公共管理视角下的国有资产管理体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,视角论文,公共管理论文,国有资产管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有资产管理体制与政府经济职能定位具有内在关联性。随着我国政府职能转变不断取得新进展，尤其是公共管理理念的逐步确立，客观要求国有资产管理体制也要发生相应的变化。本文拟就公共产品视角下的国有资产管理体制改革思路进行探讨。
一、公共管理视角下的政府经济职能定位
伴随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，公共领域和私人领域、公共部门和私人部门的分离已经不再是理论探讨性话题，而是政府管理面临的现实政策性选择。虽然我国的公共领域和公共部门还没有与私人领域、私人部门清楚地分离开来，但从行政管理走向公共管理已经成为政府管理的普遍共识。在公共管理理论看来，公共部门存在的基本目的和理由在于促进公共利益，满足人们的公共需求。市场机制可以实现私人需求的有效供给，但却难以实现公共需求的有效供给，公共需求的有效供给必须通过公共管理途径才能够实现。
在现实中，市场机制在满足公共需求时容易出现失灵现象，主要表现为：公共性失灵、外部性失灵、垄断性失灵、信息性失灵、公正性失灵和宏观性失灵。既然市场经济无法实现公共产品和服务的有效供给，就需要通过一种非市场机制来供给。在市场经济体制下，政府有责任供应公共产品和服务，但却不必亲自生产，政府可授权国有企业或委托民营企业生产公共产品和服务，也可直接购买私人产品和服务为公共所用。由于市场机制无法解决外部效应问题，就需要通过政府管制或政府出面(国有企事业)的形式，促进正外部性行为，消除负外部性效应。垄断现象分为资源型垄断、技术性垄断、经营性垄断、自然垄断和行政垄断，其中自然垄断和行政垄断最容易损害消费者权益，政府有责任对自然垄断和行政垄断进行管制。信息不对称可能导致道德风险和逆向选择(劣质产品驱逐优质产品)，市场机制容易导致收入分配不公、贫富差距悬殊、经济周期性波动，进而危害社会和经济稳定，政府必须采取相应措施进行管制。
市场失灵是公共管理部门存在的前提条件，它为政府经济职能定位提供了基本的理论维度。正是由于市场机制在上述六个方面存在失灵问题，所以它赋予了公共管理部门三大经济职能：资源配置、收入再分配、经济稳定与增长。资源配置职能具体表现为：政府有责任选择或决定提供某种公共产品和公共服务，并为之提供资金支持。对于准公共产品和自然垄断产品，其资源配置职能则由政府与市场之间通过公私合作的方式共同完成。收入再分配职能是指，政府为了实现社会公平，对市场交换形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。这里所谓的社会公平是个相对的概念，它是基于一定的政治过程而形成的一种价值判断和政策取向。经济稳定和增长职能是指，政府具有保证国民经济稳定增长的职责和功能，经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重涵义，经济增长通常用国内生产总值及人均产值水平来衡量。
必须指出的是，市场失灵领域只是公共部门介入的必要条件而不是充分条件。公共选择学者的研究表明，正如市场机制不是万能的一样，公共部门也不是万能的。在市场失灵的许多领域，也存在着政府低效乃至失灵问题。
二、区分公共产品和服务的供应与生产职能
依照政府与市场的角色分工，政府管理的一项重要职能是提供公共产品和服务。传统行政管理理念主张，公共产品和服务的供应与生产职能都应当由政府承担责任。在这种思想支配下，长期以来，政府管理被认为是必须面面俱到地承担“全方位”服务，政府必须既要“掌舵”又要“划桨”，亲自组织和生产范围广泛的公共产品和服务。
而在公共管理理念看来，应当区分公共产品和服务的供应与生产职能，地方政府是多种公共产品和服务的供应者，但却可以并不直接生产这些产品和服务。早在1959年，经济学家理查德·A·马斯格雷夫就对公共需求的供应与生产进行了基本的区分。1961年，文森特·奥斯特洛姆、查尔斯·蒂博特和罗伯特·沃伦进一步指出，公共产品和服务的生产和供应需要区分开，前者既可以由私人部门承担，也可以由公共部门承担，在公共服务的生产方面，要允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争。
公共产品和服务的供应涉及一系列集体选择行为，需要就下列事项作出决定：需要提供什么样的公共产品和服务；产品和服务的质量和数量标准；需要筹集的资金数量和筹措方式；如何约束公共消费中的个人行为；如何安排公共产品和服务的生产。与供应不同，公共产品和服务的生产是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某种产品或提供某种服务。供应方的任务之一是和生产者建立联系，但自身未必去组织生产。
供应与生产职能的区分，为政府经济职能定位提供了新的理论基础，也为探索国有资产管理体制改革提供了新的视角。尽管政府的主要任务是提供公共产品的生产和服务，但它却不必一定要承担生产的职能。根据罗纳德·J·奥克森的研究，区分供应与生产职能为公共产品和服务的组织提供了丰富多样的选择，这些选择包括：内部生产(直接生产)、协调生产、共同生产、政府间的合同生产、私人合同生产、特许生产、凭证生产。不仅如此，这种区分还有助于在国有资产管理中引入准市场关系和竞争，有助于提高经济效率，有助于降低国有资产管理的组织成本和管理成本。
三、我国现行国有资产管理体制面临的问题
我国国有资产管理体制经过多年的持续改革，尤其是20世纪90年代以来的“抓大放小”改革和国有企业结构性调整，国有资产的经济布局已经取得了很大的变化，国有资产管理效率也得到较大提升。据国务院国有资产管理委员会发布的消息，2005年，中央企业全年实现利润突破6000亿元人民币。但以公共管理理论观之，国有资产管理体制还普遍存在着以下几方面的问题：
1.国有资产管理仍过多地介入私人产品的生产和提供。在公共管理理念看来，政府应主要承担提供纯公共产品及准公共产品和公共服务的职责。与此相对应，国有资产管理的主要领域应该是对提供公共产品、准公共产品和公共服务所必需的资源和资产的管理，如国有的铁路、公路、桥梁、电信、电力、水利设施、建筑、房屋、学校、科研机构、文化机构、医院、体育设施等。从政府有责任履行维护社会公平、对社会财富进行再分配的角度出发，国有资产管理还应包括对那些由国家集中起来用于平衡社会收入分配的资产进行的管理活动，如社会保障基金管理、国家留学基金管理、国家社会科学基金管理、国家自然科学基金管理、城市住房公积金管理等。但从我国目前的实际看，国有资产对私人经济领域的介入仍然太多。在公共财政资源既定的情况下，国家财力过多地投入私人产品领域，势必导致公共需求领域的投入严重不足。从国有资产管理布局的现状看，从中央到地方的三级国有资产管理专门机构，其管理对象其实都是营利性的国有企业，基本上都不包含诸如医院、学校、科研机构等非营利性国有事业单位。现行国有资产管理体制的制度设置所反映的一个基本事实是，我们的政府管理与公共管理的规范性要求还具有较大的距离，政府部门对满足社会公共需要所需的国有资产的管理仍不够重视。
2.政府身兼运动员和裁判员双重角色。有关政府与市场关系的研究表明，在私人产品的生产和提供上，私人企业的效率指数普遍高于公营企业。当由政府来承担私人产品的生产和提供职责时，如果采用集中性公共生产的模式，那么由于现行技术资源条件下不可避免的极其高昂的信息费用以及无法进行有效激励等问题，经济效率将远逊于由市场机制组织同样的活动；而分散的公共生产虽然可以在一定程度上克服集中性公共生产所面临的信息和激励问题，但却又无法避免政府部门既当运动员又当裁判员所存在的角色冲突问题。也就是说，当政府身兼市场的执法者和营利性国有资产的所有者双重角色时，这个兼任运动员的裁判员必然有着自利的内在冲动，从而利用裁判员的权力使自己的运动员成绩更为出色。政府部门既当裁判员又当运动员，从短期看，虽然有助于提升国有企业的经营业绩，但从根本上来讲，它损害了其他经济主体的公平参与权，扭曲了价值规律对经济活动的调节作用，在整体上降低了整个社会经济的效率。
3.国有资产管理绩效考核的评价指标背离公共利益。根据公共管理理论，由于公共产品和私人产品具有不同属性，对于提供两类不同产品的国有资产进行管理绩效考核，在评价指标上应有明显的区别。私人产品的提供具有营利的性质，因此，在尽量避免裁判员可能偏袒运动员的前提下，对该部分国有资产绩效的考核应是长期中营利的多少，也就是通常所说的国有资产的“保值增值”。但是，对于那些为提供公共产品而存在的国有资产而言，如果也以“保值增值”作为考核标准，那显然是错误的。因为根据公共产品的属性，收费是极其困难的，而如果因为不能大量的收费就不提供这些公共产品，那么整个社会的经济效率就将受到极大的损失。对于准公共产品而言，也不能纯粹以“保值增值”为评价标准。虽然有一些类型的准公共产品有收费的可能，且适当的收费有利于制止无谓的浪费，从而提高使用效率，但过度的收费则会导致该类产品或服务的消费严重不足，同样会损害整体经济的运行效率。
4.国有资产管理的产权界定模糊容易引发地区利益冲突。由于公共产品的效用具有层次性，中央政府和地方各级政府在公共产品的提供上应当有所分工，各司其职，各负其责。中央政府负责全国范围的公共产品提供，而地方政府负责辖区的公共产品提供。基于公共产品消费的层次性特征，在公共产品的提供上，应划分提供的不同层次，国有资产管理体制也应作出相应的划分。从规范的角度来讲，国有资产应是由全国纳税人提供，且受益范围是全体国民的那部分资产；而由部分地区纳税人提供，且受益范围仅限于局部地区居民的那部分资产属于地区性公共资产。事实上，国有资产管理体制应该是整个社会公共资产管理体系中的一部分。“公有”并不等于“国有”，只有全国性的公有资产才可界定为国有资产。如果对全国性国有资产和地区性公共资产不加区分地混为一谈，这种模糊的产权界定状况，容易引起政府间和地区间的利益冲突。由于国有资产的产权界定模糊，近年来，一些经济发达地区利用自身的优势地位，在地区性的资源配置中，试图侵占其他地区的资源配置权，这已经引起了广泛的社会关注，如高考招生、水资源利用等。一些地方政府利用与中央政府进行谈判的讨价还价能力，把地方公共设施作为国有资产来建设，不断倒逼中央财政追加财政投入和转移支付，也是典型的例证。如果能够明确地方公共设施投资和受益都归属于地方政府所有的话，政府间和地区间的利益争端就会受到比较有效的约束，此举可以减少不应有的利益冲突，提高公共资源和资产的使用效率。
四、国有资产管理体制改革的原则和思路
根据政府与市场的角色分工和公共管理的规范性要求，从长远来看，国有资产管理体制在原则上应遵循下述标准：(1)在国有资产管理体制中，除极少数事关国计民生与国家安全的行业以外，应基本不包含竞争性领域的资产内容，国有资产序列中的绝大部分应是为提供社会公共需要所必需的资产。(2)国有资产管理体制所要达到的目标不再是以一般会计计量的“保值增值”，而是以最大限度地满足社会共同需要和最大限度地节约社会资源为目标。(3)国有资产管理体制的内在运行机制从会计价值增减的考核转移到公共财政的成本——收益考核机制上来。从根本上来说，规范的国有资产管理体制应该是一种民主的管理体制，无论是国有资产的形成还是对国有资产管理业绩的评价，都必须依据最广泛的民意，经由特定的公共选择过程而形成。(4)在国有资产管理体制内部，应根据不同类型国有资产管理的不同特点，分别制定不同的规章制度，并相应设立不同的专门管理机构，如国有企业单位资产管理委员会、国有事业单位资产管理委员会、党政机关国有资产管理委员会。(5)建立内容更为广泛的多层次的公共资产管理体制，划分全国性的公共需要和地方性的公共需要，使得公共资产的管理体制能够更好地体现公平与效率相统一的原则，发挥更高的社会效能。
由于现有利益和体制格局的客观存在，要使得国有资产管理体制完全符合以上标准显然将是一个比较长期的过程。因此，国有资产管理体制的改革既必须明确长期的目标，又应根据长期目标的要求分步而行，实行渐进性推进。就目前而言，按照公共管理理论的基本原则，国有资产管理体制改革可在以下领域进行分别展开：
1.区分营利性和非营利性国有资产，推进分类管理制度。在对行政和事业单位国有资产的管理上，要明确其与营利性企业中国有资产管理的不同。也就是说，不能以“保值增值”为借口，错误地强调非营利性国有资产的营利性，并以此进行乱收费。这种做法将使社会经济效率受到极大的损害，国有资产即便能够“保值增值”，也将完全是得不偿失的。对于行政和事业类国有资产的管理，要强化统一管理的制度规则，尽可能地减少现有体制中自收自支的成分，实行国库统一收付制度，切实提高这些部门的工作效率，充分发挥新闻媒体和公民参与的监督作用，最大限度地减少寻租行为的产生。在非营利性国有资产管理体制改革过程中，还应进一步理清现有体制中行政事业单位的范围，将那些原来划在事业单位序列中而其实质属于营利性的单位和机构尽快推向市场，并按照营利性国有企业的管理方法对其资产加以管理。
2.分离政府部门同时承担的运动员与裁判员角色。对于营利性国有企业中的国有资产，一方面，需要明确改革的大方向是逐渐地从竞争性领域中撤出，转而投资于公共产品和服务领域，比如，通过减持一部分国有股份增加社会保障基金等；另一方面，针对那些仍需继续存在和运营的国有企业，则应强化以分清裁判员和运动员角色为中心内容的体制改革。这一改革不仅有助于优化市场竞争环境、提高整体经济效率，而且有利于提升国有企业的整体效能。市场经济的根本法则是竞争而不是扶持，只有在激烈竞争中脱颖而出的国有企业才会是真正优秀的国有企业。从行业管理的角度来看，原则上某一行业的具体管理部门不宜再承担该行业中国有企业的资产管理之职。比如，民航总局既然负责民航市场的监管职责，那么，就不应再具体管理各民航企业的经营。
3.强化非营利性国有资产管理的制度建设。在当前还存在着大量营利性国有资产需要管理的格局下，考虑到竞争性领域国有资产管理与社会公共需要领域国有资产管理有着不同的性质和特点，特别是非竞争领域国有资产管理的现状仍不十分理想，如学校、医院、报社、出版社、电视台等公共事业单位的国有资产管理盲区较多，环境和资源类国有资产大量流失等，加强这一领域国有资产管理的迫切性不亚于竞争性领域国有资产的管理。我们有必要通过适当的规章制度的设置和机构的分立，将国有资产管理这两大块区分开来并分别加以管理，从而还国有资产管理体制以其应有的面目，使其不再是只包含营利性企业国有资产管理内容的国有资产管理体制。北京市海淀区在2005年7月设立公共服务委员会，专门负责对医院、文化设施等公共服务事业单位的国有资产进行统一管理，在这方面率先作出了积极探索。这种通过设置统一的公共服务类国有资产管理部门，把政府职能部门从办事业中脱离出来，同时对非营利性国有资产进行统一管理的体制探索，具有一定的参考和借鉴价值。
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