关于突发事件的指挥与处置问题的几点思考，本文主要内容关键词为：突发事件论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会转型的加快，我国进入了各种突发事件的高发期。影响社会稳定的群体性事件、严重刑事犯罪、各种事故以及自然灾害等时常发生，严重威胁社会的安全和秩序，甚至导致局部地区的社会秩序陷入瘫痪状态，需要国家动用强制力量和资源进行处置。面对新的形势、新的要求，各级政府如何按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的要求，建立科学的突发事件指挥与处置模式，已成为当前需要迫切解决的重要课题。本文希望通过对现代指挥与处置的理念、基本规范和现代化指挥系统的分析，对完善我国突发事件的指挥与处置机制提出几点建议。
一、突发事件的指挥与处置的基本理念
突发事件指挥与处置的指向是各类群体性事件和严重刑事犯罪案件、社会大型活动的安全保卫工作、抢险救灾等，它与一般政务活动和日常的业务、行政管理工作相比，是紧急状态下的政务活动；与其它社会团体面临的紧急状态相比，又是一个严格的政府履行法定职责的活动。这两个特点决定了突发事件的指挥与处置应当具有四个基本理念：组织、规范、安全、策略。
(一)组织：指挥活动是严格的组织活动，是依据垂直体系进行的。正常状态下，各级政府或者部门之间是行政领导和业务指导关系，但是在出现紧急的敌情、警情和社情、需要实施重大处置行动时，需要立即将一般的日常行政管理转化为紧急指挥，在各级政府、各部门和现场各处置力量之间建立垂直、统一的指挥关系，指挥系统才会进入运行状态。
一是由指挥主体承担全部的指挥职责。依据有关法规和预案，政府的行政主官担任指挥活动的指挥主体，具有明确指挥权责，对全部的处置活动成败承担所有责任。各部门的支援力量服从其指挥。其主要职责是：依据上级党委、政府下达的指令，对所辖的处置力量分配任务，指定目标，并运用现有的资源以完成处置重大事件的任务。
二是具有严格的指挥体系。指挥体系一般分为三个层级：总部、现场和具体行动指挥，他们之间是垂直层级递阶结构的指挥与被指挥关系。总指挥部负责制定政策、行动策略并做出重要决定，协调各相关部门关系。现场指挥部是处置突发事件的现场指挥机构，负责处置行动的计划制定、现场指挥与控制、证据的收集等。行动指挥主要由各行动部队的指挥官负责，他们是主要处置力量，可根据授权，指挥其它配属力量。
三是由指挥中心协助指挥主体进行警力调度、通讯保障和各种预案的提供等。由于执法过程必须是严格依法开展工作，必须要有一个部门对整个处置工作进行研究，确定处置工作在法律的范围内开展工作，同时，由于处置工作又是分散进行的，甚至远离大的中心区，使处置工作的活动范围越来越大，指挥与处置分散化，这就需要一个部门对整个的处置工作进行监督和协调。因此，建立一个高效、权威的指挥中枢，负责重要情报的收集、分析与提供，事件现场信息的汇总、整理与上报等，以确保指挥主体随时掌握现场的情况，同时能够迅速落实指挥主体的指示，并予以监督和检查，从而确定整个指挥过程在领导的掌握之下，这对于处置重大突发事件具有非常重要的意义。
根据工作安排，各级政府的应急中心应当承担起这项工作职责，成为各级政府进行指挥调度的中枢。其主要任务是：(1)加强预案工作，对平时的力量配置进行详细的谋划和掌握，为处置突发事件打下扎实的基础；(2)在突发事件发生时，能够迅速掌握现场情况，迅速准确领会指挥首长的意图，以简洁明了的文字传达领导的指示；(3)能够跟踪掌握现场的处置情况，检查领导指示的贯彻落实情况。应当说，提高指挥中心在重大突发事件中的地位，发挥指挥中心在处置重大突发事件中的枢纽职能，对于提高处置能力具有非常重要的作用。
(二)规范：过去政府机关在处置重大突发事件时，主要依靠领导根据个人的经验和对事态的把握作出重大决策。在信息时代和法制社会，由于指挥官主体需要调动方方面面的社会因素来处置突发事件，同时也要受各项法律制度的制约。所以处置突发事件不能仅仅依靠个人能力进行，它必须在事前有所谋划、有所准备，所有的指挥与处置工作必须是在科学、规范的基础上进行。因此，需要对突发事件的指挥与处置进行规范。主要涉及以下几个范围：
一是对突发事件在事先预测。作为具有强制力量控制社会局势的政府机关，必须把巨大的精力花在对突发事件的预测上，必须针对各种可能发生的突发事件，设想各种各样可能出现的情势，针对每一种情势，制定出处置方案。
二是要对每一个处置步骤提出具体的要求。各级指挥主体必须按照上级党委、政府的指示开展工作。因此，要制定统一规范的命令文书的用语和格式下达指挥命令，要求简短、明确、规范。其内容一般分为：形势、任务、执行、行政及补给、指挥及讯号以及注意的问题。必要时辅助以地图加以说明。这使所有的指挥官与被指挥者在熟悉和掌握预案基本程序的前提下，可集中精力研究和了解指令的具体内容，便于统一认识、迅速行动。
三是用严格的规范来培训每一个执法人员，使每一个处置人员能够按照统一的规范参加处置工作。要把所制定的各种规范和指导思想，反复灌输给政府机关各个部门。这样，在发生突发事件时，所有参战人员遵循的行动程序和原则是共通的，对突发事件也有清晰和共同的认识。不管出现什么样的意外情况，现场指挥主体可以发挥主动性临机处置，而他们所受训练的一致性，保证各部门指挥主体之间能够相互沟通、相互配合。这可以使政府机关不仅是一架高效的机器，而且是一架自动化程度很高、容错性极强的处置工具。
(三)安全：安全至上理念的内涵是，既要保障公民的生命和财产安全，又要保障处置人员的行动安全，甚至还应保护犯罪嫌疑人的生命权等。
突发事件的指挥与处置活动不管面临的事态多严重，其面对的依然是一个和平环境，有强大的国家机器作后盾，占据绝对的优势。从战略上讲，敌我双方的对抗是不对称的(当然，从具体战术上讲，在具体的案件中，可能有时我们会暂时处于劣势)。因此，突发事件的指挥与处置应以安全可靠为前提，尽量做到万无一失。指挥与处置的效益评估，不仅要达成目标，还要考虑尽可能地将处置队伍和有关人员的伤亡减少到最低限度。在现在的突发事件处置行动中，一旦出现伤亡，社会舆论和新闻媒体总是不顾处置行动的现实风险和处置力量遭受的伤亡，而要政府来承受所有的后果，所以，在军队作战指挥中，有时所运用的是不惜代价强攻硬打、以局部换全局等风险很大的指挥战略和战术。这对于突发事件的指挥与处置往往是不适用的。突发事件的指挥与军队作战指挥是有根本区别的。因此，必须牢固树立安全至上的理念。
(四)策略：突发事件的指挥与处置活动的本质是一种主观指导活动，要注重突发事件现场处置的策略研究，注重行动安全和政府执法形象的策略研究，不仅要达成目标、完成任务，还要注意文明执法形象，所采取的行动战术要尽可能取得公众的理解、认同与支持。
突发事件指挥与处置的主观指导活动与其它领导管理的主观指导活动的最大不同是，它往往是在一种双方对抗环境下实施的。这种对抗可能是直接对抗(如处置严重暴力犯罪活动和群体性突发事件)，也可能是间接对抗(如在维护大型活动的治安秩序中，同导致秩序混乱的各种因素之间的对抗性等)。可以说，对抗性贯穿于指挥与处置活动的整个过程中，而且主要表现为智力对抗和信息对抗。因此，指挥活动需要以对抗方的企图和行动为依据，通过施计用谋，出奇制胜。所以，指挥者主观指导能力高低的重要标志：一是施计用谋上，运筹谋划、计高谋深是取得重大处置行动最佳效益的关键；二是有效支配下属行动，发令调度，通过指令的强制支配性来实现。但是，突发事件的指挥所支配的是执法活动，所以，谋略的运用也必须符合法律法规的要求和社会伦理道德的基本规范，要依法用谋，也就是说既要考虑谋略运用的效果，还要考虑谋略本身的内容、形式是否符合法律和伦理规范，要考虑公众对行动谋略的支持、理解程度，心理承受能力、社会认同程度等因素。例如，英国警察素以绅士风度著称于世，警方非常重视争取公众的同情与支持。在处置群体性事件中，如发现有恶化或骚乱的倾向，需要采取断然行动前，警方往往是先派出小股警员进入示威人群中进行劝说，如遭到示威者暴力袭击，再派出优势警力将先前的警员抢出来，再把警员被打得头破血流的场面拍摄下来后，通过媒体进行传播，争取公众同情，使公众站到警方一边，这样，即使警方采取强硬措施也就师出有名了。
二、突发事件指挥与处置的基本程序
突发事件往往在征兆不明或没有征兆时发生，爆发速度快，并要求迅速决策；而且有时会引起其他地方的危机。因此，危机事件的发展具有非常强的不确定性。面对复杂情况，政府机关在指挥和处置过程中，必须通过不断了解信息、逐步的跟踪，才能进行科学的决策，进行处置。因此，政府机关从获得掌握情况到问题的最终解决，必须有一套规范而清晰的程序，保证在指挥和处置过程中能够认清事件在每个阶段的核心所在，采取有效、果断措施，使整个处置过程能够在政府的把握和控制之下。
(一)情报研判，风险评估。严格说来，情报研判、风险评估是突发事件指挥与处置程序的先期准备工作，但是这个先期准备工作对于处置工作的成败具有非常重要的意义。
一是加强情报信息力量建设，建立多层次、多渠道的情报信息网络，做到早发现、早报告、早处置。应当看到，对于重大事件情报信息收集是比较困难的，情报信息收集渠道不畅，难以掌握深层次、内幕性的情报信息。比如，群体性事件中，事件涉及参与者的利益，事件主体成员一般也都是本集团、本村庄、本社区人员居多，政府机关不易创造条件接近，增大进行预防和处置工作的难度。美国在“9·11”事件之后，建立了一份多达12万人的“重要恐怖因素”的名单，实施了“跨州反恐信息交换”项目，从纯粹的技术层面上说，这一做法对我们很有参考价值。
二是开展安全风险评估，提高情报分析能力。针对特定地区和特定事件开展安全风险评估工作，已成为西方发达国家政府工作的一项重要内容，对于指挥处置重大事件、确保各种活动的安全具有重要作用，是制定指挥方案和各种应变措施，提供重要的参考依据。在指挥与处置突发事件中，情报信息再完善，渠道再广阔，总存在着情报信息的不完善性，因此，政府机关必须进行安全风险评估(信息与事物不确定性分析)，要对掌握的情报信息认真分析。现在，一些突发事件的指挥行动计划之所以不完备，许多突发事件使我们措手不及，行动计划不能被很好地被贯彻执行，与我们没有科学、有针对性地开展安全风险评估工作有很大关系。因此，需要学习西方发达国家的经验，应该将事件评估工作的开展纳入到突发事件指挥与处置的基本工作程序中，作为制定指挥方案不可或缺的一项重要工作。只有在安全风险评估的基础上，才能有针对性地确定各项应急措施，提高应对突发事件的能力。安全风险评估一般包括三个方面：一是重大突发事件对社会的影响；二是事件本身的危险程度；三是重大处置行动中的具体细节的风险评估。政府机关必须加强对三个方面的全方位评估，主要目的是确定社会公共安全所面临威胁的主次和性质，并确定威胁社会安全的主要问题；在可预见的时期内控制社会安全的主要行动方式；相应明确和建立指挥体系和战略方针。
美国“9·11”事件调查委员会事后的调查报告中指出，对情报缺乏足够的想象力，是导致恐怖袭击得逞的重要原因。美国在“9·11”恐怖袭击发生前，警方对恐怖分子的异常活动没有引起足够的重视，对恐怖分子的警告威胁不屑一顾，事发前曾经有机会控制恐怖分子，制止危机，但最终却丧失良机，根本的原因是对危机来临前的诸多情报信息没有深入、完整的分析和全面的安全风险评估。
三是要针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制。根据安全风险评估和预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发事件进行预警。同时，可以依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展事态确定预警级别。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施。
(二)监控形势，判断事态。政府机关特别是指挥中心要始终对社会安全形势进行监控，跟踪可能会发生危及公共安全秩序的事件。因此，在突发事件发生时，政府机关必须确认和分析，以断定事件是否威胁到国家和社会群众的利益。应当强调，政府机关监控形势的渠道是多方面的，既有政府机关内部报告的，也可能是群众报警，更可能是来源于新闻媒体。政府机关在掌握情况后，立即进行核实，然后上报党委和政府。一般情况下，事件上报的同时，各种紧急指挥与处置的行动即开始运行。上报的信息主要包括：(1)事件的起因以及目前的基本情况；(2)政府有关部门已经采取的行动；(3)可以动用的基本力量。
以上报危机事件为起点，政府机关对于该事件的关注和报告次数应不断增加，以及时向党委、政府提供信息，并可同时要求本单位成立特别小组和特别部门，要求处置力量进入备勤状态，以减少反应的时间，必要时指挥调度力量尽早赶赴事发现场，了解事件的背景，参与人员的数量、身份、情绪，危机发生的范围，局势可能的发展，是否有激烈的言行。在此基础上，判断事态，主要包括：(1)确定事件所威胁或危及的目标；(2)预测下一步发展的态势；(3)评估可动用的人员、装备情况以及其他地区的可予以支援资源。
(三)下定决心，制订方案。党委和政府对处置各种突发事件负总责。事件的解决可以是和平解决的攻心方案、武力解决的攻坚方案或是两者交替进行、双管齐下的综合方案。为避免伤亡，减轻损害，不到万不得已、紧急避险的地步，优先选择和平的攻心方案，如若不成，再考虑武力攻坚方案。
处置方案应当明确的内容包括：1.处置原则；2.处置机关与指挥机构；3.各级处置力量的处置权限与内部任务分工。内部分工一般包括：情报接收与处理、交通管制、现场秩序、现场处置行动、机动应急、后勤保障、宣传与新闻发言人；4.各级政府机关指挥机构权限；5.处置专门队伍及其装备；6.相关部门的配合与协调指挥；7.处置纪律；8.处置方法与处置措施；9.处置步骤。应当特别强调的是不管哪种指挥处置方案，政府机关平时都应该有一定的预案库储备，并且定期演练，常备不懈。
(四)跟踪反馈，监督执行。在突发事件处置中，指挥机关必须始终跟踪和监督方案的执行。在监督中应当注意各种事项，根据事件发展的阶段应当重点关注以下几点：
一是处置力量的快速反应情况。惟有快速到达现场才有可能掌控危机的主动权，为下一步的处置行动留下回旋的余地。快速反应与否从根本上决定了公安机关是否能对危机实施有效干预、实施多大程度上的有效干预和处置行动的成败。
二是现场局面的控制情况。控制现场主要包括：(1)封锁、控制现场，管制交通情况。(2)目标搜索和定位情况。(3)疏散无关人群，控制相关人员情况。
三是保护现场，调查取证，做好善后。对事件发生的现场，政府有关部门必须严格保护，现场上的所有痕迹、物品必须在经过专业现场勘验之后，固定、提取、记录、检验鉴定、得出结论，为善后甚至是刑事诉讼保留事实根据和证据材料，为今后的处置行动总结经验、汲取教训提供活页教材，为调查、复原整个危机事件留下宝贵的、不可再生、不可重现的线索。尤其是在一些重大危机事件和有深层次背景的暴力攻击性事件中，政府有关部门特别是公安机关保护现场是否得力，决定着危机的调查和处置，决定着是否能够查清危机的责任人，决定着舆论导向、政治决策和国内国际局势的走向，政府机关不得不慎之又慎地履行法律赋予的神圣职责。在历史上，留下过很多危机事件的迷局，无法解开，最著名的莫过于肯尼迪总统被刺危机和我国台湾地区领导人选举过程中发生的“3·19”枪击危机事件。这些危机事件的真相之所以不能大白于天下，除了其他种种主客观原因外，就是危机现场被破坏了，警方没有很好地履行自身的职业责任，没有在执法过程中遵循、忠实于现代法律的公平、正义精神。如果美国警方不保护好“9·11”恐怖袭击的现场，恐怕很难查清真相，更不要说发动“反恐”行动获得国际社会的同情和支持了。
三、现代化的指挥与处置系统
随着信息社会的来临，直接导致整体的突发事件的指挥与处置活动向网上迁移，势必使指挥与协作也在网上运行，这种政务流程的电子化过程，最明显、最直接的结果是高效率、科学化，各部门协同、远程指挥、快速高效指挥等可以更有成效。现代指挥系统的建设目标在于利用当前最先进的网络技术，为政府机关指挥处置危机事件提供手段。主要功能：一是从社会管理的各个层面提供自动化手段、工具和辅助功能，达到拓宽领导视野、提供完整准确的信息；二是畅通信息采集、传输及处理渠道，为领导提供指挥决策所需的全方位信息的支持；三是正确及时传达领导的指示，并在跟踪中检查落实。
但是，目前我国政府机关在现代化指挥系统的建立方面还存在诸多问题，主要是：缺乏面向高层次的应急管理指挥自动化系统。在处置重大突发事件时，缺乏对指挥的自动化支持；各部门的系统局限在各自部门和范围的专业管理，且功能不健全，普遍缺乏决策功能；分头建设，条块分割严重，不能互通互联互操作，无法实现资源共享；没有完整的基础数据，各部门的数据存在很多信息孤岛，特别是缺乏大型综合性公用性的数据库支持。缺乏经常性的定量分析，停留在经验决策阶段。基于以上问题和弊病，必须建立全面的综合性的决策指挥系统，形成统一的监控和应急指挥网络，使政府机关能够及时、准确全面地掌握情况，在系统辅助下，进行科学的实时的应对和处置，使指挥体系成为一个集信息、信息技术和决策指挥于一体的现代指挥实战系统。
首先，建立高效灵敏的通讯网络，保障多渠道信息的实时沟通和信息共享。现代指挥体系很大程度上依赖于完善的计算机网络、无线通讯系统和丰富的基础数据库支持。指挥中心应通过光缆、卫星中心调度台分别形成完整统一的管理平台。中心还应专门设置数据备份中心，可以随时启动，提供支持。同时，政府机关应拥有自己独立的通讯系统，不会因突发事件公共电话线路堵塞影响指挥与处置工作，从而在危机时刻，能够通过迅速、准确和安全的通讯，下达指令，控制危机。
其次，建立覆盖面广的社会监控网络，实现现场情况信息的可视化。在现实中，指挥中心对于现场情况信息的掌握和对现场的实战指挥主要通过无线对讲系统和移动通信系统实现的，这种方式在一般的情况下，也能及时了解警情，实效指挥。但在大型、复杂、紧急、多变、多部门参加的大型现场行动中，或者遇到快速运动的实战行动，则容易发生信息反馈混乱、情况判断困难、决策失误和指挥无序的问题。随着科技的进步，影像技术的发展，为掌握现场情况提供了足够的便利。一是建设覆盖城市各个角落的监控系统。我们通过监控或电子警察的摄影头，通过宽带网络传输到指挥中心，利用投影装置，有关决策领导可以直观地了解有关现场，特别是突发事件的现场，为指挥决策提供更丰富、更准确和更全面的信息。二是在有条件的地区，为政府有关部门配备GPS系统、图象传输车，指挥中心即可通过卫星系统接收可视信息，并与电子地图叠加显示在指挥中心的大屏幕上，使指挥中心获得直观、动态的现场警情和警力态势，从而准确判断、预测警情发展。
第三，建立起统一的情报信息综合管理平台。建立情报信息网络，要建立统一的信息运转原则，包括共同的术语、模块的组织、综合的通讯、统一的指令结构、行动计划和可管理的控制范围，预先制定设施和综合资源管理的使用以及指挥系统的基本功能的模块。要统一信息采集项目、数据格式，录入要求、查询的规范和标准，使政府机关内部各个部门能够相互理解，共同使用，确保信息的快速流动，实现跨部门、跨区域信息共享，为各项业务工作提供强有力的信息支撑，为各种力量的整合创造信息纽带。
第四，建立社会安全危机计算机辅助系统，提高政府机关应对和处置突发事件的预见性和能力。一是通过所收集到的信息，建立模拟环境，为各级领导以及各处置力量提供类似于实战的现场环境，使他们对未来可能发生的突发事件有较为深刻的认识，探索处置突发事件的特点和方法，避免由于主观的原因导致突发事件规模的扩大和处置手段的失控。所以，模拟实际是危机处置的预演，也是对如何控制社会安全事件的筹划和指导。二是通过计算机模拟，实现对危机事件的计划进行近似实战的检验，对事件的全过程进行生动形象的模拟，准确地分析利弊得失，从而对每一个环节进行准确描述，对新的处置原则加以科学论证，使之建立在严谨的科学实验基础之上。三是通过对各种处置计划进行周密的分析对比，从中选优汰劣，提出有价值的候选方案，为决策者提供可靠的参考。这样，就会在很大程度上避免处置计划的盲目性和随意性，减少由于计划不当带来的损失，以便更好地把握局势。