政府要为市场经济正常运行保驾护航，必须增加社会保障方面的支出，根据我国国情及财力状况，虽然我们不能马上达到美国54.66%的水平，但此项支出应有所提高，使劳动者和无劳动能力者的基本生活权利得到保障。我国是生产资料公有制国家，国家兼有政治经济双重职能，政府工作职能范围理应比美国大，其相应的政府机构工作领域也较宽，行政管理费用多也在情理之中。但是，行政管理费用支出为美国的4倍，这也是我国行政机构臃肿，人员膨胀问题的证明。为了提高政府资金使用效率，根据《现代政府理财学》推算，这种支出应逐步降低至10%以内。对于基础投入，我国财政支出也可以适当减少，应充分利用BOT等方式，引导社会力量对基础部门进行投资。从我国目前财政支出结构分析看，我国财政支出结构要达到市场经济体制国家资源配置的协调比例，还需要在政府职能转变的过程中逐步调整、磨合。
二、转轨时期政府职能调整与财政支出结构的变化
1.计划经济体制下的政府职能与财政支出结构
在高度集中的计划经济体制下，我国政府特别是中央政府同时兼有社会管理者、国有资产所有者和资产经营者的三重身份，中央政府的公共支出几乎包揽了生产、交换、分配、消费的各种活动。
第一，政府公共支出几乎承担了全社会所有的公共消费支出。由于政府将各项社会活动都纳入统一的计划管理之中，公共支出不仅要满足司法、公安、行政、外交、国防等政府一般管理职能的支出需要，还要为教育、科学、卫生、文化事业、环境保护和治理、城市建设、公共交通等社会事业无偿提供资金，几乎包揽了所有社会公共开支。
第二，政府公共支出提供全部的经济建设和发展资金。国有单位的投资在全社会固定资产投资中占90%以上，所需资金全部来源于国家财政预算，同时，国有企业的流动资金也由财政负责提供。
第三，国家财政直接控制了社会资金的分配。在统收统支的体制下，企业的利润全部上交财政，企业所需投资由财政安排，亏损由财政补贴，国有单位职工的医疗、养老费用等均由国家负担。同时，财政还对个人提供大量的住房和消费品补贴。
传统计划经济体制下，由于政府充当了大管家的角色，统揽了一切社会事务，因此，财政支出覆盖了国家社会和经济活动的各个领域。
2.转轨时期政府职能调整与财政支出结构的变化
第一，随着政府对企业生产管理职能的弱化，生产支出占财政支出的比重呈下降趋势。在高度集中的计划经济体制下，政府统揽一切社会事务，与此相应的是财政支出无所不包，政府直接参与企业的产、供、销，所以，财政支出中生产支出比重一直居高不下，一般占50%以上。随着经济体制改革的发展，市场调节机制的作用不断增强，政府对企业生产直接参与职能的弱化，财政支出中生产支出（经济建设支出）的比重也呈下降趋势，由1979年的60%下降到1995年的41.9%，其主要年份资料如下表：
年份 经济建设 财政支出合计 经济建设支出占
（亿元）（亿元）财政支出比重(%)
1979
769.89 1281.79 60.0
1985
1127.55 2004.25 56.3
1990
1368.013083.59 44.4
1995
2855.78 6823.72 41.9
资料来源：《1997年中国统计年鉴》、《1997年中国财政年鉴》。表中经济建设支出占财政支出比重为计算所得。第二，行政管理支出占财政支出的比重逐年上升。我国1979年至1995年主要年份财政支出总额、行政管理支出及行政管理支出占财政支出的比重资料如下：
年份 行政管理支出 财政支出合计 行政管理支出占
（亿元） （亿元）财政支出比重(%)
1979
63.07 1281.79 4.92
1980
75.53 1228.83 6.15
1985
171.062004.25 8.53
1990
414.563083.59 13.44
1995
996.546823.72 14.60
资料来源：《1997年中国统计年鉴》，表中行政管理费用支出占财政支出比重为计算所得。
任何国家财政的首要任务，是保证国家机器的正常运转。但是国家机器的规模要适度，不能无休止地膨胀，否则既会加重财政困难，还会阻碍生产力的发展。从上表资料可以看到：我国行政管理支出占财政支出的比重由1979年的4.92%上升到1995年的14.6%，行政管理费用绝对额由1979年的63.07亿元增加到1995年的996.54亿元，1995年为1979年的15.8倍。行政管理费用急剧上升，与这一时期我国行政管理机构不断膨胀，人员不断增长遥相呼应，导致公共支出增长中的结构不合理，加重了财政负担。“吃饭”的支出挤掉了事业发展的经费，这是我国财政成为“吃饭财政”的具体表现。
第三，随着我国科教兴国战略的实施，社会文教支出占财政总支出比重逐年上升。现有我国1979——1995年主要年份社会文教支出占财政总支出比重如下表所示：
年份 财政支出合计 社会文教支出 社会文教支出占
（亿元）（亿元） 财政支出比重(%)
1979
1281.79 175.18 13.67
1980
1228.83 199.01 16.20
1985 2004.25 408.43 20.38
1990
3083.59 737.61 23.92
1995
6823.72 1756.7225.74
从上表资料看到，社会文教占财政支出比重由1979年的13.67%上升到1995年的25.74%，绝对额由1979年的175.18亿元增加到1995年的1756.72亿元，增长9倍。其增长趋势与我国政府科教兴国战略相一致。教育投入的增加，有利于人口素质的提高，有利于我国综合国力的提高。
第四，社会保障支出占财政支出比重严重偏低。在我国财政支出中没有真正意义上的社会保障支出，与之相似的社会福利支出（即抚恤和社会救济费）占财政支出的比重1995年仅为8.63%，远远低于发达国家。我国于1986年建立失业保险制度，据不完全统计，截至1998年年底，参加失业保险的职工7932万人，占全部城镇从业人员的45%。社会保障发展滞后，以养老、失业、医疗统筹为主的社会保险覆盖面小，难以充分发挥应有的作用。
从上述几个方面资料可以看出，各种财政支出比重有升有降。生产支出比重呈下降趋势，这与弱化政府对企业生产直接参与职能相一致；行政管理费用比重逐年上升，这充分说明我国政府机构改革任重道远，政府职能转变还不完全到位；社会文教支出比重逐年上升，是我国政府重视教育、科教兴国战略的具体体现；社会保障比重的严重偏低，是我国政府职能的“缺位”，随着社会主义市场经济的发展，社会保障支出占财政支出的比重应该不断提高。
三、调整财政支出结构，促进政府职能进一步转变
九届全国人大一次会议第一次提出了我国关于建立公共财政的基本框架。所谓公共财政是指提供公共服务的政府分配行为，它是与市场经济相适应的财政管理模式。随着社会主义市场经济的不断完善，必须调整财政支出结构，促进政府职能进一步转变。
改革开放以来，我国财政统收统支的局面虽已被打破，但我国现行财政支出范围仍然过宽，不仅包括公共安全、公共机构、公共服务等公共财政支出，而且还包括大量竞争性生产建设领域的开支。其结果是，政府一方面介入了市场有效的领域，另一方面对自身职能范围内的一些工作没有完全尽到责任，出现了应该由政府管理的事情财力不足，而政府不该管的事情却管了很多，加剧了财政收支的矛盾。目前我国财政支出存在如下几个方面的不足。
第一，公共基础设施建设滞后。1991年公共基础设施支出占财政总支出的22.6%，至1995年这一比重为11.6%，下降了11个百分点。基础设施的不足严重影响了正常的生活秩序，阻碍了经济的发展。
第二，政府对自然资源和环境保护不够。政府用于污染控制的支出在1980年占GDP的0.4%，1992年占GDP的0.67%，仅上升了0.27个百分点，增长幅度与我国工业发展的速度极不相称。我国每年的工业废水、废渣、废气的排放量很大，而净化、回收等处理的工作十分薄弱，大部分废物直接排入空气和河流，造成严重的污染。全国600多个城市，大气环境质量符合国家一级标准的不足1%，城市中的污水有近40%得不到有效处理，直接排进河流、湖泊，使90%以上的城市河段被污染，将近一半城市水源达不到饮水标准。污染严重危害人民的身体健康，也威胁到自然资源。而治理污染、保护环境，往往是企业无法或不原提供的，因此，政府应承担其职责。
第三，社会保障投资不够。社会保障支出的不足，制约了市场经济体系的建立。过去我国一直实行“企业办社会”，财政支出中没有真正的意义上的社会保障支出，与之相似的社会福利支出（即抚恤和社会救济费）占财政支出的比重1995年为8.63%，远远低于发达国家，仅为美国同一指标的15.79%。随着社会主义市场经济的发展，人们越来越希望由国家资助的社会保障项目来满足市场经济的发展所导致的生活需求。我国政府必须加大社会保障投入，从而为转变政府职能，为政府机构改革提供后勤保障。
基础设施、社会保障、环境保护等项投资，是社会主义市场经济条件下政府职能的主要内容，也是公共财政的主体。目前，在我国财政支出中这些公共需求所占比重明显偏低，财政“缺位”与“越位”的问题比较严重。政府必须调整财政支出结构，提高公共需求支出占财政支出的比重。
社会主义市场经济明确界定了政府职能，也就相应确定了政府公共财政的支出范围及结构；另一方面，应通过调整政府公共财政支出结构的方式，对政府职能行为构成强有力的“硬约束”，从根本上解决政府职能“越位”与“缺位”问题，从而促使政府转变职能，使政府的财政支出范围与社会主义市场经济所要求的政府职能范围趋向一致，财权与事权相统一。
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