公共部门预算体系研究，本文主要内容关键词为：预算论文,体系论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共部门预算：基本使命
在一个社会中，民间存在营利性组织和非营利性组织（我国通常称为事业单位），此外还有架于两者之上的“国家组织”。在民间的非营利组织中，还有家庭组织，但在“交换结构”中至今仍被看作是非生产性的消费单位。国家组织本质上也是非营利性的，但它处于特殊的地位，是民间组织的制度供给者和管理者。“交换结构”的制度建立和变迁是所有组织中的“人”共同努力的结果。（注：吴俊培：《关于财政学的研究对象和方法》，载《武汉大学学报（哲学社全科学版）》，2004年第57卷第6期（总第275）期，第731页。）正如阿弗里德·马歇尔所指出：经济学既是一门研究财富的学问，也是一门研究人的学问。宗教力量和经济力量共同塑造了世界历史。（注：阿弗里德·马歇尔著《经济学原理（1920年第8版）》，华夏出版社，2005年1月中文版第1版，第3页。）
国家组织的基本构成是政府职能部门（公共部门），也就是由一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性官僚机构。尽管这个官僚机构的所有活动最终都要受到某个惟一的行政中心的约束和指挥，但这一系统的凝聚力却有被官僚机构的惰性与部门主义和个别官僚的宗派主义、腐败侵蚀的危险。在诸多问题中的一个尖锐问题，就是各部门“都在千方百计地扩大自己的所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权”。（注：Poggi，1990，The State：Its Nature，Development and Prospects，Cambridge：Policy Press，30-31。）这种倾向会导致各官僚部门故意地为中央决策的重要信息的收集工作设置障碍或制造麻烦，并因此而陷于毫无意义的争斗之中。其结果必然是，政府的最高权力机关会觉得自己即使并非完全无法但也难以真正贯彻其政策意图、防止其执行部门脱离自己本来的严格职守。政府的整体凝聚力因此而沦为“官僚机构各自为政”的牺牲品。
在公共部门中，尤其是在发展中国家的政府中，最致命的问题还是各自为政和腐化堕落，即官员们或利用自己的职位为其亲朋好友谋取私利，或者想方设法扩大自己个人的财富、权力和地位。那些热衷于特殊化的政府官员并不是像韦伯所期望的那样，尽量使得管理过程非人性化，而是通过爱憎、亲疏以及其他个人感情去影响其以政府的名义做出的决定。腐败的官员甚至还在执行政府指令的过程中给与他们关系密切的人以优惠，但却并非出于情感，而是出于对潜在利益和冒险程度的精打细算。尽管动机不同，但无论是特殊化还是腐败都破坏了公共管理的公正性，造成了公共权力的信任度下降，引发了政治异化，甚至在极端情况下，导致制度的解体。在很大程度上，政府实现其目标的能力取决于其政治机构的凝聚力。如果政府机构之间不能密切配合而造成各自为政与腐化堕落之风愈演愈烈，就会大大降低整个体制在控制税收资源流向和实现其他政策目标方面的能力。（注：见王绍光著《有效的政府和民主》，载胡鞍钢、王绍光、周建民主编《第二次转型：国家制度建设》，清华大学出版社，2003年7月第1版，第327-328页。）
公共利益部门化在管制的层面上是指官僚机构向新的领域扩展“领地权”（territoriality），（注：Downs，Anthony，1967.Inside Bureaucracy，Boston：Little，Brown。）表现为各部门都在千方百计地扩大自己所支配的国家资源，赋予自己的利益以高于所有其他部门的优先权。其后果则是扭曲了市场经济的资源配置效率，并在公平上减少了社会的总福利。
如何从体制上控制和化解公共利益部门化、公共权力个人化的诸多负面效应，是不同国家所面临的共同挑战。市场经济国家无论其政治体制有多大区别和不同特点，从政府财政预算制度的安排上来克服公共部门和官僚的形形色色的机会主义行为，则是被证明行之有效的途径。（注：在国家层面上也是如此，例如分配责任的宪政化安排有效地将集体决策的两个方面分开来，这样就明显地缩小了以分配为动机的特定期限内的政治幅度。也许哈耶克（Hayek）正是认识到了这个结果，才提出两院制立法机构，把分摊责任的配置权（allocation authority）交给“上”院，把常规预算权交给“下”院。见Hayek.F.A.，1960，The Constitution of Liberty，Chicago：University of Chicago press.）这是因为预算制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。从收入和支出两个方面改造政府预算体系是遏制腐败，加大政府透明度，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。预算改革过程实际上也是政治改革的过程，是政治体制改革的最佳切入口。它是低调而务实的，可以在不太长的时间内产生看得见的变化。（注：王绍光著《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社，2002年6月第1版，第34页。）
公共服务分配和资助方式长期以来一直是公共经济学的核心问题。对政治决策的分析显然需要了解公共生产和筹资的分配要素，也需要了解供给水平受到政治活跃的个人影响的渠道，这种分析需要把政府服务的供需关系与制定财政政策的政治制度联系起来分析。（注：[美]詹姆斯·M·布坎南，罗杰·D·廉格尔顿著《原则政治，而非利益政治—通向非歧视性民主》，社会科学文献出版社，2004年3月第1版，第168页。）
政府是管理社会的组织，从这个意义上说，政府几乎和国家的含义相同。现代国家的制度安排，通常由党派、议会、政府等组织组成。因此，从制度安排的角度看，政府通常被看作国家的一个具体组织形式，并且通常在这个含义上被使用。在国家的制度安排中，政府是“国家意志”的执行者。在现代国家中，“国家意志”实际上就是公众的意志，这是由国家的制度安排决定的。
现代国家的经济职能是效率、公平和经济稳定，并且在政府预算中反映出来。政府预算是经法定程序产生的政府年度收支计划，反映执政党对社会经济发展的目标和抱负。公共部门预算是政府职能部门的预算，是政府预算的组成部分。公共部门预算的出发点或者说其基本的使命是通过约束部门利益的制度安排来维持政府机构内部的凝聚力。作为“交换结构”的组成部分，政府对政府预算的形成有重要的作用。其中政府职能部门设置的合理与否，对于预算的合理性具有关键性影响。判定的标准是：作为“社会意识形态”凝结物的公共部门制度安排是否激励创造性劳动？是否通过节约交易费用增加社会的新创价值？
二、公共部门预算：回顾与分析
我国在2000年实行部门预算改革以前，财政部主管预算的司，基本上是按部门性质分口设置的，如文教行政、农林水气、经贸、社会保障、涉外等，只是具体的职能存在交叉现象。然而在实际管理中，考虑到要加强某项经费的管理，就将某项经费从部门正常预算中划出来单独管理。久而久之，原本比较完整的单位预算，就被割裂为若干“条”（如行政经费、事业经费、科研经费、外事经费、离退休费、基建费、住房公积金等）。而每“条”开支都要单独编制预算，由财政部内不同司、处管理。多数部门都要向财政部六、七个司呈报七、八套预算，而财政部内分管每一“条”预算的司、处，则要横向面对几十个甚至一二百个单位实施某一“条”预算的分配、管理，（注：张馨、袁星侯、王玮著《部门预算改革研究——中国部门预算制度改革剖析》，经济科学出版社，2001年6月第1版，第199页。）预算管理的执行成本人为增大。针对这种情况，从2000年开始，我国在试点的基础上初步进行了部门预算改革。通过改革，推进了综合预算的进程，使预算编制得到细化，改进了预算报告形式。但部门预算依然带有较多的计划经济特点，离市场经济对公共部门预算的要求仍有相当大的距离。由于对公共部门预算理论研究未达深入，使部门预算在实践中缺乏系统的构建战略，呈现出很强的“摸着石头过河”的特点。
首先，从中央部门预算来分析，按照将部门定义为“所有与财政部门直接发生缴款关系的那一级党政机关、社团、企事业单位”的做法，国务院各部委、直属特设机构、直属机构、办事机构、派出机构、部委管理的国家局、直属事业单位、政党组织和社会团体的预算地位平行，大量非政府职能部门作为一级预算单位，混同了政府职能部门与事业部门的界限，在“政企不分”尚未完全解决的情况下，“政事不分”的财政制度使历次政府机构改革的效果大打折扣。
其次，由于政府部门职能定位横向不合理使专项预算和经常预算的关系无法规范化。目前是将一部分预算切块给部门，造成多个业务主管部门行使财政分配权，财政部、国家发展和改革委员会、科技部和国务院机关事务管理局都有预算分配权，造成经常性开支、专项资金和建设投资预算多头交叉，财政分配无序化，不符合财政透明度原则。
再次，政府部门职能纵向定位不合理使政府财力无法集中，公共预算支出没有包括政府支出的全部。预算外、体制外资金膨胀和失控，使真正的综合预算无法建立。预算支出计划没有包括政府支出的全部，这表明预算支出没有涵盖政府职能的全部，预算支出的效果没有在政府收入上得到全面体现。公共支出实际被允许增长的比率通常依赖于实际经济资源的增长率，但这是以全部公共支出都在预算内管理为条件的。这样，只要经济实际增长得以实现，那么相应的公共收入也可以得到保证。公共支出有外部经济性，即预算支出相应引起的经济实际增长没有在相应的预算收入中得到反映。由于我国的预算支出只是政府全部支出的一部分，因此相应引起经济增长而产生的政府收入就不全是预算收入。这就导致预算支出的经济增长目标和预算收入之间产生更大的缺口。这就越需要预算外或制度外收入来解决，这就是所谓制度的路径依赖。（注：吴俊培、许建国、杨灿明编著《公共部门经济学》，中国统计出版社，2001年2月第1版，第103页。）这种路径依赖会形成巨大的交易成本：首先，国家通过法律或法规保证某些部门或某些项目支出的增长，使若干社会发展事业的财政支出规模与财政收入增幅挂钩，这种做法导致了各支出部门对财政资金的过度需求，同时也削弱了这些部门控制支出的动力，使越来越多的领域控制开支变得越来越困难，造成专项预算与整体预算的冲突，对财力的综合平衡构成持续压力；其次，预算外、体制外收入与官僚机构和官僚的利益建立起了内在联系，为寻租活动创造了极大的空间，成为腐败的制度根源。
对上述问题的实质进行总结是十分必要的。
首先，所有表现出的问题反映了公共部门执行能力的不足。（注：施蒂格勒：《经济学家和政府》，载[美]库尔特·勒布、托马斯·盖尔·穆尔编《施蒂洛勒论文精粹》，商务印书馆，1999年8月第1版，第126-127页。）公共部门设置的不合理、与非营利部门边界不清、对企业的过度干预和管制，形成了我国公共部门杂而不专、大而无当、层次混乱的局面，而这种局面构成了我国进行部门预算改革的制度约束。
其次，部门利益膨胀导致的寻租活动——或者说攫取资源的再分配活动，对经济增长带来的成本十分高昂。
第一，寻租活动表现出很自然的报酬递增。也就是说，相对于生产性活动而言，寻租活动的增加会使寻租的吸引力加大（而不是减少）。这会导致经济中出现多重均衡，其中比较“差”的均衡表现出较高的寻租水平和较低的产量。
第二，寻租——特别是由政府官员进行的公共部门寻租——不但会影响日常生产，而且会更严重的损害创新性活动。因为创新驱动着经济增长，所以公共部门寻租对增长的阻碍比对生产的影响更恶劣。（注：钱颖一主编比较译丛：《掠夺之手——政府病及其治疗》，中信出版社，2004年8月第1版，第75页。）
我国经济运行中诸多深层次问题和矛盾产生的原因，并不是所谓市场化改革走得过远的问题，而是公共部门与市场经济不相适，改革严重滞后并对政府实现效率、公平和稳定目标的能力构成严重制约的问题。
三、公共部门预算：改革的理论准备和基本思路
经过二十余年的历练，我国无数大大小小的部门和单位，早已学会如何结合自身实际情况在改革中“保护”自己的特权和既得利益。正是由于部门预算改革开始强有力地触动政府及其官员的根本特权，因而成为我国改革进入新阶段的关键性标志，成为现阶段我国改革的关键内容之一，也是对政府自我革命的一个严峻考验。（注：张馨、袁星侯、王玮著《部门预算改革研究——中国部门预算制度改革剖析》，经济科学出版社，2001年6月第1版，第11页。）部门预算改革的难度和巨大的挑战性远远超出预算编制方法本身，它要求我们必须对改革作出相应的理论准备。
第一，传统公共部门经济学将政府职能部门之间的横向关系从政府预算决定过程中排除在外了，或者干脆以各级政府间的纵向关系取而代之。认识上的忽略（无论是有意或是无意），都无法改变这样一种强烈的事实：以行政职能为划分的各类官僚机构，具有内在的动机以各种名义去攫取各种现实或潜在的公共利益而据为部门或其中的官僚所有，而不完备、不合理、不透明的预算制度安排会使这类活动失去控制，从而对政府的执政能力和合法性构成严重甚至是致命的伤害。
第二，公共偏好的表达机制由于不合理地假定公共部门会自动按照公共利益行事而被扭曲了。作为制度供给者和管理者，公共部门的决策是以“条条”为渠道向全社会发布的，其决策影响所达之处，对于在相关领域活动的组织和个体，是无可逃逸的——“用脚投票”的决策反馈机制是完全无法奏效的。如果不从制度安排上制约公共部门中形形色色的机会主义行为和企图，就无法保证由部门所组成的政府能有效地反映公众的意志。公共部门形成的相关政策和项目决策，其产出效果对一部分人来说是“净收益”，而对另一部分人来说可能就是“净成本”；对整个社会来说，从短期来说是“净资产”，而从长远来看可能就是“净负债”，等等。假定公共部门会自动按照公共利益行事不仅是误导人的，而且对于公共政策的制定是有害无益的。价值正义、程序正义与节约交易费用的有效结合，构成了公共部门合理性的基础。为保障公共部门在社会“交换结构”中运转的公平、公开和公正，一个良治的政府就必须引入能使政府决策者和社会公众都能理解和接受的财政收支制度安排，而部门预算正是因此应运而生。
第三，公共部门的效率源于公共部门选择有效的合约安排所产生的报酬递增，而这离不开公共部门基于横向专业化的分工——横向专业化的程度取决于部门设置的外生交易成本和公共权力在部门间失控造成的内生交易成本两难冲突的有效折衷。当我们把公共部门作为经济活动的内生变量来处理时，就不难得出上述结论。公共部门的平均规模和产出之间并不具有简单正相关关系，政治结构和意识形态起着重要的作用，公共部门决策者的理性化程度也至关重要。（注：詹姆斯·布坎南于1998年11月在德国慕尼黑LudwigMaximilians大学研讨会上的发言：“出身，经历和思想：回顾性评价”，载[美]詹姆斯·布坎南、里查德·马斯格雷夫著，类承曜译《公共财政与公共选择；两种截然不同的国家观》，中国财政经济出版社，2000年10月第1版，第19-20页。）作为价值来源之一的节约的“交易费用”，是“制度”的产物，而“制度”也是由参与“交换结构”中所有人共同创造的。部门预算、“收支两条线”、国库集中收付和政府采购等构成了公共部门资源配置效率和使用效率相统一的制度安排体系，是市场经济国家有效处理公共部门间横向关系——对公共部门进行合理的职能定位的普遍做法，因而具有一般意义。
第四，公共部门预算改革的基本思路是预算体系要彻底体现“一级政权一级预算”的立法原则。改革主要在以下三个方面：一是公共部门的制度安排要与国有企业的市场化改革相适应；二是公共部门的制度安排要与提供混合商品的事业部门相适应；三是公共部门的制度安排要与政府收支的透明度要求相适应。（注：此文摘自张青博士论文《公共部门预算研究》。）