面向21世纪的中国政府机构改革，本文主要内容关键词为：中国论文,世纪论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经过20年的改革开放，现已初步具备了大发展的基础条件。但随着改革的深入，也遇到了经济体制和政府机构改革的双重挑战。中国能否在跨世纪中持续稳定地发展，政府机构改革就成为面向新世纪改革发展的战略重点。
当前，中国在现代化进程中所逐步形成的新战略态势，给作为社会调控系统的政府行政系统提出了新的要求，这就是：政府能否在社会结构转变的过程中稳定地实现自我更新，从而形成更为有效、更为合理、更为科学的行政系统；政府能否有力地推动整个中国社会加入综合国力竞争，最大限度地调集和配置社会资源，全面推进中国社会的现代化进程；政府行政系统能否在动荡的国际环境中游刃有余，应付自如。于是面对这样的历史使命，中国社会方方面面的改革使政府行政系统的再构处在一个关键的转折点上，中国需要构建适应新一轮发展态势的政府行政体系。最近召开的九届人大一次会议，已把党的十五大提出的宏伟目标通过法定程序变成国家意志，为进一步动员全国人民把社会主义建设事业全面推向21世纪提供了组织保证。九届人大一次会议通过了面向21世纪的政府机构改革方案，此次中国政府机构改革的战略部署是：按照社会主义市场经济的要求，精简机构，转变政府职能；实行政企分开，施行宏观调控；建设高素质的专业化行政管理干部队伍。
一、精简机构，转变政府职能
毫无疑问，从宏观上看，政府组织机构的改革必须根据市场经济对政府职能的要求来进行。但具体到每个行政部门，就要按照建立市场经济体制的要求，并借鉴市场经济国家的成功经验，有计划地调整和优化机构设置，形成市场经济条件下功能齐备、运转协调、灵活高效的政府机构设置和组织体系。因此，按照市场经济的要求改革政府机构，就特别需要解决宏观经济管理部门职能交叉、多头管理的问题。以往，组建大型企业集团，由国家计委、经贸委、体改委三家共同审批；市场管理，由国家计委、经贸委、内贸部的三个市场司“齐抓共问”；对内贸易与对外贸易一分为二，常常“同室操戈”；对证券发行与管理，国家计委、国务院证券委、中国证监会，包括人民银行都分别介入；对外资管理，国家计委、外经贸部、财政部、人民银行各管一段，如此等等，部门之间互相牵制，各持己见。企业到处烧香磕头，苦不堪言。根据市场经济注重效率的原则，即使对这些需要加强的宏观经济管理部门，同样也需要重新界定职能，进行适当地合并和集中，在政府组织机构改革的过程中提高其统一和有效性；最大限度地降低由于调控主体内部各部门之间职能交叉、政出多门所产生的内耗，最终在调控部门之间建立起目标一致、职责明确、分工合理、配合协调、相互制约的运行机制。这样，企业才能在市场竞争中获得最大的活动空间。
一般说来，按照市场经济对政府职能的要求去制定改革方案，相对是容易的；而按市场经济的要求实施改革政府机构的实践却是困难的。由于十四大以来在政府机构改革中的积极摸索，以及几年来已形成的市场经济的物质基础，使改革政府机构的条件已经基本成熟。因此，这次的机构改革已不只是进行转变职能的说教，而是下决心解决机构设置过多、分工过细等问题，把专业经济部门撤销或逐步改组为不具有政府职能的经济实体，有条件的可以改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性的行业管理组织。他们和企业的关系是以产权为纽带的经济关系，而不再是行政关系。与此同时，对分工过细、业务相近的一些社会管理部门也要进行合理调整。应增设和强化那些适应市场经济发展需要的宏观经济调控、市场管理监督、社会保障、资源环境保护等部门。形成以间接调控为主的宏观调控体系，增强政府管理和驾驭市场经济的本领。这样，中国的政府才能真正干政府的事，成为真正的政府；中国的企业也才能成为真正的企业。
二、政企分开，实行宏观调控
作为社会主义国家，作为以社会主义公有制为基础的国家，理所当然要管理企业。问题是如何管才能充分发挥企业的积极性、创造性和主动性，使企业充满生机与活力；同时使企业沿着社会主义的轨道运行，接受国家的监督指导与管理，这就涉及到改革经济管理体制，实行政企职责分开的问题。党的十五大和九届人大都提出了政企职责分开和所有权与经营权适当分离的原则。按照这个原则，政府今后对企业的管理，要从直接管理为主转向间接管理为主，从微观管理转向宏观管理，从部门管理转向行业管理，政府要加强为企业服务的职能，加强对企业的指导、协调和监督职能，为企业创造一个良好的、健康的外部条件，使企业既能真正活起来，又能有一套自我约束机构，为国家和人民创造更多更好的财富。因此这就要求我们在下一步的地方机构改革中，着力研究解决当前政府机构的设置、职能配置、以及人员配备方面存在的深层问题。转变政府职能，改革管理方式，逐步实现政企职责分开，两权适当分离，做到既能发挥政府部门应有的宏观调控职能，又能发挥企业的活力，使机构改革朝着有利于建立有计划商品经济新体制和计划经济与市场调节相结合的新的经济运行机制的方向发展。
政企职能分开从理论上讲容易，但这几年的实践说明，若想真正做到则很不容易。在旧体制下长期形成的管理观念，使一些政府部门总是不敢也不愿放手让企业去经受市场竞争的考验。所以实行政企职能分开的关键，首先就要使政府只管应该管的事，而不要去干预企业自身的事。但是，我们和西方国家又不相同，国家既是社会的管理者，又是国有企业资产的所有者。因此，若要真正做到政企职能分开，还必须根据两权分离的原则，从三个层次上具体加以落实：即把国有资产的经营权交给企业；国有资产的所有权由政府委托的国有资产管理部门来行使；政府的经济管理部门主要负责宏观调控，这样才真正把职责划分清楚。当然，要做到这一点，不仅需要政府职能的根本转变，而且还有赖于政府有关部门人员素质的提高。
三、逐步稳妥地实现国家公务员目标模式
我们在推行国家公务员制度的战略构思和实现国家公务员战略目标时，必须从中国的国情出发，注意把握和妥善处理如下关系：
1.统一标准与地方特色的关系。我国是一个统一的国家，为保持行政有序、政令畅通，无疑应建立统一的国家公务员制度。所谓统一，不仅要有国家公务员法或国家公务员条例这样一些基本法规，而且在各项人事管理环节上也要有统一的制度来规范。但是由于我们国家这么大，各地情况千差万别，公务员制度在具体管理办法上不能搞一刀切。中央政府和地方政府、沿海与内地、城市与乡镇、汉族地区与少数民族地区，在推行公务员制度上不宜套用一个模式，用同一的尺度来作为验收标准。
2.先难后易与从易到难的关系。在公务员制度的推行过程中，职位分类是基础，人员过渡是关键，工资制度是保障，由此构成公务员制度基本框架。因此，改草方案的拟定，往往会选择从职位分类入手，组织现有人员过渡到位，并兑现公务员工资待遇这样一个思路。然而，由于职位分类的操作难度、人员过渡的敏感程度以及工资制度的刚性，达成这三方面的突破是最困难的。它们不仅需要通过周期较长的试点来摸索经验，而且有待于外部环境的配套和改革大气候的形成。因此，公务员制度的实施，目前不宜过多地期望先难后易，一步到位，而应强调稳妥，从易到难，逐步到位，从而实现由简单到复杂，由单项到总体的渐进发展过程。在这里，新旧体制的转换实际上是进行着两个方面的过渡：一是现有政府机关工作人员过渡为国家公务员，二是现行人事制度过渡为国家公务员制度。
3.近期目标与客观实际的关系。在拟定公务员制度近期目标时，应当考虑几方面的实际情况：一是我们的国家公务员，不象西方国家那样成为一个与私人雇员相独立的封闭系统，而是从原有国家干部队伍中按分类管理原则相对分离出来的。许多原来行之有效的管理方法仍需沿用，在录用、培训、任免、交流、工资、退休等方面必然互相影响，互相牵制，因此，公务员制度不可能很快形成一套完全不必兼顾其他干部的管理制度。二是目前各级政府机关干部的素质状况参差不齐，人员素质与理想中的公务员素质差距较大，如果匆忙过渡，难于获得社会认同，甚至可能造成人们对公务员制度的失望。
四、塑造与市场经济体制相适应的社会保障体系
在这次机构大改革的各项任务中，社会保障体系的建立，关系改革全局。其根据是：
市场经济是一种法制经济，它既是一种规范经济主体利益和竞争行为的制度体系，也是一种维持经济生活和社会生活的保障体系。市场经济秩序不仅包括保护市场统一、财产权利益、合同自由、公平竞争、经济民主、诚实信用等基本守则，而且保护弱者、维护社会公正，建立社会保障系统也是其基本内容。所以，建立社会主义市场经济新体制的要求，已经使改革远远超出了纯粹的经济领域本身，从而成为一种更加广泛的社会变革。因为如果没有在城乡管理、户籍、就业、教育、收入分配、医疗、养老、住房等方面的配套改革，经济改革本身的制度创新就很难继续深入下去。从目前改革和发展的进程来看，社会体制，特别是社会保障体制的改革，已经严重滞后于经济体制的改革，因而这方面的改革已成为重塑政府新体制的重要方面，否则政府新体制的建立将会被拖延，因体制摩擦而产生社会冲突也会进一步加剧。社会保障是一种分流社会风险、保障基本生活需求、消减贫困、实行社会再分配的重要制度，它既是市场竞争的社会安全网，也是社会团结互助的共同生活原则的体现。中国未来城市保障体制改革的方向是：国有部门由现在的国家和单位保障逐步转变为社会保障，建立独立的社会保障机构，把国有企业和国家机关及事业单位的保障功能从单位中分离出来，将现在国有单位用于养老、医疗等的保障费用，按照工资的一定比例，作为单位和个人承担的社会保障分摊金缴纳给社会保障管理机构，领取退休金和失业金的人员不再和原单位发生任何关系，医疗费的报销也由社会保障和保险机构完成。中国统一的社会保障新体系应当包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、社会救助、社会福利、社会优抚、农村老年保障与合作医疗等诸方面。
总之，政府机构改革是一个涉及全局的复杂过程，正如邓小平同志指出的“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应地其它各个领域的改革。”因此，在当前条件下，围绕政府机构改革，就必须把转变职能、政企分开、建立公务员制度、培育社会保障体制放到突出位置。因为它们之间相互依存，共同促进。只有在相互关系中科学把握，才能更好地推进政府机构改革。
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