回应性视野下的社区警务战略研究
——以英国最新实验为鉴
廖天成，范佳华（中国人民公安大学 治安学院，北京 100038）
摘 要： 新世纪以来，英国针对自身社区警务工作存在的问题，尝试性地进行了“以‘多元共治’为内核的社区警务工作模式”“社区警务与情报主导警务融合互通”以及“构建‘软硬结合’的社区警务考核体系”等实验。这些实验所针对的问题也是我国目前亟需回应的现实困境，为此尝试性地提出“‘社会化’社区警务资源挖掘与整合的新方式”“社区警务与情报主导警务的双向嵌入”以及“完善社区警务绩效考核体系”的建议，确保社区警务战略适应基层治理现代化需求。
关键词： 社区警务；社区资源；英国社区警务
社区警务战略作为国家权力向基层社会渗透的核心载体之一，自2006年全面实施以来，在预防犯罪、加强警民关系、增强社区凝聚力等基层治安秩序维护领域中起到了关键作用。然而，新时代的社区警务工作面临着“社区警务资源匮乏”“社区警务‘弱时代价值’观点泛起”以及“社区警务考核体系指标失灵”等现实困境。英国作为社区警务的发源地之一，在社区警务模式探索方面一直扮演着“带头羊”、“领头雁”的角色。“他山之石，可以攻玉”，通过总结英国社区警务最新实验中的先进经验、理念和方法，提出完善我国社区警务模式的针对性意见和建议，这对我国社区警务的发展是大有裨益的。
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一、回应性视野下的“社区警务战略”
（一）回应性视野的理论内涵
“回应性”一词发端于埃尔斯（Ian Ayres）和布雷斯维特（John Braithwaite）构建的“回应性监管”理论框架[1]，“回应性”的理论意涵表现出强烈的“建设性反思批判精神”[2]品格，同时反映出极强的“问题导向”精神，强调对完整的由提出问题向解决问题的过程的把握，建构对所存在问题不断“回应”的长效机制。因此，“回应性”视野下的社区警务战略应当限制在引导多元化的主体感知和探寻社区警务战略存在的潜在问题和困境，在理性选择外来经验、汲取其养料的基础上，主动地结合地方性资源的实际情况，形成对本土社区警务有所增益的长效机制。
（二）我国社区警务工作亟需回应的三大现实困境
一是社区警务资源匮乏。社区警务所要实现的根本目标就是通过识别和解决社区居民存在的问题，增强与居民之间的联系，为社区警察开展信息采集、人口管理、纠纷调解等警务工作奠定坚实的群众基础以实现犯罪预防的目的。为了实现这一目标，社区民警最理想的状态就是成为问题解决者、社会工作者、就业顾问、订单维修工、降低恐惧感专家和调解员。虽然社区民警具有角色多元化的潜力，但是由于社区资源的稀缺性和职责权限的宽泛性，限制了社区民警积极性、主动性和创造性的发挥，从而使社区民警角色多元化的潜质难以激发。
二是社区警务“弱时代价值”观点泛起。大数据时代对社区警务的冲击表现在学界和实战部门对其适应性的考量和质疑：“社区警务模式仅是为了适配西方国家在特定历史框架下的警察部门的实践以及作为社会思潮回应的需求应运而生的，其本质上并没能完成真正意义的、具有警务战略层面上的警务模式变革的历史任务，只是作为改造传统的专业化的警务模式向以利用新的信息化技术为主的情报主导警务过渡的阶段性的警务模式。”[3]这种将两者割裂开来，试图通过评价对比二者孰优孰劣，进而形成一种替代的关系质疑论调在本质上发端于社区警务与情报主导警务的核心目标和价值取向、权力运作机制和工作方法、警务运行相关因素的结构以及物质性条件的依赖性等方面的差异性。[4]
“双向嵌入”是国内学者在总结梳理波兰尼的“实体嵌入”理论、韦伯的“经济社会理论”以及刘世定的“过程嵌入”理论（以威廉姆森的合同治理结构理论为理论基点提出）的基础上，为描述乡土社会中的社会因素与乡村民营企业中的经济、乡土以及现代因素之间“你中有我、我中有你”的关系而建构的理论模型。[11]根据其描述，“嵌入”这一关系相较于主要表现为物理变化的“组合型”以及“融合型”关系而言，将其形容为一种化学上的融合反应更为适宜，比如铜器在潮湿的空气中与氧气、水、二氧化碳反应生成铜绿，马蜂叮咬释放的毒液使皮肤组织发生病变。
二、英国社区警务战略的最新实验
（一）探索以“多元共治”为内核的社区警务工作模式
为了突破社区警务资源匮乏的限制，英国社区警务实践开展了以“多元共治”为内核的探索性实验——建立社区警察与社会服务机构的伙伴关系。[6]具体来说，就是通过建立社区警察与社会服务机构的伙伴关系来实现社区警务的社会化，从而达到深入挖掘、高效整合并合理配置社区资源，突破社区警察角色多元化资源匮乏限制壁垒的目的。表现在以下方面。
纸质出版已饱尝盗版之苦；数字出版更是备受盗版折磨，网络盗版给出版方造成巨大经济损失。当今互联网期刊行业，各主要出版主体均非常重视版权保护，视其为生存命脉，但是当遇到侵权时，维权的难度却常使得企业无所适从。
一是伦敦社区警察与当地青少年服务机构通过当地的青年服务提供网络平台（YSPN）建立起伙伴关系，来解决青少年离家出走、辍学预防、指导辅导、工作培训和安置以及培养专业技能等问题。具体做法是社区警察将所掌握的问题青少年的数据信息录入青年服务提供的网络平台（YSPN），由持有执照的临床社会工作者（可以是警务人员或者是可以获得警察内部相关信息的人员）将平台上的信息与自己所掌握的患病青少年信息联系起来，从而开展有针对性的医疗服务。在该合作伙伴关系中，合作双方的角色功能相互促进，社会工作者可以获得大量患者的背景信息以及通过与警方的合作对刑事司法系统的其他方面（例如，缓刑、假释等刑罚制度以及当地律师和法院等）更加熟悉，有助于医疗工作（特别是心理问题矫正工作）的开展，同时警方也拥有了随时随地咨询医生建议的便利，比如及时对受到创伤的儿童（包括犯罪受害者、家庭暴力证人等）进行心理治疗，使这些可能永远也不会寻求心理健康咨询服务的人群接受心理疾病早期干预，降低其日后受到的影响。
现在，Réhahn在越南安家了，他正在拍摄一个名为《宝贵遗产》的重要项目。他的目标是拍下越南境内所有54个民族的照片，记录少数民族的服饰并了解他们的风俗传统。到目前为止，他已经拍了49个民族的照片，接下来还会有更多作品。他在越南会安经营着一个与“宝贵遗产”同名的文化博物馆，其中展示了他拍摄的照片，以及民族服饰和手工制品。
“社会化”的社区警务资源的挖掘与整合方式在实践中的应用应做好两点内容：一是社区民警主观上应当提高对社区组织的重视程度与合作的积极性。社区民警应主动将自身“扎实的业务技能”和“丰富的地方性知识”与市场经济的工作方式相结合，这样才能充分挖掘社区志愿者、非营利组织和小型民营企业等社区组织的治理资源。二是国家应当建构社区组织与社区民警平等合作的独立性地位。英国经验表明，只有建立社区警察与社区机构之间平等的合作关系，才能消弭国家权威连续性断裂的危机以及形塑统治阶级在社会变迁中的正当性基础。[10]结合我国实际情况来说，国家和政府应当赋予以社区居委会为代表的基层自治组织更多的经济活动自主性和进行社区控制的权力，落实以社区保安队、物业公司为代表的社区服务组织实践规范的制度化依据和法律保障，大力推动以“业缘”“趣缘”为基础以社区艺术文化团体为代表的社区中介组织的形成和发展，这样社区组织与社区民警开展平等合作的独立性基础才有得以建构适配的语境。
一是社区警务的审核评估机制应当呈现整体性。具体体现在以下两个方面：一方面是在考核时间上体现整体性，即考核应当以一段适宜的时间长度为周期，以一年为周期较为适宜；另一方面是在考核内容上体现整体性，即不应以社区警务中单项工作的逐一累积定量评价来进行考核，而是应当在综合评估各单项工作的绩效后根据定性的标准进行评价，比如无论某社区民警某一段时间内单项工作的绩效如何，都应参考定性标准，如群众是否满意来进行最终整体性的评估。
（二）融合以“有效信息”为核心纽带的社区警务与情报主导警务
英国社区警务学界在最新的研究中表明，以社区警务和情报主导警务在本质上均对公众与警察进行双向沟通所获取信息的运用具有依赖性为切入点，可以实现社区警务与情报主导警务的融合互通[7]。具体来说，社区本身就是一个大的“信息库”，社区警察主要通过对社区信息的收集来达到预防犯罪的目的，而在情报主导警务中，情报更是源自于对各种信息的辨别与提炼，二者以“有效信息”为载体实现互动，从而成为引领未来警务模式发展的“指挥棒”与“风向标”是具有较高实践价值和可能性的。英国开展的“NIM”实验便是对情报主导警务和社区警务进行融合互通的尝试。
英国最新研究表明，相较于以定量为代表的“硬性”指标更倾向于对广泛的经验以及外在的行为模式进行测量而言，以定性为代表的“软性”指标则更擅长于对具体行为信息以及受众对警务干预的“主观感觉”进行捕捉和测量，因此，“软性”指标往往对于使社区警务工作呈现隐性结果的直接、间接因素更加敏感，可以突破仅凭简单的逮捕率或者出警反应时间等定量指标进行评估的限制。因此，作为对社区警务考核体系指标失灵问题的回应，英国社区警务在实践中采取的实验性尝试为：引入社区警务绩效评估的“软性”指标，并在此基础上灵活运用，实现社区警务“软硬结合”的工作评价策略，从而可以建构立体化的社区警务考核评估体系，提高绩效评估体系的准确性和敏感度。通过实例来具体说明。
（三）构建“软硬结合”的社区警务考核体系新实验
英国开展情报工作的主要机构国家情报局（NIM）尝试着与社区警务建立一种“利用社区信息为NIM提供燃料，NIM反过来推动社区警务资源部署”的“融合互通”关系。具体来说，NIM可以将社区警察通过与社区的互动以及日常巡逻与社区居民进行非正式接触时所获取的信息“编织”成网，如“地理信息联网系统”，该网络是以社区警察提供的社区地理、人口信息为基础，再经过（NIM）进行分析整合从而构建起来的，该网络可以起到完善犯罪信息网络、提高对犯罪的反应能力以及改变警方在发生犯罪案件时盲目猜测犯罪发生的时间和地点的情况，从而能够凭借科学复杂的数学推算和信息分析来准确预测犯罪分子行动轨迹和藏身之所的作用。[8]但是由于该类信息的获取必须以警民信任为基础，同时需要大量时间来收集，因此很难通过社区警务以外的渠道获得。社区警察则可以直接运用NIM中专业人员对信息进行提炼分析后所得到的有效信息，摒弃无效信息对决策的干扰，从而能够更加从容合理地分配社区警务资源与安排社区警务的工作计划。
首先，英国通过1994年颁布的《警察和治安法院法》规定了社区警务绩效评估体系中的量性指标的确定方法：社区警察必须完成由警方高层制定的宏观警务计划指标以及其向上级提交的社区警务绩效目标，如违法案件数量的减少情况、所采取的预防犯罪措施数量和效果、逮捕数以及逮捕率等，才能得到内政部提供的经费奖励。这一立法是英国社区警务绩效评估指标体系中融入量性因素的标志。其次，英国社区警务绩效评估指标体系中的质性因素通过基于定性研究技术的关键信息网络模型（KIN模型）来体现。KIN模型强调精准地选取有效受访对象、设计丰富的调查问题以及科学地划分评价等级。在受访对象的选择上，KIN模型的考量因素包括参与者的观点是否中立（是否受过警察处罚而可能心怀恨意）、参与者与警察之间的关系（参与者是否与警察建立联系，并能够提供有效数据信息）以及其他统计学相关的注意事项；在调查问题的设计上，KIN模型围绕警民接触的三个阶段，即接触、处理和反馈阶段来设计，主要包括警察对社区的熟悉程度、社区居民投递的表扬信或者批评信的数量和内容、对社区环境以及社区居民恐惧心理的改善情况等；在划分评分等级方面，KIN模型主要围绕社区警察的行为举止风格来设计评分项，比如划分为“粗暴”“漠不关心”“中性”“比较称职”“权威”五个等级。综上，以KIN模型为代表的定性指标成为英国社区警务绩效评估体系中不可或缺的一部分，定量与定性指标共同发挥着考核评估社区警察工作绩效的规制作用，从而实现了“软硬结合”的社区警务工作评估策略。
儿童画生动、活泼、稚拙、夸张，充满童趣和无限的想象力，有着独特的个性与魅力，不少西方美术大师如克利、米罗、毕加索等曾向儿童画学习，他们常常被儿童画的大胆创新所倾倒。儿童对世界的认知基本上是一张白纸，他们最真最纯的描绘是对美丽的大自然、社会和自己内心世界最真实的情感流露。作为教师，我们更应该在教学上去激发他们的创作兴趣与热情，发掘孩子的想象力和创造力，促进儿童的个性发展。
三、我国社区警务战略的回应策略
（一）“社会化”社区警务资源挖掘与整合的新方式
“社会化”一词源自于社会学，其含义是指作为个体的生物人接受社会文化成长为社会人，并逐步适应社会生活的过程。从宏观意义上来讲，“社会化”是指将某种特定事物融入社会，赋予其广泛社会意义，从而具有社会性的过程，对其中的“化”可以做趋势、潮流以及过程的解释。[9]“社会化”在我国社区警务资源利用的视野框架下所表达的意涵可以理解为：“社区民警在开展专职警务活动时，团结联系社区组织以及社区居民，从而协同开展对社区违法犯罪的预防工作，实现维护社区安全以及秩序目的的过程。”社区警务“社会化”强调除社区民警之外的社区安全治理主体在社区安全维护过程中的参与、责任以及功用。
“社会化”的社区警务资源挖掘与整合方式的优势有二：一是“社会化”的社区警务资源挖掘与整合方式可以使人民警察社会职能得以强化。人民警察的社会职能由最初的单纯通过执行法律、维持社会秩序逐步演进为通过提供公共安全服务和产品来进行社会控制，而社区警务资源的“社会化”的挖掘与整合方式正是通过社区民警为社区居民提供令其感动或动容的社区服务的质量与内容，缓解警民之间源自于本源宿命的对立势态（警察的公权力来自于民众私权利的悖论），这就实现了人民警察社会职能由“专政工具”和“反犯罪战士”向“人民公仆”转变的完美契合，完成了“方式”对“职能目标”的强化过程。二是“社会化”的社区警务资源挖掘与整合方式能够满足社会发展的要求。改革开放以来，中国用数十年的时间就走完了西方发达国家几百年才走完的由原始社会向工业、城镇、现代化逐级转变的道路。在实现社会转型“三级跳”的同时，西方发达国家在不同阶段渐进性出现的发展问题、难题和矛盾，党和国家必须在现阶段同时面对、共同解决，对此仅靠人民警察自身的努力是杯水车薪的。因此，探寻多元社会安全治理主体，挖掘潜藏在社会之中的防控犯罪资源并使之成为人民公安的后备力量的同时整合各种社会资源、资本并为警察所用，是社会发展提出并指明的对人民警察改革发展的要求和方向，“社会化”的社区警务资源挖掘与整合方式作为市民社会成长及其与国家关系调整的产物正是对这种要求的回应。
二是社区警察通过与天主教慈善机构（当地社会服务机构）以及当地精神卫生中心（CRMHC）的合作来实现社区警察角色的多元化。在社区警察与天主教慈善机构的合作伙伴关系中，当警察遇到青少年轻微犯罪的案件时，只要其在传票上打钩，就可以将涉案青少年扭送到天主教慈善机构进行替代性审判和制裁，从而试图降低当庭受审对青少年的影响。在社区警察与当地精神卫生中心（CRMHC）合作伙伴关系中，该精神卫生中心为几名枪击精神病人的警察，开展了有针对性的关于如何识别和更好地应对精神疾病患者的培训。该举措一方面提高了警察的专业能力和应对能力，同时也可以作为一种危机公关手段——既减轻了舆论对警察所造成的压力，也减少了警察所必须进行的繁琐的文书报告工作。
（二）社区警务与情报主导警务的双向嵌入
三是社区警务考核体系指标失灵。我国社区警务绩效考核体系指标大多采用“定量”指标，即以逮捕率、破案率、以及犯罪率的降低等能够直接观察到并进行测量的硬性指标为衡量标准。但是在实际操作中，社区警察的表现很难用这种定量的“硬”指标进行捕捉与评估，因为社区警察追求的“成功”可能是对犯罪的预防、降低犯罪行为的恶劣程度以及减少犯罪结果所带来的社会影响。比如在英国，社区警察通过努力将由于海洛因成瘾而持刀抢劫的罪犯改变为仅吸食少量大麻的社会闲散人员或者是通过增强社区安保力量使窃贼放弃入室抢劫的想法，都可以视为社区警务工作的“成功”，但是，这些隐性成绩却不能被“硬”指标所敏锐地感知。[5]社区警务工作考核体系指标失灵在一定程度上影响了对社区警察进行职业发展设计、真实衡量社区警察表现的效果，甚至还会对社区警务的发展与推广产生阻碍作用。
目前，人力资源管理信息化软件产品的规则与质量，在社会市场上的标准还不统一，产品还不规范，销售厂商较为混杂，这些问题都在一定程度上制约着人力资源管理的信息化发展。
第三次警务革命的局限性说明了警务模式的探索仅仅依靠对科技手段的追逐是行不通的，对“人”的关注和把握才是构建完善警务模式的必备要件。社区警务是对历史经验的有力回应以及对我国人民群众所特有的“乡土情结”的“大传统”经验的继承，[12]而情报主导警务则能满足我国警务实践与国际接轨、与未来接轨的要求，两种警务均是我国在特定历史条件下以及社会治安状况环境中孕育的产物，二者优势各异，不能相互替代。因此，在借鉴英国社区警务与情报主导警务的“融合互通”的合作形式的基础上，我国可以尝试着形塑两种警务模式“双向嵌入”的合作模式。一方面，社区警务可以弥补情报主导警务无法从根源上遏制犯罪以及容易忽视群众需要和感觉的问题。社区民警在深入社区、深入基层、深入民众的过程中，能够起到耳聪目明、广深触角的作用，从而将所了解的社区动态以及社区治安情况等“信息”传递给情报收集处理部门，为“犯罪地理画像”以及“犯罪热点成像技术”等情报信息工作的开展奠定坚实的基础，进而从根源上解决“警力有限”的问题，发挥“民力无穷”的威力。另一方面，情报主导警务为社区警务实现“科技强警”的目标铺平了道路。先进的技术手段有利于社区民警队伍的现代化、科技化和规范化建设，避免其陷入与“社会工作者”概念模糊混淆的尴尬窘境，社区警务同样需要高新科技为其适应社会信息化发展的趋势来注入新鲜血液和活力，从而能使其更加有力、打击更有针对性、居民认可程度更高，真正让犯罪活动陷入“人民群众的汪洋大海”之中。此外，情报主导警务中的信息网络还可以解决独立性、分散性以及地方性“气质”极强的社区警务工作监管难的问题，起到科学考察社区民警工作绩效、及时规制社区民警不当行为的作用。
（三）完善社区警务绩效考核体系
美国法学家博登海默曾对稳定的体系做过一段经典的论述：“伟大的体系能够兼容具有弹性、独特性、僵硬性和是似而非特点的要素的能力，它们在自己的原则、制度和技术中把稳定的、连续性的优点同进化地变化的优点相融合，从而具备能够在不利环境中生存的能力。”我国社区警务考核评估体系中存在的频繁考核、多头考核、考核指标失灵以及考核对象非科学性选择等现象已成为学界和实战部门一致认同的阻碍社区警务发展的难题。因此，作者以英国“软硬结合”的社区警务评估体系的建构经验为例，为完善我国社区警务考核体系提出以下四点修正的准则。
三是社区警察通过与高校之间建立合作伙伴关系，来降低青少年暴力犯罪发生的频率。二者在暑期开展了名为“机会之夏”的青少年暑期课后活动，该活动为青少年（由当地社会服务机构推荐）开展暑期补习班、计算机和生活技能培训、冲突解决技能培训、团队建设等活动课程，丰富了青少年的课余生活，减少了青少年暴力犯罪的发案数。
女子的反应是迅速的，抑或是方才的摔倒只是她的佯装，因为青辰看到，她的身子快速地翻转过来，面向了扑过来的土狼。那种流畅地翻转，若非事先有所准备，是很难做出来的。同时，便见一道寒光，朝着土狼扫了过去。
二是社区警务审核评估考核机制中的公报指标应包含定性与定量两种成分，并且随着社区民警工作时间的推移，评分比重应逐步由定量占大部分向定性占分量更重的方向转移。具体来讲，社区警务中用于审核评估的公报指标不应只由单一的成分构成，既要有符合社区特点的定性指标，又要包含看得见摸得着的定量指标，这也便于不同社区之间的工作比量，奖惩赏罚。随着社区民警工作时间的增长，在定量标准均可以确保完成的条件下，应当逐渐增加定性评价指标的比例，充分发挥社区警务工作因地制宜、因情而异的特点，从而激发社区民警的主动性、积极性、创造性。
三是社区警务的审核评估机制中关于公报指标的确定可以通过多次商讨进行确定。社区民警的公报指标应当针对社区自身的类型和所存在的问题来制定，以“摘葡萄效应”为指导原则最为适宜：即设定目标的高低应如葡萄所摆放的位置——应当在实验者奋力跳起后能够摸到的位置，既不能高不可攀又不能近在咫尺，这样才能激发实验者的潜能，并使其获得成就感。此外，确定符合标准的指标还需要经过主管公安机关、辖区诸社区民警与社区居民等多方主体反复商议，上下协调，综合比量过程，该过程应当体现一定的张力。
四是社区警务工作定性考核评价对象的选取应采用广泛随机抽取与避嫌排除兼顾原则。具体来说，社区警务工作定性考核中评价对象应在待评价社区民警工作中所接触的群众中随机选取，但应当注意排除曾被该民警执法打击的对象。此外，社区管委会，该社区民警所在辖区派出所的协勤协警，其他联防也应成为其工作成果的当然评价对象。
四、结语
德国法学家约瑟夫·科勒提出有关法律移植的观点为：“任何形态的文明都必须去探寻最合适其目的和意图的法律。永远不存在永恒的法律，同样的法律难以适用于两个不同的时期。”根据英国社区警务在社区民警多元角色的开发和利用、与情报主导警务的融合互通以及构建科学性的考核评估方式方面的先进经验，提出了有关挖掘与整合社区资源、探索我国社区警务发展的未来趋势以及完善考核评估体系的对策和建议。但是，需要注意的是，社区警务模式经验的探索和移植必须与当地的文明状况与所对应的时代形势相适应，因此，上述所提出意见和对策的“落地”过程不能漠视对中国的人文环境、历史任务与政治背景的考量，否则就更会引起外来资源与植入地的“排斥反应”，使原有的效能大打折扣。
威县葡萄和梨产业的高速发展离不开当地政府的大力扶持，离不开当地人民的共同努力，更离不开当地企业提供的各种支持。
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Research on Community Policing Strategy from Responsive Perspective:Lessons from Latest Experiments of the UK
Liao Tiancheng, Fan Jiahua
（School of Public Order, People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）
Abstract： Since the beginning of this century, the United Kingdom, focusing on the problems in its community policing work, has carried out a series of experiments, including the community policing mode with multiple governances as the core, the integration between community policing and intelligence-led policing, and building a community policing assessment system combines "soft targets with hard targets". The problems targeted by the experiments are also the dilemmas facing China. For this reason, this paper proposes a new way of "collecting and integrating community social policing resources", "double-embed community policing and intelligence-led policing" and "improving the community policing performance appraisal system", so as to ensure that the community policing strategy adapted to modernization at the grassroots level.
Keywords： community policing; community resources; community policing in the UK
收稿日期： 2018—11—03
基金项目： 国家社会科学基金（16CSH011）；首都安全基地（CCSS2018ZSS03）。
作者简介：
廖天成（1995—），男，辽宁沈阳人，中国人民公安大学治安学院硕士研究生；
范佳华（1995—），男，内蒙古通辽人，中国人民公安大学治安学院硕士研究生。
[中图分类号： D631.4
文献标识码： A
文章编号： 1671-5195（2019）02-0067-07 ]
DOI： 10.13310/j.cnki.gzjy.2019.02.010
责任编辑：李媛媛
标签：社区警务论文; 社区资源论文; 英国社区警务论文; 中国人民公安大学治安学院论文;