论加快我国小城镇发展的基本思路，本文主要内容关键词为：小城镇论文,基本思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今中国经济社会发展中存在的一个突出问题，是工业化与城市化不协调。以1998年为例，全国由第二、第三产业构成的非农产业所占比重达到81.6%，而城镇人口所占比重仅为30.4%，两者相差51.2个百分点（注：引自《中国统计年鉴（1999）》，第111页， 中国统计出版社出版。），城市化严重滞后于工业化，极大地制约了市场容量的扩大和整个经济社会的发展。从中国今后几十年经济发展和社会进步来看，城市化应成为主要推动因素之一。加速城市化进程是改变中国城乡二元结构的客观要求，也是实现工业化与城市化协调发展的必然选择。在中国这样一个传统的农业大国和人口大国，大中小城市在城市化进程中各有其优点和缺陷，能够相互补充，不能相互替代，应当实行多元化推进的战略。大城市现有社会发展程度高，第三产业需求量大，就业机会多，收入水平高，是中小城市所不能取代的。但是，中国现有大城市已经面临人口过多、就业困难、交通堵塞、住房拥挤、空气污染等一系列弊端，不能成为农村劳动力转移的主要出路。中等城市虽然可以缓解大城市存在的种种弊端，在第三产业发展和增加就业等方面有其独特优势，发展潜力较大，看起来以中等城市为主似乎是城市化的最佳途径，然而却不是最具可行性的选择。主要原因是中等城市与农村距离依然过远，在社会保障机制尚未健全的情况下，也难以吸纳大量农村劳动力并解决由此产生的各种问题。相比之下，小城镇数量众多，分布最广，具有距离农村近、可以兼顾二三产业和农业，可以充分利用民间投资等优势，可以有效地降低城市化进程中的风险和成本，能够容纳最大数量的农村剩余劳动力并创造就业机会，还能够最大限度地吸纳依然从事农业的劳动力及其赡养人口迁来居住。同时，随着小城镇的发展必然有一部分演变为小城市，小城市在发展中也必然有一部分逐步扩展为中等城市。可见，小城镇的发展并不排斥中等城市，而是为中等城市的发展奠定了坚实的基础。因此，中国城市化应当实行“大中小并举、以小城镇为主”的基本方针，适当发展大城市，积极发展中等城市，大力发展小城镇，实现农村城镇化，走出一条具有本国特色的城市化道路。
中国在城市化问题上已经延误了相当长的时间，错过了不少宝贵的机会。今后几十年内，是中国城市化能否取得决定性进展的关键时期。抓住并利用好这个时期，中国小城镇发展就能出现一个新的局面，整个城市化进程就能明显加快。实现农村城镇化，应当从整个国家实现工业化和农村经济发展和社会进步的长远需要进行统筹安排，把小城镇发展与大中城市建设、小城镇布局与农业发展布局结合起来统筹考虑，在明确总体目标的前提下，做到合理规划，规模适度，分批建设，逐步推进。小城镇发展不是三年、五年，也不是八年、十年所能够完成的，需要几十年的较长时期，在这个问题上切不可操之过急。但是，千里之行始于足下，对于作为一项重大战略任务的小城镇发展应当及早加大推进力度，使其在经济社会发展中充分发挥作用。
一、小城镇发展的总体目标
衡量一个国家是否实现了城市化，主要是看这个国家的城镇人口占总人口的比重。尽管具体看法还不一定完全一致，但是比较公认的标准是：居住在城镇（即大中城市和小城镇）人口达到总人口的70%，就算基本上实现城市化。1998年中国的人口城市化率为30.4%，与实现城市化所要求达到的水平相比还相差39.6个百分点。目前的城市化步伐，虽然比改革开放之前有所增大，但是与加快实现城市化的要求仍然存在相当大差距，与保持国民经济持续快速健康的要求同样远远不能适应，迫切需要加快城市化进程特别是小城镇发展的步伐。
所谓积极推进小城镇发展，应当是以明显快于目前的速度推进小城镇发展。目前全国城市化的推进速度是年增加0.5个百分点左右， 其中约有0.35个左右百分点来自小城镇，0.15个左右百分点来自大中城市。按1998年全国总人口计算，一个百分点所包含的人口是1250万，0.5 个百分点大约相当于625万人口。就是说， 目前一年从农村转入城镇的人口有600多万，其中400万左右转入小城镇，200多万转入大中城市。 随着全国总人口逐年增加，每个百分点所包含的人口数量也相应增加，预计2000年一个百分点所包含的人口可达1270～1280万，2010年可达1400万左右，2020年可达1500万左右，2030年可达1600万左右。加快速度推进小城镇发展，则意味着小城镇在城市化进程中的贡献份额高于目前的每年0.35个百分点，大中城市的贡献份额则是小城镇的一半。
具体可以作如下选择：方案1城镇每年吸纳的农村人口增加到0.6个百分点，其中小城镇吸纳0.4个百分点，大中城市吸纳0.2个百分点；方案2是城镇每年吸纳的农村人口增加到0.9个百分点，其中小城镇0.6 个百分点，大中城市0.3个百分点；方案3是城镇每年吸纳的农村人口增加到1.2个百分点，其中小城镇0.8百分点，大中城市0.4个百分点。 如果这三个方案能够实现其中一个，小城镇人口占全国总人口的比重将会发生相应变化（详见表1）。
以上三个方案中，方案1为低方案，方案2为中方案，方案3 为高方案。这三个城市化进程方案中的城镇人口变化情况详见表2。
对以上方案如何进行选择？我们认为有必要从几个方面考虑：第一，今后小城镇在城市化进程中的贡献率应当高于目前的贡献率，也就是说至少要达到低方案（即方案1）的要求， 届时农村新增人口的大多数将转入城镇（主要是小城镇）。第二，农村新增人口的全部转入城镇（主要是小城镇），保持农村人口总量的不增加或者略有减少，也就是实现中方案（即方案2）的要求。第三，城镇除吸纳全部农村新增人口外， 还将吸纳相当部分的农村原有人口，使农村人口总量有较多的减少，也就是实现高方案（即方案3）的要求。
表1 不同方案小城镇和大中城市人口比重变化（%）
方案1方案2
年份合计 小城镇 大中城市合计 小城镇 大中城市
199830.4
13.616.8
30.413.616.8
200031.6
14.417.2
32.214.817.4
201037.6
18.419.2
41.220.820.4
202043.6
22.421.2
50.226.823.4
203049.6
26.423.2
59.232.826.4
方案3
年份合计 小城镇 大中城市
199830.4
13.616.8
200032.8
15.217.6
201044.8
23.221.6
202056.8
31.225.6
203068.8
39.229.6
表2 不同方案小城镇和大中城市人口量变化（亿人）
方案1方案2
年份合计 小城镇 大中城市合计 小城镇 大中城市
19983.79 3.79
20004.01
1.832.18
4.091.882.21
20105.26
2.582.68
5.772.912.86
20206.54
3.363.18
7.534.023.51
20307.94
4.233.71
9.475.254.22
方案3
年份合计 小城镇 大中城市
19983.79
20004.17
1.932.24
20106.27
3.253.02
20208.52
4.683.84
2030
11.01
6.274.74
根据中国经济社会发展的要求和今后可能的综合经济实力来看，我们认为应当立足于中方案，争取高方案，但无论如何也得确保低方案的实现。低方案与现实情况并无多大差别，只是提高了不足0.2 个百分点，如果连低方案都不能实现，那就根本谈不上积极推进小城镇发展，也无从谈起加快整个城市化进程。实现了低方案的要求，到2030年中国整个城市化率仅达到49%，与基本实现城市化的标准相比仍然存在相当大距离。按照中方案的要求，到2030年中国城市化率可以在现有30.4%（1998年）的基础上增加29个百分点左右，可以接近或者达到60%。应当说，中方案的要求并不高，经过努力是完全可以实现的。然而，与基本实现城市化的标准仍有一定距离。如果要提高城市化水平，就要付出更大的努力，按照高方案的要求去做。一旦2030年能够实现高方案的要求，中国整个城市化率可以达到68.8%，就是说接近70%，也可以说基本上实现城市化。
总而言之，按照高方案的要求，中国达到70%的城市化率需要33年时间，大体将在2031年基本实现城市化；按照中方案的要求，中国达到70%的城市化率需要44年时间，大体将在2042年基本实现城市化；按照低方案的要求，中国达到70%的城市化率需要66年时间，大体将在2064年基本实现城市化。而如果按照目前城镇人口比重平均每年增加0.46个百分点（1989～1998年）推算，中国达到70%的城市化率需要86年时间，大体要等到2084年才能基本实现城市化，时间之长已经远远超出人们的想象和所能接受的范围。
从国际经验来看，城市化率达到30%左右往往会出现一个快速推进的时期。城市化进程中的决定性进展往往是在这个快速期中实现的。国务院发展研究中心发展预测研究部的一项研究成果表明，日本城市化率由28%（1949年）提高到57%仅用了7年时间，韩国城市化率由20 %（1960年）提高到56%（1981年）用了21年时间，世界上低收入国家城市化率的平均水平由33%（1960年）提高到57%（1987年）也只用了27年时间（注：引自《经济参考报》，1998年11月11日，第2版。）， 以上这些国家的城市化推进速度平均每年达到1个百分点左右， 大体上相当于中国90年代以来平均推进速度的2倍左右，有些国家甚至更多。 可以说，中国城市化进程中同样存在着这样的机遇。能否抓住有利时机加速推进城市化，在目前客观条件已经基本具备的前提下，主要取决于能否创造有利于城市化快速发展的宏观环境。
二、小城镇发展的布局和规模
小城镇发展的布局和规模是建立总体目标选择的基础之上的。小城镇发展的总体目标选择对规划设想有着直接关系。我们暂且以中方案为基础：从现在开始，通过长期持续的努力，力争到2010年小城镇居住人口占全国总人口的比重达到21%左右，2020年达到27%左右，2030年达到33%左右。同时，结合目前小城镇的数量及其在不同地区的分布情况，对未来全国小城镇布局和规模的变化趋势作些初步的分析。
1.小城镇的数量及其人口规模。这里所说的小城镇包括三个层面的含义，即一般建制镇、中心建制镇（通常称作中心镇）和小城市。一般建制镇数量最多，在1998年全国19060个建制镇中，大约95 %以上属于一般建制镇。中心镇的数量较少，在全国绝大多数地区能够称得上中心镇的，一个县或县级市中不过1～2个，即使经济发达地区的县或县级市也不过2～3个。小城市一般是指县级市（人口通常在10万～20万），1998年全国2126个县级区划中共有437个县级市， 其中多数是在原先的中心镇（主要是城关镇）基础上发展起来的。这样，1998年全国小城镇（包括一般建制镇、中心镇和县级市，下同）共计19479个。 目前建制镇正处于较快增长时期，1991～1998年平均每年增加958.5个， 但是近几年出现了放慢的趋势，1998年仅增加了639个。根据今后每年增加600个左右的速度推算，2010年大体达到2.6万个， 平均每个一般建制镇居住人口由1997年的4500多人增加到9000人左右（其中东部平均达到1 万人左右，中部平均达到9000人左右，西部平均达到7000人左右），加上中心镇和县级市的居住人口，平均每个小城镇居住人口将达到1.2 万人左右，小城镇人口可能达到3亿人左右，占全国总人口14亿的21%以上。预计在那以后小城镇的数量增加将继续放慢，平均每年增加300个左右， 2020年总量可能达到2.9万个左右，人口居住进一步集中， 平均每个小城镇居住人口1.4万人（包括中心镇和县级市）， 全国小城镇居住人口将达到4亿人左右，占届时全国总人口15亿的27%左右。预计21 世纪20年代小城镇的数量增加将进一步放慢，2030年总量可能达到3 万个左右，平均每个小城镇居住人口1.7万人以上（包括中心镇和县级市）， 全国小城镇居住人口可能达到5.2亿人左右，占届时全国总人口16 亿人的33%左右。当然，这里所列的小城镇数量及其居住人口的数量，只是一种可能性的推算和预测，究竟能否实现取决于很多复杂的因素。
2.小城镇的布局及其与村庄的关系。小城镇对于农村经济社会发展具有大中城市不可取代的直接辐射和带动作用，其分布状况与各个地区的经济社会发展水平和人口分布存在着极为密切的关系，主要是由各个地区的特性决定的。相对而言，经济社会发展水平较高的地区，人口居住往往比较密集，小城镇的分布往往比较集中，大中城市的形成和发展也比较快。在中国的东部、中部和西部三类不同地区，东部经济社会发展程度最高，人口和城镇的密集程度也最高，中部次之，西部再次之。根据第一次农业普查资料，在1996年全国16126个建制镇中， 东部地区有7479个，占46.4%，中部地区有4682个，占29%，西部地区有3965个，占24.6%（注：引自《中国第一次农业普查资料综合提要》，第 178页，中国统计出版社出版。）。这种情况对于今后中国的城市化进程将产生深远影响。小城镇的分布同样分一般建制镇、中心镇和小城市三个层面。在建制镇以下，还可以分为中心村、行政村和一般自然村三个层面。截至1998年，全国共有45462个乡镇（包括19060个建制镇），739987个行政村，23692.7万个农户。至于自然村的数量， 估计多达几百万个。
按照基本实现城市化的要求，农村总人口中要有一半以上居住在小城镇，因此小城镇的布局应最大限度地为实现这个目标着想。小城镇建设首先应当确定中心镇，根据中心镇的辐射能力和带动能力的半径确定一般建制镇。可以考虑，每20万左右人口的区域范围内设立一个中心镇，使中心镇的人口能够聚集到5～10万人；每3～5 万左右人口的区域范围内设置一个建制镇，使建制镇的人口能够聚集到1万人以上； 在建制镇范围内和没有条件设立建制镇的乡范围内，根据具体情况设立若干个中心村，分散在自然村落的居民尽量迁居到中心村（中心村一般是行政村村民委员会所在地，有的甚至是乡政府所在地）。对于耕地距离小城镇较近（如不超过5公里）的农村居民， 或者虽然距离小城镇较远但在小城镇有就业岗位的农村居民，都应当支持和鼓励他们迁居到小城镇；对于距离小城镇较远、在小城镇又没有非农产业就业岗位的农村居民，或者交通不便的山区农村居民，也要尽可能支持和鼓励逐步集中到中心村，最大限度地减少自然村落。
总的说来，西部地区每个县域设一个中心镇，原则上建在有条件的县政府所在地，同时根据条件建立若干一般建制镇。中部地区原则上除县城外，每个县域还可以设1～3个中心镇，同时根据条件设立若干一般建制镇（四川省和重庆市人口稠密的县市可以参照中部地区）。东部地区原则上除县城外，每个县域可以还可以设立2～4个中心镇，同时根据条件设立若干一般建制镇。比较而言，中心镇的集聚效应要优于一般建制镇，主要表现为能够更多地容纳和促进非农产业尤其是第三产业的发展，丰富人们的文化精神生活，充分利用并完善公益性基础设施，增加社区财政收入。不过，中心镇不可能也没有必要将所在区域的全部人口都吸纳进去，一般建制镇乃至中心村仍然是不可替代的层次。
应当指出，小城镇发展的重点是中心镇，中心镇的进一步发展将成为小城市（人口一般在10万～20万）。这样，2010年全国小城镇总量达到2.6万个左右时，中心镇有可能达到2000个以上；2020 年全国小城镇总量达到2.9万个左右时，中心镇有可能达到3000个以上；2030 年全国小城镇达到3万个左右时，中心镇有可能达到4000个左右，其中20 %甚至更多的中心镇可能发展成为小城市，有些甚至可能发展成为中等城市。当然，在现有的小城市中将会有一批发展成为中等城市（人口在20～50万）。从长远看，我们在政策选择上就应当推动建制镇（主要是中心镇）向小城市发展，推动小城市向中等城市发展。在大城市和特大城市周围，要适当发展一批卫星城式的小城市或者建制镇，以利于对大城市的人口和传统产业进行分流，缓解大城市人口压力过大带来的各种问题。
截至1998年，除去建制镇以外，全国还保留着26402 个乡的行政区划，其中除一部分可以直接撤乡建镇外，还有一部分需要并乡建镇。对有些面积和人口都比较少的乡，即使今后若干年内不符合建镇的条件，也要考虑适当调整行政区域范围，实行必要的撤并扩大，使之更加有利于经济发展和社会进步。
三、小城镇建设规划的把握要点
在明确小城镇发展的总体目标和布局、规模之后，对于制定小城镇建设规划需要把握的要点也应当明确，以指导小城镇建设的健康运行。小城镇建设规划主要包括功能配置、土地占用、基础设施、推进步骤和支持重点等。具体应把握好以下几个要点。
1.科学制定发展规划，合理配置功能。长期以来，中国小城镇发展往往是作为小集镇来建设的，主要立足于发展集市贸易，把重点放在建市场上。第一次农业普查资料表明，1996年全国平均每个建制镇有集贸市场1.86个，其中综合市场1.27个、专业市场0.58个（注：引自《中国第一次农业普查资料综合提要》，第183页，中国统计出版社出版。 ）。建立集贸市场无疑是必要的，但是多数建制镇缺乏综合考虑和长远打算，集贸市场往往建立在干线公路两边，镇区又以集贸市场为中心进行建设，结果造成布局凌乱，设施落后，既妨碍了交通运输，又影响了环境整洁，很不适应农村经济发展和社会进步的要求。今后在小城镇发展之前就应当进行科学规划，做到布局合理，规模适度，设计先进适用，并为将来的继续发展留有余地。在镇区范围内应当设有居住区、商业贸易区、文教卫生行政区和工业小区，以促进小城镇及其附近乡村的经济发展和社会进步，特别是工业小区要充分体现相对集中、连片发展的要求。总之，要把小城镇努力建成一定社区范围内具有较强辐射能力和吸纳能力的经济中心、科技文化教育中心，也是联结广大农村与城市的纽带和传播现代文明的桥梁。
2.合理选择地理位置，尽量减少占用土地。小城镇一般应在原有小集镇的基础上进行扩建和改建，尽量利用荒地坡地和减少占用土地，尤其要做到少占或不占耕地。地理位置应当选择在交通方便、水资源丰富的地方，但不宜选在影响洪水通行的河滩地，也不宜选在妨碍交通的干线公路两边。对于已搬迁腾空的旧房，必须进行拆除和复垦，并结合农村道路、农田水利建设进行土地整治，恢复农业用途，务必保持当地耕地总面积的动态平衡。对于小城镇发展占用的土地面积，应根据不同的规模，统一确定相应的标准，按土地管理有关法规报批，批准后方能占用。第一次农业普查资料表明，1996年全国平均每个建制镇镇区占地面积为2.2 平方公里（注：引自《中国第一次农业普查资料综合提要》，第177页，中国统计出版社出版。）。与实际居住的人口相比， 应当说占地面积已经不少，主要原因是由于土地规划和房屋建设不合理，土地利用不充分和浪费现象比较普遍。
今后新建扩建小城镇时必须把重点放在挖掘内涵上，从中国人多地少的基本国情出发，以节约用地为目标进行科学规划、合理布局，适当提高人口的密度和建筑的容积量，根据不同类型地区、不同人口规模和不同功能区建设要求等因素，确定小城镇的占地面积，不能再走单纯扩大外延的路子。今后一个较长时期内（至少到2010年），在统一规划和分布建设的前提下，一般建制镇实际占地面积应当控制在3～4平方公里以内，平均每平方公里的人口密度由2054人（1996年底普查数）增加到2500～3000人。中心镇实际占地面积应当平均控制在4～6平方公里以内，平均每平方公里的人口密度达到3000～4000人，在东部和中部人口密集地区的人口密度还可以更大些。有些多层公寓式住房较多的中心镇，平均每平方公里的人口密度甚至可以达到5000人以上，目前广东有些小城镇已经达到这个水平。当然，在人口多达数万以上的中心镇（主要是城关镇）在适当增加人口密度的同时，占用土地面积也需要适当增加。但是，未经严格的用地规划审查和符合国家土地管理权限的政府土地管理部门的批准，任何地区的小城镇建设都不得擅自扩大镇区占地面积。
3.通盘考虑基础设施，逐步实现配套齐备。根据第一次农业普查资料，到1996年底，全国建制镇的社区环境基础设施建设仍然相当落后，所涉及到的基础设施仅有供水站、汽车站、火车站、码头、邮电所、电话装机量、发电站、公园、本乡镇公路等，而体现现代城市文明和环境整洁的排水系统、污水处理系统和垃圾处理系统等基础设施微乎其微，甚至没有也不值得列入普查内容。即使列入普查内容的社区基础设施，其拥有量和建设标准也比较低，以普遍需要的供水站为例，中部和西部平均每个建制镇分别为0.6个和0.9个，根本满足不了城镇居民生活的需要，东部虽然平均每个建制镇为1.2个， 但是处于规模效益较低的不经济状态。再以公园为例，不论中部、西部还是东部，平均每个建制镇只有0.1个，也就是说10个小城镇才拥有1个公园，数量之少达到何种程度可想而知（注：引自《中国第一次农业普查资料综合提要》，第193 ～194页，中国统计出版社出版。）。按照现代小城镇的要求， 社区基础设施建设需要从多方面进行考虑和安排，主要内容应当包括：一是道路、交通（还包括码头、车站等）、通讯系统，二是供水、供电和燃料供给系统，三是水利、防汛系统，四是排水、污水和垃圾处理系统，五是文化、教育、卫生、体育系统，六是绿化、园林系统。随着经济社会发展水平的逐步提高，小城镇还将根据需要建立某些新的基础设施（如微机网络等）。
在上述几个基础设施系统比较齐备的情况下，小城镇对二、三产业和农民住户的集中布局才能产生较强的吸引力，小城镇的各项功能才能得到较好的发挥。特别是污水处理等由分散走向集中和其他有规模要求的基础设施，各个建制镇都建立完整的系统是很不经济的，应当在整个县域范围内进行统一规划，提倡若干个邻近的建制镇采用股份制等形式共同投资建设，实行有偿使用，以提高基础设施运行的经济效益和社会效益。对于分布在各个乡镇所辖范围内的中心村，也要有计划地适当建设一些现代基础设施，如自来水、硬化道路、电话、路灯、公共厕所、排污处理系统等，以提高村民的生活质量。
小城镇的文化、教育、卫生、体育和福利等方面的基础设施建设，也是不可忽视的。第一次农业普查资料表明，1996年全国平均每个建制镇拥有：文化站0.91个，图书馆0.27个，影剧院0.60个，小学4.83个，中学1.77个，职业技术学校0.29个，幼儿园、托儿所1.11个， 敬老院0.83个，医院、卫生院1.41个，病床37.44个，体育场馆0.14个，广播站0.99个，电视插转台0.63个（注：引自《中国第一次农业普查资料综合提要》，第199～200页，中国统计出版社出版。）。应当说，这类构成社会发展载体的基础设施建设本来就是相当落后的，随着小城镇人口的增多和规模的扩大，社会发展类基础设施的现状与需求之间的差距还有可能扩大。今后必须相应加快建设步伐，尽早满足镇区和附近村庄居民的文化、教育、卫生、体育和福利方面的要求，促进小城镇和邻近村庄的社会进步。随着小城镇的发展，对原先分散在各个自然村的中小学校有必要进行适当的撤并，尽可能将中小学校迁移归并到小城镇，实在不能迁移归并到小城镇的小学也要建在中心村，中学原则上应集中到小城镇（或者乡政府所在的中心村），以压缩中小学校的数量，精干教师队伍，集中人力物力财力办好小城镇和中心村的中小学校。这不仅有利于提高中小学校的教学质量，而且与压缩财政开支、减轻农民负担有极大关系。
4.首先形成基本架构，分期建设到位。小城镇发展规划的付诸实施需要经过较长的时期，不可能在短期内完全达到最终目标，只能根据统一规划的要求，积极引导，分步推进。力争经过5年左右时间的努力， 首先形成小城镇的基本架构，其余以后逐步建设到位。对原先在村庄已有住房的农民，应当以优惠的政策引导农民到镇区购房建房，也应允许若干年后有条件再到镇区购房建房，但是在镇区建新房必须按照规划选址和设计，大力推广建设多层公寓式商品楼房出售给农民，以减少占用土地。对原先分布在村庄的乡镇企业，也不能要求马上迁入小城镇的工业小区，应当从企业的经济实力和发展需要出发，通常在进行重大技术改造时再迁入工业小区。基础设施建设的特点是投资大、社会效益显著，但资金回收较慢，应当根据经济实力和轻重缓急，实行区别对待。
5.重点抓好中心镇建设，发挥示范引导作用。在中国整体经济发展水平还不是很高的情况下，要通过加快小城镇发展推进经济发展和社会进步，应当根据原有基础和地理位置确定重点乡镇（主要是现有建制镇），并集中力量将重点建制镇逐步建设成为中心镇。重点建制镇一般基础条件比较好，经济发展已具备一定的水平，对农民已经具有一定的吸引力，只要在基础设施建设和农民进城居住、兴办产业上有一定的鼓励政策，与地方经济发展相结合，经过若干年的努力就有可能建成中心镇，成为所在县域内新的经济增长点，对一般建制镇的建设也将起到示范引导作用。因此，在小城镇发展过程中不能刮风，不能不顾客观条件地一哄而上、齐头并进，而要根据各方面条件尤其是建设资金的许可，分期分批地建设小城镇，建设一批成功一批。在今后5～10年内， 各地小城镇的建设重点应当放在中心镇，县级和县以上政府的支持重点也应当放在中心镇，一般建制镇的建设基本上立足于自身的经济能力。
四、小城镇发展与农业产业布局
各种非农产业可以集中到小城镇，农业却需要最大限度地利用土地空间，除少数温室农业和设施农业可以靠近小城镇外，大面积的大田农业是不可能都集中到小城镇附近的。但是也要看到，小城镇发展不仅涉及到人口居住和非农产业的集中，对农业的产业布局也必然产生重大而又深刻的影响。这虽然不构成小城镇自身建设规划的一个部分，但对小城镇的发展同样有着密切的关系。从一些发达国家的经验来看，推进城市化尤其发展小城镇，实际上是对整个农村面貌进行彻底改造的一次极为宝贵的机会。我们也要充分利用这个机会，在未来几十年内对农村面貌特别是农业的产业布局进行革命性的改造，消除农村“脏乱差”现象，美化农村自然环境，确立农村新面貌。
1.拆除与合并自然村落。根据发展小城镇的要求，除在农村保留必要的中心村外，随着农户的逐步迁移，对原有的自然村应当逐步进行拆除和合并，减少村庄占用的土地，将这部分腾出的土地进行复垦，恢复农业用途，以弥补由于小城镇建设而减少的农业用地，实现耕地总量的动态平衡，并尽可能增加耕地面积。同时，通过拆除与合并自然村，减少村庄的数量，拉大村镇之间的距离，扩大农田的自然空间，并按新的标准建设小城镇和中心村。
2.整治农村自然环境。由于长期以来自然村落过于凌乱，河湾沟壑纵横交错，田间道路随意蔓延，加上农村工业分散发展造成的污染，不仅侵占了大量的农业用地，而且极大地损害了农村的自然面貌。随着自然村落的拆除与合并，对农村土地也要大力进行整治，加强生态环境建设和农村水利设施建设，实现退耕还林、退耕还牧、退田还湖，消除农村工业的污染源，填平不必要的河湾沟壑，拉直田间道路，以增加农用土地的比重，扩大农田地块面积，适应农业机械作业，并逐步建成优美的田园环境。同时，可以根据需要在农田保留或建设少量的农用房，用于存放农具、机械等生产资料和少量农业劳动力临时居住。
3.加强农用道路建设。现在一般农村的大多数人居住在村庄里，随着小城镇的发展，若干年后农村中多数人口将迁居到镇区。这样，中国目前普遍存在的农村非农产业就业人员由居住地村庄前往镇区上班的情况将发生变化，即相当大比重的农民由居住地镇区前往农田作业。由于中国人多地少，小城镇距离农田一般不会太远，绝大多数只有几公里，农民可以利用各种交通工具（包括自行车、摩托车和农用汽车等）前往田间作业，犹如城市职工上下班一样。农民平时可住在小城镇从事非农产业，农忙时到农田从事农业生产活动。何况，随着农业科学种田技术的普及和社会化服务的发展，单位面积的劳动力使用量已经大大减少，一般每亩耕地的全年用工量只有十几个。即使实行两熟制的南方，一般农户全年用于田间作业的劳动日也不过2～3个月。至于不足两熟制的北方，用于田间作业的劳动日数量则更少。这种从居住处到作业点往返次数的大幅度减少，为农民迁居小城镇在客观上提供了可能。从适应农民居住格局变化要求出发，应特别重视和加强农用道路建设，适当提高农用道路的建设标准，确保农用道路畅通无阻，以方便农民从事田间作业和产品运输。
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