政府和高校的信任与分权研究，本文主要内容关键词为：高校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.22 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2012)06-0042-07
一、问题的提出
完善现代大学制度，是我国高校管理体制改革中的重要任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将其作为重要改革内容，强调“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。”目前已经选择了若干所高校进行改革试点。如何建设良好的现代大学制度成为一个重要的现实问题。
对于现代大学制度的期盼，人们常常希望它能够赋予高校合理的办学自主权，以便高校能够面向社会需要依法自主办学，建立自我发展、自我约束机制。希望政府方面在服务面向、管理思想、管理方式、管理内容方面进行改革，从全面管制转变为有限的服务和监控，从直接的微观管理转变为间接的宏观管理。但经历多年的高等教育体制改革，高校依然对政府在落实办学自主权方面不够满意，对政府对高校的管理方式有诸多批评，包括“管得过多、统得过死”等，造成高校依然围绕政府的指挥棒在运转。更有批评意见认为，政府为了自身的部门利益而不愿下放那些高校能够自主管理、影响高校发展的权力。
从放权转向分权是现代大学制度建设的基础之一。社会主义市场经济体制下建设现代服务型政府的要求，促进了政府必须改变传统的计划经济体制下将高校作为政府的附属机构的管理方式。《高等教育法》第三十条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，也即具有了法人地位。日本为实行大学法人化制度，政府从2001开始组织研究和研讨，设计了许多有关大学的法人治理结构、运行机制、财政管理办法、问责等制度，2004年开始实施，并不断进行政策评估。我国对于具有独立法人地位的高校的权利、运营机制等缺乏细化的制度化规定，导致在许多领域体现的是政府不断地向高校下放权力。然而按照公共治理的理论，从政府和高校具有平等的机构法人地位来说，从共同合作向社会提供高等教育服务的角度，“明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任”，更适合将这种改革称为政府向高校“分权”。因为放权是一个渐进的过程，可能是一个缓慢的长期过程，可能随着新业务领域的出现还会不断地产生新的放权问题，而分权则可以按照政事分开的改革原则，根据责任和权利关系划分清楚政府和高校之间的关系，使之各司其职。
合理分权是政府和高校责任与权利关系清晰化的要求。现代大学制度，将使得高校的办学自主权具有明确的制度支持。但如何建设之，则涉及的因素较多，除了政府在职能转变中遇到的部门利益关系因素之外，影响政府分权的意愿和方式还有其他重要因素，包括制度设计、政府和高校的信任关系等。
合理分权面临着多种具体问题，按照现代大学制度和现代服务型政府的要求，政府应该并愿意分权。但向谁分权、分什么权、如何分权都是重要的实际问题。特别是哪些部分可以分权？分多少权？诸多技术层面的因素，更缺乏细致的规定。分权更是制度变革的过程，需要配套哪些制度保障？此外分权会带来政府和高校的哪些变化？如何应对相应的变化？
政府与高校的信任关系是一个影响政府与高校合理分权的重要影响因素，对于现代大学制度建设来说，是一个软因素。那么政府和高校的信任是什么？又是如何影响着合理分权的呢？什么样的信任关系影响着分权的程度和方式？在怎样的信任结构下分权才成为可能？这些需要进一步的研究。
二、政府与高校信任关系的基本内涵
1.政府和高校信任关系的定义
信任，自古以来就存在，在成员关系上体现为互相相信对方遵守承诺，它是一个社会状态稳定的基石之一。现代社会是复杂的和充满不确定性的社会，也是一个人们相互依存、面对各种变化和挑战的社会。社会成员、组织机构之间的联系越来越密切，也越来越重视信任，因为组织之间进行各种合作和交换，都离不开相互之间的信任。信任，能够帮助人们预测他人的行为和控制风险。因此，有学者认为信任十分重要，“没有一些信任和共同的意义将不可能构建持续的社会关系”，“信任的存在是所有持续的社会关系的一个重要组成部分。”[1]1十几年来，有关信任的研究也越来越多。
信任，从不同学科有不同侧重的定义。经济学更重视信任对经济活动的影响。如经济学家赫希认为信任是很多经济交易所必需的公共品德，经济学家阿罗认为信任是经济交换的有效的润滑剂。而社会学更重视社会分工下组织与权力的合法性调节。社会学家卢曼认为，信任是简化复杂性的机制之一。我国社会学家郑也夫教授认为，“信任是一种态度，相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。”“信任是交流和交换的媒介”。他还将信任的结构分为对人格的信任与对系统的信任。[2]社会学家什托姆普卡认为，信任包含明确的预期、行动，期望有互惠和良好的行为表现，具有工具性品质和道德品质。[1]33,70-71学者Dash Teng从联盟中的风险管理角度提出在联盟中信任和控制是最重要的两个因素，风险信任包括善意信任和能力信任。学者Parkhe将信任划分为基于过程的信任、基于特征的信任和基于制度的信任。学者Butler等认为能力和责任是关键要素。[3]整体上来说，可以分为偏向理性的信任和基于善意的信任。
政府与高校的信任关系是政府进行高等教育科学管理、高校依法自主办学的重要基础。现代社会的发展和进步，体现在组织间关系的规范化和正式化，这种规范化或正式化遵循法律规范或者契约的约束。然而不能忽视的影响组织间合作的还有互相信任。从政府和高校两类机构之间的合作关系来看，信任是合作的重要基础之一。
政府和高校的信任关系，是指政府和高校基于高等教育法规，以及组织的价值观和道德规范，按照相应的职能在运行中发生联系的互相信赖关系。这种关系是政府和高校良性互动、合理分权的重要基础之一。因此政府和高校的信任关系包括硬的责任规定性约束和软的理解与尊重。
2.政府与高校的信任领域
(1)政治信任。从政治学角度，政府和高校面向教育这一公共利益事务中拥有共同的价值观，突出体现在共同有责任为受教育者提供符合一定质量标准的教育服务，负有培养全面发展的人、创新知识和引领社会文化进步的责任，从而形成政治信任。对于我国具有中国特色社会主义的国家政治制度而言，政府与高校在政治上的信任关系具有更深层次的含义。现代大学制度中，坚持党的领导，公办高校实行党委领导下的校长负责制，是为了更好地保证社会主义的办学方向。《高等教育法》第四条规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”通过政治信任，政府制定教育方针，学校相应地培养社会主义事业需要的人才。这种政治信任关系，是国家对高校在政治思想领域、学校教育改革和发展方向的制度安排所建立的联系。
(2)业务信任。业务信任，是指符合一定办学标准的高校在人才培养、科学研究和社会服务方面，根据自身的条件与能力，遵守相关的法律规定和政府的相关业务领域政策，开展教学、科研等活动，并促进社会文明进步和文化交流。在各个业务领域，能够形成遵守共同规则、符合相关质量标准，培养出社会需要的人才和科研成果，对社会发展作出应有的贡献。
(3)财政信任。政府是高等教育的主要提供者，特别是公办高校的主要经费支持者，政府对于高校定期进行拨款和支持，是政府的责任。高校合理使用经费开展业务活动，达到一定的办学水准，是学校的责任。政府和高校在财政上合理拨款和支持、合理开支，形成良好的供给与使用关系，是一种财政信任关系。
三、政府和高校的信任关系需要一定的基础
政府和高校是高等教育服务供给的共同体，是高等教育发展的两个重要主体，因此政府和高校的信任是高等教育体系得以生存和坚固的重要条件，相应地需要一定的基础，包括法律基础、道德基础、制度基础、声誉和行为表现基础等。
1.法律基础
政府和高校之间的关系，在《教育法》、《高等教育法》等法律中有所规定。《高等教育法》第六条规定，“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。”第七条规定，“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益。”第十三条规定，“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”第十一条规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第三十一条规定，“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。”
因此政府依法管理高校，高校依法自主办学，是政府和高校的基本关系。这种关系，建立了二者之间的职责关系和业务关系。由于公办高校是由政府主办的，相对于民办高校来说，政府对公办高校的运行更加了解，从而信任程度也更高一些。
2.制度基础
政府与高校通过高等教育体制形成了制度化的联系，包括办学体制、管理体制、投资体制、招生体制、就业体制等。高等教育体制是指关于高等教育的机构设置及隶属关系、主体职责和权益划分等的组织体系和制度的总称，反映高等教育内部各要素之间、高校与政府、社会之间的关系以及相关的组织形式。对某一具体的体制而言，它既是一种各行为主体必须遵守的行为规则，也是一种要素间相互关系的制约和保障。通过各种体制的制度安排，政府主导着高等教育的指导思想和工作方针、高等教育的结构和布局，以及学校的运行机制，建立了大量的具体制度化规定。这些制度化规定是政府和高校的行为准则，使得政府和高校的关系是一种较为紧密的关系，因此也是政府和高校信任的制度基础。
3.道德基础
政府作为社会公共利益的代表者，具有提供公共教育服务、保障教育公平、促进教育质量提高的社会责任，其行政伦理要求政府行为遵守行政道德。而高校作为高等教育的服务者，是培养人才、科学研究和面向社会提供知识服务、引领社会文明进步的公共组织，是一个社会公民，具有社会公民的道德责任，遵守社会基本道德规范。因此政府和高校在高等教育方面形成基于为社会提供具有一定质量的教育服务方面的道德信任。
4.声誉和行为表现
政府的声誉是政府的政治可信性。政府作为具有社会公共行政权威的组织，政府的声誉从政府的执政理念、执政成绩表现出来。政府的政策是政府执政过程中最能够使人们感受到的内容，政府的管理方式和效果也影响着政府的声誉。高校的声誉是通过长期的办学过程积累获得的政府和社会的认可而形成的。学校的办学质量、办学条件、学校文化是学校声誉的重要基础；毕业生就业情况和受社会欢迎的程度更是学校声誉的重要指标；此外学校在社会中的整体表现，对于学校的声誉具有重要影响。声誉的建立是长期努力的过程，而往往一些不良事件对政府和学校的声誉产生严重的破坏作用。良好的政府信誉、良好的学校声誉，是政府和学校建立信任关系的重要基础，政府往往更信任学校声誉较高的高校。
四、影响政府和高校信任关系的若干因素
尽管政府和高校具有一定的信任基础，但由于社会转型期市场经济体制还不够完善，政府面临着建设现代服务型政府的要求，高校面临着成为真正面向社会需求办学的独立法人的挑战，而政府和高校的行为、相关制度又存在许多不足和制约因素，对政府和高校的信任关系产生着不利影响。
1.利益异化行为影响政府和高校的互信
在市场经济体制下，政府和高校作为一个组织，毫无疑问具有自己的利益，因而各自的利益需求会影响双方的行为，从而影响双方的互信。
从政府来说，主要是不合理的政绩观对行为的影响。对短期政绩的追求常常是影响政府合理使用权力的重要因素。在政府计划职能中有时超越高等教育的发展要求，在不符合高等教育发展规律的情况下硬性推进的一些政策，导致政府和高校的信任关系受到影响。例如对于一些高校的仓促合并造成高校文化传统融合和运行的难题，过度扩张高等教育规模对高校影响很大，产生高校教学质量下降，高校的反对性意见并没有获得政府足够的重视。
从高校来说，高校作为一个开放性组织，受到各种市场化倾向的影响，面临着各种发展需求的压力、学校运营成本的压力，以及高校竞争的压力。一些高校的功利化行为严重，与大学的理想和精神发生冲突，影响了学校的社会形象。高校是人们探究知识、培养人才的地方。美国著名高等教育学者弗莱克斯纳说：“现代大学在最高层次上全心全意并毫无保留地致力于增进知识、研究问题和训练学生。”“大学不是一个风向标，对社会每一流行风尚都作出反应。大学必须经常给予社会一些东西，这些东西并不是社会所想要的，而是社会所需要的。”[4]然而在市场经济体制尚处于逐步探索和完善的阶段，社会转型对高校的巨大冲击，使得一些高校往往迷失了方向。高校越来越像高等教育公司，市场竞争中的不规范行为导致大学的社会形象受到影响。常常会出现一些高校为了追求自己的利益而出现的不遵守法律规章、办学规律的现象。例如在高校招生的生源大战中损害他人利益、违反收费标准乱收费、不顾办学条件盲目招生等。有些高校发生的道德追求失范甚至破坏现行秩序的现象，令高校成为社会舆论批评的对象。
2.行为缺乏可预期性影响政府和高校的互信
由于处于社会转型期，许多社会矛盾在高等教育中有所体现，政府的政策变化也较快，往往随形势的快速变化而仓促出台新政策。由于缺乏超前的科学性和可行性研究，有的政策甚至与教育规律相左。一些政策在执行过程中经常发生改变，政策缺乏连续性，导致高校对政府产生一定的疑虑和功利性应对行为，对于对自己有利的政策总想尽快利用当期政策获得最大利益，以免因政策的失效而损失。
高校的行为也难以让政府放心。高校能否按照教育规律办学？能否自觉遵守办学规律？会不会滥用或用好办学自主权？高校在多变的环境下如何应对危机和挑战？如何处理自身和政府、社会的关系？能否按照政策的要求良好地执行政策？正因为难以预期高校的行为，从而影响了政府对高校的信任。
3.政府和高校的不够透明影响政府和高校的互信
无论是现代服务型政府，还是具有社会责任的高校，都应是一个责任明确、运行信息透明的组织。政府的信息公开化不断在深化，但公开化程度距离社会公众的期望、距离高校的期望还有差距，政府的决策过程、政策的效果评价还不够透明。而高校的透明化也是一个重要的问题。目前人们越来越重视高校的社会责任，人们不仅希望看到一个公开、透明的高校，更希望看到高校在社会文化建设、面向社会重大问题中的社会担当。社会监督是现代大学制度中的重要组成部分之一，如何向社会开放，建立社会的参与机制，接受社会监督，建立面向社会负责的行为机制，也是政府和社会的期望。政府和高校在相关领域不够透明化和不公开，导致相互了解的缺乏，影响到双方的互信。
4.教育质量保障体系不完善影响政府对高校的教育质量信任
我国高等教育的质量保障机制主要依靠两个方面，一是高校自身开展的质量保障制度，包括学校教学质量保障制度等；二是政府组织的教育质量保障制度，包括教学工作评价、专业设置和定期评估制度等。近年来一些地区如上海等建立了教育评估院，接受政府委托开展相关的评价活动。但整体上来说，教育质量保障体系还是以政府为主导的。发达国家经过多年的实践在高等教育领域建立了比较完善的质量认证制度。例如法国有国家评估委员会，英国有高等教育质量保证署及相关质量保证机构，美国有独立于政府的6个地区性高等教育质量认证机构、11所全国认证性机构下属的61个专门职业性认证机构，开展对专业的认证，对办学质量的评价，能够形成高校的质量保障机制。此外有的评价还与高校的财政拨款相联系，促进高校重视教育质量。[5]
从历史角度，我国的高等教育在计划经济时期全部是由政府举办的，政府对于高校的办学质量负有责任，因而政府对有关教育质量的事务管理也非常细致，从专业设置到课程体系再到教材选用。然而根据市场经济体制下现代服务型政府的职能转变要求，高等教育的规模扩大后，特别是进入高等教育大众化阶段后，政府对高等教育的具体事务管理难以为继，从微观管理走向宏观管理、从集中性管理转向分散性的公共治理成为必然趋势。
社会越来越关心高等教育质量问题，特别是高校毕业生就业难的矛盾促进高等教育改革的重点在于提高教育质量，但高校自身的质量管理体系处于建设中，缺乏社会参与的质量监管。在整个教育质量保障体系不够健全的情况下，政府难以信任高校的办学质量保障。为了政府及时地将教育质量保障的具体事务合理分权，需要尽快建立相应的多元化、多层次质量保障体系，包括与教育质量相联系的绩效拨款制度。
5.高校绩效管理机制尚不完善影响政府对高校的绩效信任
高校作为每年花费较多经费的组织，需要根据办学目标的实现程度和经费的使用情况进行绩效评价。公共财政体制特别是预算体制的改革要求高校重视绩效，但目前还没有形成高校整体的重视绩效、开展绩效问责的完善制度，只在高校科研项目特别是专项项目中开始开展了绩效评价。高校的定期发展规划及其绩效报告是一个高校的基本制度，但目前绩效管理机制尚未形成。以往高校向政府负责，向政府进行年度工作汇报，而现在作为公共组织，高校需要按照办学的工作目标、经费的支持、工作业绩，向管理者和举办者——政府或投资人进行报告，形成公开的制度。在这些制度不完善的情况下，政府对于高校能否达到绩效的过程控制疑虑难以放松，影响政府对高校自主办学达到绩效目标的信任。
6.社会监督薄弱影响政府对高校规范办学的信任
高校是一个开放的社会组织，面向社会需求办学，因此高校不仅仅是对政府负责完成政府安排的人才培养和科学研究任务，更重要的是高校培养的人才要进入社会接受检验，高校的科研成果需要应用于社会促进知识的积累和科技的进步。因此，高校具有接受社会监督的必然性。
在社会监督中，与发达国家相比，我国对高校的社会监督制度还不完善，监督力量还很弱。在社会监督制度中，高校没有向社会定期公开学校的重大战略计划、年度报告、学校的财政状况，缺乏第三方的社会组织对高校的评价信息和内容，社会难以了解高校的比较深层次的评价性信息，与上市公司的信息披露要求更不可相比。对于高校的不规范行为，社会监督机制不够完善，包括社会舆论、社会评价机构的监督较为缺乏。此外，社会组织不够发达，与教育有关的非营利性机构特别是研究性机构很少且研究与评价力量也较弱，难以承担对高校的社会监督。因此政府对于高校的监管，成为保障高校规范办学的重要力量，影响到政府对高校的规范办学信任。
五、政府与高校的信任关系对分权的影响
信任是建立社会秩序和组织间关系的基础，对于政府向高校合理分权亦具有重要的意义。分权需要建立相应的保障机制，一方面促进政府转变职能，另一方面促进高校能够合理地运用好办学自主权。政府希望有一个完善制度保障的规范运行的高校，这样分权似乎能够减轻政府对高校的疑虑。高校运行机制中的制度缺陷制约政府对高校的信任和分权，因为缺乏相应的完善制度，谁来监督高校？如何监督高校？相应的纠正机制如何建立？实际上政府往往在起着促进高校教育质量保障和运行机制纠偏的功能，从而对于分权产生顾虑。
1.信任关系影响分权的意愿
尽管政府应该按照合理的职能划分给予高校相应的权利和权力，但政府在执行过程中由于政府机构的官僚体制和对高校的信任程度，政府对于分权的积极性在一些方面是积极的，如政府管不过来的方面；而在一些方面积极性不高，如政府对高校有疑虑和担心的方面；在一些方面不积极或非常不情愿，如政府的某些权力分权后对政府威信和重要利益有影响的方面。
2.信任关系影响分权的程度
政府对高校的信任程度影响对学校分权的程度。分多少权能够保证高校依法自主办学，成为重要的操作性问题。在分权的实践中，往往分类管理、分类分权，成为分权的主要方式。
(1)政府对不同层次的高校采取不同的分权策略。对于重点建设的高校，学校的办学质量相对较好，师资力量较好，政府相对来说在各种资源配置的政策上予以倾斜。例如给予较多的财政经费支持、较多的项目立项建设，允许具有一级博士点的学科自主设置二级博士点专业，自主审批教授职称，进入自主招生学校行列，等等。而对于一般的高校，则没有这些“优惠”政策。这种因校而已的分权策略，对许多没有获得相关权利的高校来说，被认为是一种不公平现象，依然是政府不赋予足够的办学自主权。相对于公办高校获得的支持，民办高校更是感到在许多方面待遇不公平，特别是独立学院的发展对于民办本科院校来说更是政府的不合理倾斜。而当初政府确实也是希望公办高校来举办民办二级学院，相信它们能够更好地保证教育质量。
(2)政府对于不同事务采取不同的分权策略。对于高校的招生改革，政府逐渐分权，即在整体上国家统一招生制度和建立学生电子注册学籍制度，鼓励多元入学，对部分重点建设的高校放权，实行高校自主招生试点和保送生制度。对于高校内部的机构管理，政府实行放权，包括机构的设立等。如在计划经济时期学校成立二级单位均需要上报政府批准，现在已经可以自主设立。对于高校的国际交流，按照有关法律法规程序，高校已经具有较大的自主性。在学生就业方面，政府除了制定相应的计划之外，对于细节的方面更多的是高校和学生的事务，学生根据社会需要进行双向选择。
3.信任关系影响分权的进程
何时分权，在现代大学制度成熟到什么程度分什么权，都成为政府和高校关注的问题。目前高等教育质量保障体系、社会监督体系尚不够完善，政府的职能转变也需要一个渐进的过程，但是否成为影响政府分权的理由存在争议。也许政府彻底按照相应的改革目标分权，才能更好地促进更多的教育改革创新，促进高校承担起许多原来政府微观管理的责任，才能促进社会组织在高等教育服务和监管方面发挥更大作用。例如原哈佛大学校长博克认为，“美国教育制度分散权力，把主动权交给相对自治的大学的做法，还有别的益处。自治制度鼓励改革。这样充分调动了各个大学办学的积极性，事情就可以做得更好。”[6]这需要政府更相信高校的依法自我管理和发展、自我约束和控制能力，促进社会组织的发展来作为一种重要力量介入高等教育管理事务中，承担政府和高校难以承担的社会和市场协调与监督责任。
4.政府和高校的职责差异产生分权中的主动与被动关系
高等教育管理中政府和高校的地位平等吗？政府和高校是两类不同职能的机构。政府作为行政管理机构，是高等教育事业发展的政策制定者和实施者，也是教育资源的配置者，而高校是政策的执行者，也是教育资源的使用者。在行政力量配置教育资源的意义角度，高校处于相对被动地位。因此两类机构存在的不同的资源条件，我国高等教育特别是公办高校依赖政府的程度较高。其主要体现在发展前途、经费资源、人力资源三个方面：
(1)学校的发展前途。学校的发展前途包括学校的发展定位、发展规模等。由于高等教育事业与经济和社会发展规划相互关系越来越密切，高校的发展纳入国家或地方的发展规划，相应地国家或地方政府对于高校的各种支持成为影响高校发展前途的重要力量。学校的发展定位，已经不仅仅是学校自己的事情，而是与政府的高等教育事业整体规划相联系的。促进高校分类发展，接轨国家和地方的经济和社会发展战略，办出特色，成为政府对高等教育的要求。作为公办高校，按照国家和地方的发展需求来规划自己的发展战略，是影响学校发展战略的重要因素。
(2)学校经费资源。学校的经费来源主要包括政府下拨的事业费和基建费、各种科研项目经费和专项建设经费、学费、学校其他服务创收等。公办高校的运行经费主要依靠政府事业费和基建费拨款。尽管政府的拨款难以满足高校的运行需要，根据有关教育经费统计年鉴的数据，一些公办高校的经费支出中政府事业费和基建费拨款只占一半左右，但政府的经费依然是高校的最重要来源。科研项目经费和专项经费对于不同的高校所占的比例不同，国家或地方重点建设的高校，获得的经费数额相对较多，特别是“985工程”高校和“211工程”的高校，这部分经费占学校总经费的比重相当大，也成为学校增强科研支出的重要支持。除了财政拨款之外，学费的标准是政府控制的，学生的招生规模也是政府控制的，而学费常常占总经费的三分之一以上，因此实际上政府通过学费间接地影响着学校的经费资源。学校的创收部分是学校可以自主扩张的，但占学校收入的比例有限。
(3)学校的人力资源。公办高校作为事业单位，相应地按照政府的事业单位人员编制进行管理，薪资标准相应地统一，高校的人员总数、职称结构等受到影响。学校的招生规模、招生批次及相应的生源质量，也影响学校的发展。
高校这三大方面对于政府的依赖，是通过政府的行政管理系统进行资源的配置而实现的。特别是财政经费的依赖，既是体现政府举办高等教育的财政责任，也是导致高校在许多办学自主权方面弱化的原因之一。
六、结束语
目前建设与完善服务型政府和现代大学制度都处于探索阶段，整体目标下的具体制度安排有待深化。政府的分权需要什么样的机制才能促使政府和高校的关系达到现代服务型政府和现代大学制度的要求而形成的良性关系呢？目前缺乏现成的详细规定，国际上一些发达国家的高等教育管理体制也差异较大。如欧洲许多国家的集权制和美国的分权制，我们不能照搬。在推进政校分开、管办分离的改革过程中，需要考虑我国的现实，特别是具有中国特色的政治体制和政府管理方式。建立和谐的政府和学校信任关系，将有助于推进政事分开，促进政府和学校之间的合作。
建立良好的法律基础、制度结构，加强道德建设，规范政府和高校的责任和权利，将改善政府和高校的信任关系，将会促进政府和高校的分权进程加快，促进分权更符合二者的责任和权利，符合政府行政管理规律和高校办学规律，更好地促进高等教育的发展。
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