振兴国家财政的机制障碍与对策思路，本文主要内容关键词为：对策论文,障碍论文,思路论文,机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
＊ 课题组负责人：刘伟；课题组成员：阎华、赵洪亮、王丙、刘锡田。
内容提要：目前国家财政面临的问题不是财政收入占国民生产总值比重低的问题，而是财政立法滞后，体制活力不足，财政政策体系缺乏完整性以及支出渠道不畅、监督职能弱化等的问题。为此振兴财政的目标不应仅仅局限于提高财政收入占国民生产总值的比重，而应从市场经济赋予财政的职能和要求，从政府和社会公众对财政新的期望出发，重新定位财政的作用，使之尽快到达市场经济条件下应有的地位区域。
关键词：振兴财政 财政立法 财政体制
一、振兴国家财政面临的机制障碍
很多人认为振兴国家财政面临的主要问题是财政困难、财政地位下降等，因而对振兴国家财政，往往局限于解决财政困难，显然这个立意是比较狭窄的。财政困难、资金紧张只是一个表象，根本原因是涉及到政策、体制的综合性问题。因此，振兴财政应更多地从财政职能发挥、财政政策运用等方面进行把握，从根本上突破已有的体制、政策障碍。振兴国家财政面临的机制障碍主要有：
（一）财政立法落后于经济发展的要求。随着社会主义市场经济的发展，我国经济结构和社会财力分布已发生了相当大的变化，但是财政立法对此并没有作出敏感性反应。尤其是在税法制度方面，虽然1994年税制改革基本奠定了税收制度体系大的框架，但由于税制单一，通过税收手段参与社会财力分配的力度远远不足，涉及面也非常狭窄。一个明显的表现是：不管是国有企业、集体企业，还是私营企业、个体经营户，普遍存在费用负担重而税收负担轻的情况，也就是说财政真正参与社会财力分配的比重是很小的。而由于财政立法滞后，聚财手段有限，直接导致财力紧张，满足不了一些必须发展的事业的资金需要，由此只能放任一些部门通过政策手段（实际上等于填补了税收法规的空白）参与财力分配，从而导致预算外资金的出现和规模不断膨胀，并且这种状况仍然持续存在。比如在社会保障问题上，一些国家的社会保障预算已成为政府预算的重要组成部分，社会保障税所占税收总额的比重越来越高[①]，而我国，部门多头参与资金管理的现实仍然没有提醒财政部门应该通过财政立法手段（如开征社会保障税，尽快建立社会保障预算等）参与这个对中国今后社会发展将产生重大影响的问题。再如，财政对农村财力的分配手段也显得非常软弱，农业税收畸轻而农民负担畸重的矛盾是多年人人共见的事实，尽管非常饥渴的实践需求和大量丰富的理论论证千呼万唤着农业税收制度改革，但农业税收改革却迟迟不见动静，现行的明显落后的税收条例，把一些聚财权力让位给了那些依据明显不足的集资摊派项目。财政立法滞后导致财政收入严重流失。这也是财政收入占国民生产总值比重下降的重要原因。
另一方面，财政立法质量上也存在较多问题。一个明显问题是财政立法权威性不足，作为立法层次最高的财务会计专业法律《会计法》、《注册会计师法》等，原则性规定多，实质性内容少，法律的强制性特点体制不足。《预算法》程序性内容规定多，限制性条款较少，体制出部门立法普遍存在的弱点。
（二）财政体制活力不足。主要表现：其一，各级的事权、财权仍然没有确定一个明确的划分标准，导致财政体制的确立有较多遗留问题。其二，由于完善的转移支付制度尚未建立，财政在财力分配上随意性、人为性因素多，缺乏公正性。其三，在理财权力上过分集中，省级以下各级地方政府缺乏应有的理财权力，体现出财政体制的僵硬、死板。其四，由于税收政策缺乏灵活的财政体制作后盾，致使税收调节产业布局的作用难以得到较好发挥。如国家对烟草、化妆品、酒类等产品实行限制性高税率政策，而由于税收返还体制的存在，政策执行的结果，反而导致这些产业的盲目扩张，因为税率越高，税收总额越多，地方政府尽管直接得益较少，但通过税收返还得到的收益仍然可观。受这种经济利益驱动，地方政府为增加财政收入，想方设法大力支持发展这些限制性产业，导致全国各地烟草行业持续繁荣、酒厂遍地开花、化妆品处处皆是，也导致了产业结构的类同和失衡。
（三）财政政策体系缺乏完整性。突出的表现之一是财政、税务分离，税收政策本来是财政职能的一个重要方面，而目前机构实际上的分离状态，导致政策的制定和执行相脱节，直接影响了财政政策的完整和职能的统一行使，也加大了税收征管成本。同时，又由于税务机关分设，导致政策执行差异较大，地方财政迫于增支压力，基本上把增收任务压给地方税务部门，而国税部门税收任务则相对较轻。1995年全国地方级财政收入比上年增长27.44%，而上划中央“两税”只增长11.51%，这种政策执行的结果，使缴纳国税的产业税收负担轻，缴纳地税的产业税收负担重，影响了税收负担在产业之间的均衡性和统一的国家税收政策的权威性。另一个表现是在出口产品退税政策、国有资本金补充政策、国有企业财务政策、重点建设项目投入政策等方面，显得谨小慎微，有些又脱离现实，突出表现了一些财政政策伸缩性太大，缺乏应有的完整性。以支持出口创汇为目的的出口退税政策在执行上不到位，致使一些骗税行为的存在，中央财政没有下决心根除这种违法违纪行为，反而使整个政策退缩，退税税率由17%降为9%，影响了出口企业的积极性。国有企业作为国家重要的经济支柱，由于国家投入不足，实收资本少，影响了的发展后劲和潜力。企业实收资本占资产总额的比例国际上一般在50%左右，而我国目前国有企业实收资本比例普遍较低，据对工业比较发达的山东省潍坊市所作的调查，仅为16%。财政优惠政策面的不合理扩大，更是与市场经济原则相悖。由于目前我国对外资、合资企业以及乡镇企业实行财务优惠政策，使企业之间存在明显的不平等竞争，各地争上外资项目的积极性日益高涨，结果直接导致“假三资企业”的大量存在以及“被外资利用”，国有资产大量流失[②]；各地争相发展乡镇企业，大量存在的低层次重复建设，导致对原材料的掠夺性利用和对环境的进一步破坏。
（四）财政支出范围不清、渠道不顺。在财政支出渠道上仍然带有浓厚的计划经济色彩，没有及时根据经济和社会事业发展要求作出必要的调整，虽然在支出方面有时也采取了一些措施，但在支出结构上并没有发生根本性的变化。一方面财政在一定程度上继续执行统包统揽支出政策，既要筹集大量资金用于直接支持经济发展（如各地财政部门热心开展的财源建设等），又要对个人医疗、住房等福利方面实行粗放式包揽，还要承担一些已经失去意义或意义不大的补贴等等（如实行的城市居民粮油财政补贴，实际上大部分补贴被转入了粮贩的腰包[③]），也就是说财政确实承担了一些不该承担、不应承担的负担，加大了财政困难，影响了职能发挥。另一方面本应该管好的公共产品和服务却由于资金紧张，导致投入明显不足。而财政以资金困难为借口实行的适度从紧政策，却由于以力保工资发放而疏漏了一些应该支持的项目，适度从紧政策执行的结果反而导致支出扩张，主要是人员经费、行政管理费方面的支出膨胀，从而限制了对事业发展的支持，一些应该保证的重点支出不能保证或不能很好地保证。尤其是农业、科技、教育、环保等重点保证项目，却往往由于投入总量不足，发展受到限制。
（五）财政监督职能弱化。财政对社会经济生活的监督依据不足，处罚手段软化，加之执法意识不强和随意性较大，导致监督乏力。同时，监督手段的落后以及监督范围的狭窄也影响了财政监督职能的发挥。尤其是我国目前偷漏税现象严重，据有关资料统计，30%以上的国有企业、60%以上的合资企业和80%以上的私营企业都有偷漏逃税行为，个人所得税偷税也占半数以上。[④]
二、振兴国家财政的目标选择
对振兴财政，很多人提出目前财政收入占国民生产总值比重低以及由此导致财政地位低的问题。对这个问题必须正确认识。
如前所述，振兴财政既然并不单纯是解决财政困难，当然也就不能把目标简单地局限于提高财政收入占国民生产总值的比重上。应该看到，财政目前的地位并没有因财政收入占国民生产总值的比重低而下降。改革开放以前，由于实行严格的计划经济体制，经济活动都按政府既定的轨道有序运行，经济运行表现为明显的财政化特征，财政的作用仅仅表现在分配职能上，财政本身对经济运行和效益提高的调节作用极其有限。随着改革开放的推进，财政逐步对原高度集中的权力进行下放，如流动资金分流到银行、固定资产留归企业、对企业实行减税让利政策等等，这些措施对企业发展起到了很好的作用。同时，财政体制关系逐步理顺，先后实行包干制、分税制等财政体制，调动了各级政府的理财积极性，财政收支都有了大幅度增长，对支持经济发展和改革开放发挥了重要作用。为适应市场经济发展需要，财政体制改革步伐加快，财政作用于经济和社会生活的空间不断扩大。财政已摆脱单纯的收支型模式，步入全方位参与、支持经济和社会事业发展的轨道。尽管目前财政还比较困难，但财政对改革和经济发展的贡献应该说是比较大的，财政不管是在对经济的影响程度，还是在各级党委、政府以及社会上的地位都有了大幅度的提高。
因此，仅仅把振兴财政的目标局限于提高财政收入占国民生产总值的比重是不够的。就中央和地方的关系来讲，在中央和地方的事权、财权还没有明确划定以前，单纯强调提高中央财政收入占财政总收入的比重也不尽合理。中央收入不足，调控能力受到影响，地方同样也面临收入不足、地方政府应该履行的职能没有履行的困难。因此，我们不应把眼光仅仅局限于财政收入一时的得失、中央和地方的财力分割比例方面，应着重从市场经济发展对财政提出的新的职能和更高要求、从政府和社会公众对财政新的期望出发，重新认识和定位财政的全方位作用，使之尽快到达市场经济条件下应有的地位区域，这也正是党的十四届五中全会之所以提出振兴财政的初衷所在。为此，振兴财政的目标可从如下几方面得到诠释：
一是灵活的政策运用能力。这就是要求财政要走出资金收支的狭窄圈子，更多地注重从财政政策运用手段上对社会经济生活产生影响，促进财政经济良性循环发展。很多人担心：如果财政支持的领域仅仅局限于公共支出，财政的职能会进一步萎缩。这种担心是完全没有必要的。适应市场经济发展，财政的原有职能必然会有所调整，有些需要强化，而有些就需要减弱，这是很正常的，而通过财政政策的运用，必然使应有的职能得到强化。
二是有效的聚财、用财能力。主要是指在严密的税法体系下税收征管能力和对社会财力的有效调控能力得以充分发挥，以保证在经济发展的基础上，使政府财力不断增长，满足日益扩大的公共需求、公共服务的资金需要。同时，完善的财政体制与税收政策得到协调配合，发挥出对社会经济和产业布局良好的调节作用。
三是公正调节社会收入分配的能力。主要是指财政根据社会财力布局，通过不断调整税法体系，达到对社会收入水平的调节更具有公正性的目的，以抑制社会收入水平差距的不合理拉大。
四是强有力的财政监督能力。通过严密先进的监督手段以及严明的处罚手段，财政对违法违纪行为形成足够的威慑力，达到维护良好财政经济运行秩序的目的。
三、振兴国家财政的几点对策和思路
通过以上对振兴财政机制障碍的分析，以及对振兴财政目标的诠释，可以基本理出振兴财政的思路。
（一）加快财政立法进程，提高财政立法质量。当前财政立法的重点：一是在立法体系上本着先调整后规范的原则，针对亟须调整的财政经济关系，尽快拿出立法计划，争取早日进入法律规范。而不要单纯考虑一些法规是综合性的还是单纯性的，以免造成法规之间相互等靠，贻误立法机会。应根据我国财力新的布局特点，重新调整税法结构，减少税法盲区，使财政收入尽量以法律形式予以巩固，而不是仅仅停留在空喊提高财政收入占国内生产总值的比重上。如前所述，依据市场经济发展要求，加快社会保障税、农业收益所得税等立法速度，以防止财政职能被肢解，应是大势所趋。二是对一些比较成熟的政策规定予以法律化。比如有一些预算外资金项目在实践和理论上可以找到很好的依据，但是由于仅仅停留在政策规定上，缺乏相应的法律基础，反而难以被社会接受，如果早日纳入立法范围，问题便可以迎刃而解。财政支持农业、教育、科技发展方面的一些政策，也可以充实到有关法律规范中，以免财政支出被硬性切块肢解。三是进一步提高财政立法设计质量。有人认为中国的法律“社论性”味道很浓，号召性内容多，实际用处不大。财政立法应引以为戒，在法律条款中尽量增加实质性内容。同时，应十分注重加大处罚力度。社会经济秩序的好坏，与财经法律的威慑力度具有很大关系。因此，财政立法应与有关法律规范相协调，把处罚条款建设作为一项重要任务，取得新的突破，以保持财政法律的威慑力和尊严。
（二）进一步完善财政体制，规范财政支出行为。分税制已经迈出了关键一步，但我们不能就此以一些不适当的理由推迟进一步改革的进程。我们认为，近期在财政体制改革方面应在以下几方面取得突破：一是要尽快完善分税制财政体制，真正以税种划分确定各级的财政收入范围。分税制的级次范围应包括：中央对省、省对地（市）、地（市）对县（市）以及县（市）对部分重点乡镇。考虑我国目前乡镇一级经济发展状况差异较大的实际情况，我们认为：可以对部分经济较发达的乡镇实行分税制体制，其它应继续由县一级实行统收统支，这样可以更好地贯彻宏观调控的目标。二是彻底解决遗留的预算外资金问题。在市场经济条件下，政府要实现经济社会发展目标，客观上要求必须建立政府统一稳定的预算，对财力实行集中统一管理，同时政府财力只有统筹集中管理，才能增强调控能力。为此，应尽快将所有的预算外资金予以清理并纳入各级财政预算，这也可为建立完善的转移支付制度奠定良好基础。否则，如果预算外资金迟迟确定不了在政府预算中的地位，就有可能导致各个地区、各级政府之间在计算财力上存在差异，也就难以为转移支付制度提供公正、合理、准确的财力依据。三是积极推行转移支付制度，以客观公正的方式规范财政资金的划拨，排除人为因素的干扰。四是扩大地方理财权限。比如税收立法，全部权力集中于中央是不适合市场经济发展要求的，同时也难以适应各地纷繁复杂和差异较大的社会经济特点。因此，应尽快逐步下放理财权限，可以考虑给予省一级或者部分重点地（市）税种开征权和由省审批地（市）一级的税种开征，赋予各地根据当地特点开征地方税种的权力以及自行安排支出的权力，可以大大提高理财积极性。但涉及财政收入或财政支出的有关法规，必须由当地人代会通过和批准。同时要严格限制各地出台不规范的费用和基金项目，保证政府财力的集中统一和合理稳定增长。五是财政体制应与税收、国有资产等政策相匹配。比如，为保证国家税收政策对产业的调控，是否可以考虑对某些限制性行业的新增税收全部划归中央，这样一方面可以使税收政策的设计目的充分实现，另一方面又可以增加中央级财政收入。六是清理财政负担，规范财政支出。基本思路是，为保证在市场经济条件下财政职能的充分发挥，应考虑把原“越位”支持的财政资金逐步向“缺位”项目如社会保障和社会公共项目转移。基础是尽快理顺财政负担的范围，减轻财政负担。在具体措施上，由于这个问题涉及的面广，应从易到难逐步实行，先从一些敏感性差的项目开始，如取消对城市居民的粮油价格补贴（购买粮油支出所占城市居民个人支出的比重已经很小）；在可预期的范围内，取消或减少重要物资储备（如肉类食品），以此减轻财政的政策性补贴数额；加快职工医疗保险制度改革，减轻财政庞大的医疗费用负担；随着住房公积金的建立，财政对住房建设的投入资金应逐步减少，让位于银行的住房信贷；搞好事业合理布局，解决事业单位重复设置问题等。在财政支出上，财政部门应发挥能动性，进行超前研究，也可以称作“主动花钱”，真正对经济和社会事业发展有重大影响的项目，财政可以主动扶持。而对一些经常性项目，可通过预算政策的制定实施（如实行零基预算），附加以日常控制措施进行抑制。七是加快预算制度改革步伐。按照《预算法》规定，各级要尽快建立复式预算，尤其是尽快建立社会保障预算，以便统筹管理社会保障资金。应该明确规定，纳入预算管理的预算外资金应全部划归建设性预算和社会保障预算，不得安排经常性支出。
（三）完善财政政策体系，增强财政对经济和社会发展的影响力。今后除了国家一些重大的建设项目外，财政直接支持经济的资金将会逐步减少，为此财政部门应主要通过政策手段加强在经济领域的活动。比如可以财务会计政策的制定、财务会计的监督以及国有资产管理等手段直接参与和影响生产经营活动。在政策体系建设上，一是应注重政策的统一完整。如应尽快清理和规范对不同企业实行的财务、税收优惠政策，并在所得税政策上打破企业预算级次划分，以体现财政政策的统一、公正、合理，为企业开展公平竞争提供良好的政策环境。二是注重与金融货币政策的协调。财政货币政策的有机配合可以对社会经济运行发挥良好的调控作用。三是财政政策应保持一定的稳定性。
（四）加强监督体系建设，维护经济运行秩序。在监督体系建设上应走出传统的圈子，立足于对整个社会执行财经法纪的监督。一是要加强信息控制，主要利用社会监督机构的审计报告、税务检查信息、举报人提供的信息、经济活动情况和对主要企业的计算机情报联网，加强监控。二是建立巡查制度。根据有关证据或者迹象，实行对嫌疑者的突击检查。三是建立一支快速反应的稽查和税务警察队伍，以迅速实行资金监控、资产封锁和对有关举证人员、责任人员的保护、拘留措施。
（五）建立一支高素质的干部队伍，提高工作效率和质量。财政部门是执行国家财经法规比较集中的综合性部门，涉及面很宽，财政部门执法水平和质量的高低直接关系着国家社会经济的运行质量。为此，应十分注重建立一支高素质的财政干部队伍，并实行科学化的管理，杜绝随意性，减少工作失误；注重运用现代化理财手段，提高理财水平；坚持依法办事，提高执法质量。在具体工作目标上，要努力做到原则性、主动性、超前性、公开性。为财政工作的开展创造一个优良的社会环境。
注释：
①康学军、刘金云：《各国中央财政收入占全国财政收入的比重》，载《中国财经报》1996年11月27日。
②参见《中国财经报》1996年11月23日第一版，《是“利用”还是“被利用”——关于引进外资的话题》。
③参见《经济参考报》1996年7月6日第一版，《粮贩赚的是财政钱》。
④参见：《财政研究资料》1996年第29期，《我国各地区财政收入占GDP比重的比较分析》。
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