中国城镇社会养老保险制度分析：困境与出路，本文主要内容关键词为：中国论文,出路论文,城镇论文,困境论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的城镇社会养老保险制度已经从一个以企业为基本养老保险单位的现收现付制，走向了一个初具轮廓、全国统一的社会养老保险模式，然而，社会养老保险制度在运行过程中，存在着隐性债务巨大、个人账户“空壳化”、制度覆盖面缺损、缴费率高等问题。政府必须正确认识养老保险体制转轨问题，切实承担起解决隐性债务的责任，实行社会统筹与个人账户资金分开管理，建立健全退休制度，建立起退休关联型养老金制度。
一、城镇养老保险的体制困境
（一）养老保险的隐性债务巨大 建立社会统筹与个人账户相结合的新的养老保险制度，就是要改变现收现付制，通过养老基金中个人账户的预筹积累方式，抵御老龄化对未来养老保险带来的巨大的支付压力。由于在现收现付体制下，已退休职工和在职职工没有为自己积累养老金，制度转轨后，在原有的养老保险制度下形成的养老金权益该如何实现，由此形成了养老金隐性债务问题。隐性债务规模约在1.57～6.7万亿元之间，如此庞大的养老基金隐性负债缺口无从弥补。政府在初始的制度设计中回避了隐性负债这个棘手的问题，希望能够通过精巧的制度安排，一方面通过现收现付的社会统筹基金解决“老人”和“中人”的养老金问题，逐步消化养老体制改革留下的历史债务；另一方面，通过个人账户的投资与管理为“新人”积累将来的退休金，在缴费率不提高很多的情况下平稳过渡到完全积累制模式。然而统账结合制度仅运行一年多，养老金就出现了当期入不敷出的局面，且呈逐年扩大的趋势。随着改革的深入，养老基金的缺口不仅会加大我国的财政风险，影响现有养老金制度的正常运转，而且会使公众丧失对养老金制度的信心。
（二）个人账户“空壳化” 我国的基本养老保险是以社会统筹与个人账户相结合为特征的养老保险模式，从实际运行的结果来看，由于体制转轨期间，既要为退休人员支付养老金缴费，又要为个人账户缴费，存在着双重负担，其结果只能有两条出路——要么是导致企业缴费率大幅度上升，要么用个人账户的资金来支付当前退休人员的养老金，个人账户从而沦落为一个名义账户。原本应该起到积累作用的个人账户基金，实质上只是一个记账工具和养老金给付的计算依据，养老金支付是完全代际转移的，根本无法进行投资运营实现保值增值，由此形成了个人账户“空壳化”。据劳动和社会保障部的统计，个人账户空账规模由1997年底的140多亿元上升到1998年的448.85亿元（仅地方统筹部分），1999年为1000亿元，2000年高达2000｛Z元。严重的“空账”问题导致我国的现行养老保险制度在实际运行中仍然停留在传统的现收现付制度，它所改变的只是退休人员的养老金支付方式的变化，却没有解决现收现付体制最为致命的问题——支付危机，只是推迟了支付危机发生的时间。
（三）城镇社会养老保险制度覆盖面缺损 国有企业养老压力不断增大，缴费负担越来越重，养老金支付日益艰难，而且为“体制外”养老保险留下难题。同时，覆盖率太低，导致风险大的非国有企业职工得不到保障，又使保险制度没有规模效益，不能分担风险，削弱了社会养老保险的互济援助功能。
（四）社会保险缴费率居高不下 我国的养老保险缴费率是比较高的，目前绝大多数地区企业缴费占工资总额的比重都已超过国务院《决定》中规定的20%的比例，不少地方已近30%。OECD24个国家社会保障缴费率，只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、荷兰(25.7%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)5个国家高于中国，但OECD国家的社会保障缴费率包括养老、伤残和死亡三项保障的合计，而我国仅养老保险一项就达到24%。高费率使欠缴养老保险费的情况大规模出现。高缴费率和个人账户的“空账”运行，使目前许多处在养老保险体制外的非国有企业和个人“望而生畏”，阻止了人们加入新体制的动力，影响了他们缴费的积极性，从而使提高覆盖面的政策无法有效实施。高费率也对就业问题的解决带来负面影响：其一，提高劳动力成本，降低企业竞争能力；其二，导致劳动力的非正式雇佣。
二、我国养老保险制度的重构
（一）政府必须正确认识养老保险体制转轨问题，切实承担起解决隐性债务的责任 在制度转轨时期，政府必须责无旁贷地承担起我国养老保险体制的隐性债务的社会保障承诺，而不是将它转嫁给新的养老金制度。政府可采取的具体路径有：1.建立公共财政框架，调整财政支出结构，建立养老保险补助制度。2.征收特种税，补充社会保障基金。例如征收特种消费税、彩票税、利息税、遗产赠与税或社会保险税等。3.明晰部分国有资产，采取不同的方式划拨国有资产来充实社会保险基金。4.发行特种国债。
（二）社会统筹与个人账户资金分开管理 社会统筹基金管理应由现有社会保险经办机构统一管理；而具有完全积累性质的个人账户基金管理的核心是保值增值，应由独立的机构进行管理，以实现其特定的安全性、收益性和流动性，达到投资回报和风险防范兼顾的目的。
（三）建立健全退休制度，建立起退休关联型养老金制度 1.提高退休年龄，降低当期支付规模。2.建立健全养老金利益调整机制。(1)全国人大应制订相应的法律法规，明确规定在法定退休年龄之前退休的应按比例削减社会统筹体系的养老金；(2)严格退休条件；(3)男女职工的退休年龄拉平，取消性别歧视；(4)伴随着人口的老龄化和高龄化，应逐步将个人账户缴费年限由15年延至更长。