我国政府绩效审计具体目标思考，本文主要内容关键词为：绩效论文,目标论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效审计目标的层次梳理
所谓审计目标是指在一定历史环境下，审计主体通过审计实践活动所期望达到的理想境地或最终结果。同任何管理科学一样，审计目标在相关内容体系中往往处于核心地位。
通常而言，绩效审计目标分为一般目标和具体目标。一般目标是指为审查、评价政府项目或活动的经济性、效率性和效果性（即“3E”），而出具针对政府项目“3E”的独立审计意见，为纳税人、投资人、立法机构等深入了解政府活动的运行成果提供可靠的信息。所以，一般目标由绩效审计的本质决定，反映绩效审计的共性，决定着审计的性质和方向。具体目标反映的是绩效审计的个性或特殊性，它是一般目标在特定社会、政治、经济环境下的具体表达。在实际审计中，具体目标随审计环境、审计主体、审计客体等条件的变化而变化，呈现出一定的多样性和复杂性。
我国政府绩效审计具体目标的内涵界定
绩效审计具体目标必须结合被审计对象的特点来制定。通过专项资金审计、政府投资项目审计和政府部门绩效审计，可以界定出我国政府绩效审计具体目标的内涵。
专项资金审计
我国的大部分财政资金都以专项资金的形式进行分配。由于专项资金规模大，涉及范围广，具有明确的用途和使用规定，又多涉及社会关注的热点、难点问题以及与人民群众切身利益密切相关的领域，因此对专项资金的绩效审计应作为我国政府绩效审计的重点内容。专项资金绩效审计是政府审计机关在对专项资金的真实性、合法性进行审计的基础上，分析评价其投入、管理和使用的经济性、效率性和效果性，并提出改进建议的专项审计行为。
专项资金绩效审计的具体目标是：通过专项资金绩效审计，在保证专项资金真实、合规的基础上，揭露专项资金管理中存在的效益问题，揭示落实有关政策不到位、政策目标未实现的突出问题，提出加强和完善专项资金管理的意见和建议，促进专项资金的规范管理，提高专项资金的使用效益。为此，应重点审查各专项资金的管理制度是否健全有效，项目立项是否科学，资金拨付是否及时、足额，资金是否严格按照规定用途使用，使用效果如何，有无挤占挪用、损失浪费现象。
政府投资项目审计
政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，涉及公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济和社会发展、推进科技进步和高新技术产业化等方面。为保证政府投资资金的依法拨付、合理使用并产生相应效益，必须将政府投资项目作为政府绩效审计的内容。
对政府投资项目进行绩效审计，其具体目标是通过项目资金的绩效审计，在保证项目资金真实、合规的基础上，揭露项目资金管理中存在的效益问题，提出加强和完善项目资金管理的建议，促进资金的规范管理，提高资金的使用效益。为此，应重点考察项目的立项依据是否科学、合理，招投标手续是否合法、完备，资金筹集是否及时到位，资金使用是否合法、有效，有无截留、挤占、挪用现象，有无因使用效率低下或管理不善造成的损失浪费现象，项目建成后是否实现了预期的经济效益和社会效益。
政府部门绩效审计
政府部门绩效审计是审计机关对政府部门履行职责过程中管理和使用公共资源的有效性进行检查和评价的活动。有效性包括资源使用的经济性、合规、效率和效果以及职责履行效果。
政府部门绩效审计的目标是：通过审计，分析和评价政府部门职责履行效果和资源（主要是财政资金）管理使用所达到的经济性、效率性和效果性，揭露部门职责履行中存在的违法违规、成本过高、效率低下、损失浪费等影响财政资金使用效益和行政效果的突出问题，深入分析原因，提出完善制度和改善管理的建议，推动建立、健全政府绩效管理制度，促进各部门提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。
绩效审计应根据政府的不同职能，确定不同的审计目标，注重服务型政府的效益。通过对政府实施宏观经济政策以及法律的分析和考评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合理想的预期。在对教育、卫生、科研等政府公共职能的绩效审计中，鉴别是否实现了相应的社会效益。在对社会管理的绩效审计中，应通过对政府市场监管和社会管理制度本身的合理性分析，判断制度安排是否形成了一定的经济效益和社会效益。
我国政府绩效审计具体目标实现的影响因素
审计观念
绩效审计在我国已经过多年的探索，但审计人员及社会各界对政府绩效审计的认识和理解还很有限，绩效审计观念落后。一方面，目前许多审计人员，特别是基层审计人员，对政府绩效审计业务类型的具体内容、目标、方法等知之甚少。另一方面，地方审计机关和地方政府的领导对政府绩效审计的重大作用和巨大潜力还缺乏完整的认识，政府绩效审计观念有待提高。对绩效审计认识上的欠缺，一定程度上阻碍了我国政府绩效审计目标的实现。
法律法规
我国的政府绩效审计起步较晚，截至目前还没有一套完整的法规体系用于政府绩效审计，法律法规的不健全影响了政府绩效审计目标的实现。1988年发布的《中华人民共和国审计条例》以及1995年1月1日施行的《中华人民共和国审计法》中都提到要对被审计对象的效益进行审计，现行的审计法又将“提高财政资金使用效益”作为立法目的加以明确，同时规定审计机关对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，但所有的法律法规中都没有将政府绩效审计作为独立的审计类型进行表述，对政府绩效审计的目标、范围、内涵、程序、职责、法律责任等也没有作明确的规定，审计署新颁布实施的《中华人民共和国国家审计准则》对绩效审计的规范力度仍不够。目前，全国仅有深圳、湖南、珠海等市出台的审计监督条例，对绩效审计有明确规定。因此，制定独立的政府绩效审计法规体系，是实现绩效审计目标亟待解决的一个问题。
审计队伍
政府绩效审计属于较高层次的审计业务类型，它以传统的财务审计为基础却不局限于此，既要审查真实性、合法性，又要评价经济性、效率性和效果性，综合性较强，审计技术和方法较为灵活。这就要求审计人员不仅要掌握财会、审计知识，还要掌握法律、统计、工程、社会学、经济管理和决策以及行政管理等方面的知识，具备较高的政策理论水平和敏锐的分析判断能力。资料显示，在美国审计总署工作的5200余人中，会计人员近2500人，此外还有1500余名经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家。我国的审计机关中绝大多数是财会、审计专业人员，其他专业的人员数量很少，人员结构不合理。另外，由于长期以来财务审计是我国政府审计的主要内容，工作中应用的主要是财务、审计知识，对其他领域的知识运用不多，因此造成我国审计人员知识结构单一，难以满足政府绩效审计的要求。
评价指标体系
绩效审计的评价标准是对审计对象经济活动进行衡量的尺度，是评价审计对象经济性、效率性和效果性的依据，同时也是提出审计建议、得出审计结论的重要依据。我国目前还没有出台针对政府或其他公共部门的绩效评价的指标体系。政府绩效审计的对象不同，涉及基础设施建设、社会治安、医疗卫生、文化教育、环境保护等多个非盈利领域，不能简单套用成本效益指标对其经济效益进行分析，应更多着眼于其社会效益方面。由于对社会效益无法直接量化，审计人员只能根据自己的理解和判断作出评价，很难保证评价的一致性和客观性。能否解决评价标准问题是关系到我国政府绩效审计目标能否实现的关键。
实现政府绩效审计目标的若干建议
强化政府绩效审计观念
强化政府绩效审计的观念，是推进政府绩效审计发展的必要条件。各级审计机关一方面要通过各种审计专业刊物、研讨会等多种渠道宣传政府绩效审计，另一方面要积极组织政府绩效审计的业务培训，使现有审计人员特别是基层审计人员掌握政府绩效审计的基本知识，加深对政府绩效审计的理解。审计人员要打破传统观念，拓宽审计思路，创新审计方法，形成将绩效审计融入每个审计项目中的工作理念。
完善绩效审计的法律法规
绩效审计法律法规的完善，包括两方面的内容：
一是要以法律的形式对政府绩效审计进行明确规定。只有从法律角度明确界定政府绩效审计的地位、含义、内容、范围，审计人员从事绩效审计工作才能有法可依。目前我国的审计法中并没有将绩效审计作为独立的审计类型进行表述，也没有针对绩效审计制定专门的国家审计准则。而要保证我国政府绩效审计获得大力发展，必须从法律的高度赋予绩效审计明确、独立的地位，确保政府绩效审计的权威性。
二是要制定系统的政府绩效审计准则，用于指导审计人员的绩效审计实际操作。制定政府绩效审计准则是促使政府绩效审计走上制度化轨道的保障。我国应该借鉴西方先进国家的绩效审计准则，结合我国政府绩效审计的实践，参考我国现有的审计准则，制定政府绩效审计准则，将政府绩效审计的相关内容，如审计对象、审计目的、审计程序、审计方法、审计报告等加以规范化、具体化。鉴于政府绩效审计的对象具有多样性，可以分门别类地制定出针对不同部门的具体审计准则，使政府绩效审计的具体操作有章可循。
优化审计队伍知识结构
政府绩效审计是高层次的审计业务类型，要求有一支高素质、多学科的审计人才队伍。要改变目前我国审计队伍知识结构单一的现状，必须加强对在职人员的业务培训，努力提高在职审计人员的综合素质。要多渠道地引进人才，一方面审计机关在面向高校毕业生和社会人员进行招聘时，改变目前以财务专业为主的现状，加大工程建设、法律、统计、经济管理、计算机等政府绩效审计相关专业的招聘比例，使更多专业的人才充实到审计队伍中，优化审计队伍的知识结构，形成多元化知识结构的审计队伍；另一方面，当审计人员不具备政府绩效审计项目所要求的专业知识和能力时，可以聘请相关专业的专家参与审计，充分利用专家的专业知识和技能，弥补审计队伍专业知识和能力的缺陷。
构建绩效审计的评价指标体系
构建科学、合理的评价指标体系，是我国政府绩效审计目标得以实现的重要保障。政府绩效审计的评价指标应当是对经济效益与社会效益的双重评价，也应该是定性分析与定量分析的有机结合。对于经济效益的评价，可以采取定量分析的方法，而对于社会效益的评价，则更适合使用定性分析的方法。一方面，评价指标体系应该是多层次的，评价标准可以来源于以下几个方面：一是国家的法律法规、方针政策，这是最具有权威性的评价标准；二是行业标准或专业机构制定的专业标准；三是被审计单位自行制订的计划、预算、指标等可以反映工作效率和效果的指标。此外，还可以针对某些行业制定专门的政府绩效审计评价标准。另一方面，评价指标体系还应该是动态的，应该随着政府工作重心和社会公众关注的热点进行调整，以使政府绩效审计更好地为政府和社会公众服务。因此，构建科学、合理的绩效审计评价指标体系，保证审计评价的客观性和一致性，是实现绩效审计目标的关键。