钱、粮、人、地、权……——农村改革分论坛综述，本文主要内容关键词为：农村论文,论坛论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对日益严峻的“三农”困境，中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，首次提出了五个“统筹”的概念。其中无论是统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展还是统筹人与自然和谐发展，都与目前严重的三农问题的解决有着或多或少的关系。对此，在中国改革·农村改革分论坛上，主持人中国社科院农村发展研究所所长张晓山和陈锡文、黄平、李铁、赵树凯、李昌平等五位长期致力于农村政策研究的专家学者、基层改革实践者有着基本的共识，他们就“减负、自治、协调发展”等主题进行了精彩的对话。
农村改革成就巨大，农民增收依然是焦点
对于25年来农村改革取得的成就，中财办副主任陈锡文认为，大致可以概括为五个方面。第一，打破了人民公社高度集中，统一经营的体制，确定了家庭经营的地位；第二，形成了以公有制为主体，多种所有制共同发展的格局；第三，突破了过去以粮为纲的经济结构，实现了全面的多样化的发展；第四，农产品的流通体制突破了过去的传统格局，基本实现了市场化；第五，政府对农业的调控手段发生了极大的变化。其中最具有制度创新意义的，很重要的一条就是家庭经营承包责任制的重新确立。
对于当前农村存在的问题，陈锡文谈到，这些问题确实是错综复杂的，并且正在变得越来越复杂，有的问题越来越沉重，因此进一步深化改革的任务是非常繁重的。农村经济社会的突出问题可以概括成五个字，或者是五个方面——钱、粮、人、地、权。“钱”主要是指农民的收入问题，“粮”是指粮食的供给和安全问题，“人”是指农村的社会进步、社会发展问题，“地”是指土地问题，“权”是指农民的权利和国家的政权问题。这五个方面，应该说都存在不容忽视的问题。
陈锡文认为，从钱的角度也即是从农民增收的角度来看，可以用两句话来概括。第一，增长缓慢。从1997年到今年整整7年，农民收入增长总体不尽如人意，农村人均收入增长幅度只接近4％，远远低于同期城市居民收入增长幅度。第二，差距扩大。在这些年里，由于城镇居民收入增长幅度比较快，农民收入增长幅度比较低，收入差距不断扩大。农民的购买力迟迟难以提高，国内市场很难扩大，主要靠城镇居民拉动内需。这其中一个非常重要的原因就是，农民来自农业的收入1998年以来一直是在减少，而不是在增加。而到目前为止，农业的收入对农民来说，尤其对传统农区来说还是非常重要的。所以这个问题不解决，农民增收是很难看到曙光的。这又是由中国城镇化长期滞后所导致的，城镇中购买农产品的消费群体相对于整个国民的比重来说太小了。所以，农产品市场非常容易饱和，价格就容易下跌。
对农民负担以及增收问题，刚刚从云南扶贫现场赶回北京的李昌平对此有独到的分析，他认为90年代改革的某些方面违背了80年代正确的改革逻辑。
80年代的改革逻辑，是把农民从人民公社体制里搬出来，这个高度计划和高度集权的体制最大的弊端就是把人管得过死，把组织和基层政府管得过死。改革的结果是放活了农民，解决了吃饭的问题。又把农民从土地上面解放出来，发展乡镇企业，解决了农村商品短缺的问题。然后又把农民从乡村解放出来到城市里面去，促进了城市的发展，农民每年还会拿一定的收入回农村。80年代放活农民的这三步，实践证明是正确的。
但是从80年代到90年代，情况发生了变化。80年代的农村改革是从经济和政治层面都在放活，撤销了人民公社、生产大队，建立了乡人民政府、村民委员会，允许村民搞选举。扩大他们的政治权利，在1986年的时候还讨论过成立农会的问题。90年代是权力下乡，导致农民的权力开始缩小。我1983年下乡，1985年开始当乡党委书记，乡里面的财税所地就两到三个人，到现在分成了财政所、税务所，税务所分成了国税所和地税所，人员也增加到了两三百人。权力下乡，就要建立机构，就需要各种开支。以至于到现在，什么都要收钱。举个例子，假如我种了一棵树，长大成材了，现在我想砍了盖房子，就要开证明，结果开证明的钱要比种树的成本还要高。到90年代末期，农民只好用自己进城打工的收入来交各种税费。90年代，精简机构和人员虽然也搞了很多次，但没有效果，原因是权力没有退出，机构和人员无法精简。正是由于90年代权力大幅度下乡，才导致了农民收入的倒退。很多粮食加工企业是80年代发展起来的，到了90年代，农民办的粮食企业全部跨掉了。80年代农民自己养猪、宰猪、卖猪，但是90年代以后禁止屠宰。这种改革的思路违背了改革的逻辑。现在的问题是重新回到80年代改革的时候，朝着放活农民、放活组织、放活基层政府的要求来进行。
粮食安全，突现土地制度缺陷
陈锡文谈到最近市场上粮油副食价格都在上涨问题时，认为这是必然的结果，是和持续多年来粮食生产状况的低迷直接联系在一起的。原因是种粮的利益比较低，农民没有积极性，粮食生产在不断下滑。如果没有90年代后期丰年有余积攒下来的几千亿斤库存的话，早就出问题了。根据国家统计局、粮食局的测查统计分析，预计今年粮食的总需求是9760亿斤，但是根据农业部门的分析，今年的粮食总产品最高8800亿斤，最低8600亿斤，产需缺口是1000亿斤。现在库里有粮，这个问题还不大。
问题的严峻性在于这几年的经济发展中，土地资源的农转非速度是非常之快的。从1997年到2002年这6年当中，耕地减少了9500多万亩，而通过复垦开荒等手段补充的耕地仅3400万亩，净减少6100多万亩，平均每年减少1027万亩。在绝大多数传统的农区，1027万亩相当于15～20个县的耕地。而且丢掉的绝大多数都是城镇近郊区的好地，补充的3000多万亩地都是条件非常差的，补充的一亩地抵不上丢掉的两分地。这个问题不引起大家的警觉，不用很长时间就会出很大的问题。国务院正在清理整顿各级各类开发区，现在全国有5500多个开发区，其中4000多个是未经国务院和省级政府批准的，这部分违规的开发区占总量的80％多。所有审批的开发区土地面积达到3.5万多平方公里，超过一个海南省的面积，也超过我们现在全国666个城市的全部国有土地规划面积。所以，以这样的规模占用土地的话，粮食安全的问题迟早会提出来的。
虽然今年公布了土地承包法，第26条规定在承包期内发包方不得收回承包地，第27条规定在承包期内发包方不得调整承包地。这两条都有非常强的现实针对性。但由于土地制度方面的先天的缺陷，导致在各个村、各个乡，只要谁当了干部，谁就认为可以代表农民，可以支配这些土地。所以不断折腾农民，原来说15年不变，后来说30年不变。据我们调查，真正能做到不变的微乎其微，绝大部分三五年变一次。中央强调减轻农民负担以后，大多数基层干部不敢直接伸手到农民兜里掏钱了，因此就变卖土地，这对农民的基本权益有非常大的伤害。
陈锡文认为，要真正解决农民的土地权益问题，关键是要改变现行的征地制度。对农民土地的征用存在极大不合理性，为什么一定要征用呢？既然搞市场经济，为什么土地变为非农地以后一定要变成国家所有？理由何在？目前的征地制度导致越来越多的“三无”农民进城。种田无地，地被征了；就业无岗，没有人给他一个正经的就业岗位；低保无费，现在这样的人口越来越多了。非常可怕的是相当多的城市，很多县乡干部没有看到这个严重的社会问题，仅仅看到通过征地可以为财政增加收入，可以为政绩增加光彩。这个局面发展下去，既影响到粮食安全，更影响到农村的社会稳定，最后会影响整个国家的安全。
中国小城镇改革发展中心主任李铁认为，一方面，要保护粮食安全，稳定现有的耕地，可如果要实现城镇化，就要让农民进城，如果在今后的10到20年内，实现3.5亿人口进城，仅他们在城市里的住房就需要5000万亩的耕地，而同时他们在农村的住房仍然在保留着，这对我们的粮食安全问题将是一个非常巨大的冲击。
在改革开放的20年，全国大概有两万亿以上的土地出让金用于城市建设，但是并没有带来农村人口向城市的流动，这是一个非常严重的事情。随着土地要素的进城，最富余的要素却被排斥留在农村了。在土地要素进入城市的时候，农民也应该进入城市。
当前滥占耕地，第一因为政府利用现行制度，无偿、低价从农民手里任意获取土地。第二，农民不能平等地和政府进行谈判，进行交换，集体土地不能进入一级市场直接参与开发。农民只有通过土地制度变革，自由地进入城市的国有土地交易市场，才能获得平等收益。
要解决城镇化问题，首先必须要把几万亿的土地出让金作为农民进城的启动资金。但这要建立一个有效的土地制度来解决。只有把土地制度作为当前改革的一个非常重要的突破口，使农村集体土地可以直接进入土地一级市场，才有可能解决农村经济发展中最深刻的、最深层次的体制矛盾，这也是未来农村改革的方向。
农村社会发展，可持续是关键
陈锡文指出，农村社会事业的发展与城市之间的差距大大超过城乡居民收入之间的差距。尽管城乡居民收入差距已经超过1∶3，而城乡居民在社会事业方面享受的权利差距更要大大超过这个数字。在教育上，全社会的教育开支中城市用了77％，农村用了23％。如果要讲到义务教育阶段，这主要是政府支持，差距应该不会很大。但实际情况是义务教育阶段的学生，小学生平均每一个学生所使用的预算内的公共经费，农村的小学生只相当于城市的29％，初中生相当于31％。就目前来看，整个农村的从业人员，初中以下文化程度的占88％，其中40％是小学以下。政府用于卫生的经费，2002年用于乡村卫生院的财政经费是59亿多，占整个国家财政用于卫生事业费的开支15％，这与人口的比例显然是不大一样的。农民的孩子如果没有平等的受教育权，农民没有平等地享受医疗保健的权利，我想农村的社会发展滞后是注定的，农民的全面发展也是相当困难的。
对此，社会学家黄平指出，第一，我国现在城市的繁荣是以农村衰落为代价的，这样的繁荣是不可持续的。三农问题之所以这么突出，很大程度上就源于此。三农问题的解决，必须要在农村以外做文章，这就是城乡一体化的发展格局。所谓城乡一体化，就要改变目前关于城镇化的错误观念，要么是传统意义上的务农，要么就是全部涌进城市，实际情况要比这复杂得多。统筹就是要形成一个序列，在中间地带是有大量的就业岗位的，甚至是季节性的，没有合同的岗位。过去我们优先发展大城市，优先发展某几个行业，优先发展沿海，现在已经看到了各种意义上的差距，包括城乡差距、行业差距、部门差距、贫富差距。这既不利于稳定，也不利于人们的身心健康。
第二，经济社会提出要统筹协调发展，不只要看到对农村卫生、教育事业投资的数字，更要看即使那么少的资金，究竟用得合不合理，公不公平，实现没实现应有的效果？当一个社会还具有起码程度的自我凝聚、自我互助、自我运转的技能的时候，有限的自然资源和经济资源就能够被相对合理、公平有效地使用，否则本身很有限的东西又会被滥用、浪费。
第三，社会发展以人为本，不是以桥为本、以路为本、以高楼为本、以金钱为本。长期以来我们忽略了对人本身的教育、培训、发展，如果我们现在不抓人的发展，今天所谓的优势很快会无所谓。
最后，所谓的可持续发展，就是人和环境之间要有一个协调。如果环境破坏了，不仅是10亿农民受害，受害的也包括城里人。80年代的时候，当时揭不开锅，讲投资，讲利润，讲发展是硬道理，是有必然性的。经过25年的正反曲折历程，而且农村问题如此突出，提出可持续问题就不是乌托邦式的，而是更基于目前的困境和现实的。越是以人为本，城乡经济社会的协调、可持续发展的战略越是可行的和紧迫的。
城镇化：就业是难题
很多人都说，解决三农问题的关键是要减少农民，让农民进城，但问题是这些农民进城之后能否实现就业，他们在城市里能否有稳定的收入？
对此，李铁指出，城镇化进程不仅仅涉及到土地问题，首先是就业问题。20多年的改革开放，现在已经有1亿多农民工游离于城市的边缘，是处于准城镇化的范畴，这批农民工的收入现在还不足以支付全家人口在城市生活的开支。假设2010年我们完成50％的城镇化，那就要有3.5亿人口，或者更多的人进城，在以后的这几年时间里能创造这么多的就业岗位吗？这就使我们面临一个重大选择，是要大城市的城镇化进程，还是贫民窟的城镇化进程。
国务院发展研究中心农村部研究员赵树凯认为，第一，从城乡统筹就业的角度看，农村劳动力的就业在这些年面临着一个空前严峻的形势。90年代后期开始出现大批的下岗人员，到去年，城市里面的下岗总量还有1000万，没有实现再就业的在国有企业里还有400多万，一些资源枯竭型城市问题更是严重。非国有的企业下岗的还有200多万。与1998年相比，下岗再就业率也在明显下降，1998年的再就业率达到50％，去年只有30％。
第二，事业单位有两三千万人，这个改革也要释放出很多人来。还有大学生就业的问题，今年有两百多万大学生毕业，据估算在社会上游走的，没有找到工作的大学生可能有100万。据估计，今年的登记失业率可能达到4.2％～4.5％。在这样的情况下，要实现大批的劳动力从农村转移出来，是一个很大的挑战。
第三，从农村劳动力转移本身来看，也面临很多现实问题。尽管很多领导人都说农村劳动力要向非农产业、向城镇转移，这两年从放开小城镇户口、取消税费、取消收容遣送等等政策的导向，也发生了一个非常有利于农民的最根本性的转变。但是我们也看到，政策导向的转变和社会管理体制的变迁是不同步的。因此，虽然文件下来了，口号变了，但一些管理方式还没有发生根本性的、实质性的转变，费还在收，很多证件还在办。另一方面，根据我的调查，进城农民普遍反映，这两年虽然政策上管理宽松了，但是钱越来越难挣了，活儿越来越难找了。农民工的工资已经连续很多年基本上没有增长，甚至有所下降。
第四，从长远来看，解决农村的就业问题可能有以下几个方向。第一个，一定要维持一个比较高的经济增长速度。这几年一直是7％以上，新增就业岗位800多万。如果增长速度再下降，吸收就业的能力就会进一步下降。第二个，社会改革继续推进，核心是身份体系要变。虽然中央在政策上有很多变化，但是政府很多实质的做法没有很大的改变。原因是官僚体系已经有了自己的利益，有自己的追求目标。这个问题不是靠单纯的经济改革可以解决的，需要进行社会改革，核心就是政府的改革，这是一个非常紧迫的问题。
改革出路：统筹协调发展
陈锡文指出，当前农村的改革已经到了一个非常关键的时期，需要有重新发动农村改革的勇气和魄力，才能真正改变目前这种局面，否则很难看得到转机和曙光。好在十六大已经提出了一个非常重要的基本思路，就是统筹城乡经济社会发展。大家都认为这句话提得非常好，但是这到底是指哪些方面的统筹？一般人认为至少制度政策要统筹，不能有两类。市场要统筹，不仅商品市场要统筹，要素市场也要统筹，但那么多劳动力都要进城怎么统筹？财政制度、转移支付制度要统筹，但是少数人去支持多数人，少数人去帮助多数人也做不到。这次十六届三中全会提出了一个很好的思路，但是要落到实处还有非常大的困难。
中国农村的发展之所以这么困难，是因为长期以来积累太多的农村人口，积累了太多的农村矛盾。要解决这些矛盾，一方面改革必须推进，否则发展更困难；另一方面，也必须考虑到社会方方面面的承受能力，改革的力度、时机都要有很好的把握。但只要坚持按照统筹城乡经济社会发展的基本思路，按照最近几年中央反复提出的促进城镇化的发展战略，努力发展县级经济，实现农业农村经济的战略性调整，缓解这个矛盾是可以做得到的。现在的问题是很多地方的主管者，尤其是市长们，眼里根本就没有农村。这几年为什么城市面貌变化日新月异，农村的面貌十来年如一日，就是因为大量的资源涌入了城市，所以城市的面貌得到了改变。这个局面如果不转过来，刚才说的几大矛盾都会不断加剧，到了某一天，在某一个点上爆发成为比较大的社会矛盾。