摘要：在垃圾分类政策以及垃圾焚烧发电补贴电价逐步取消的呼声的前提下，目前我国按量收费的垃圾处理费制度难以快速推进垃圾分类的攻坚战，本文通过分析垃圾分类与电价对垃圾焚烧厂的影响，通过对比几类城市垃圾处理收费模式，认为按量收费+回收补贴模式有助于实现垃圾分类政策减量化、资源化的目标。
关键词：垃圾分类；生活垃圾处理；收费模式
1.研究背景
2019年4月份，住建部印发《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，再次强调垃圾分类在国家层面的重要性，并指出 2020年要在全国46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统，至 2025年全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。
财建函[2019]61号的回复中表示对于垃圾焚烧发电行业，一方面将延续现有的电价补贴政策，另一方面未来将逐步减少对新增垃圾焚烧发电项目的补贴范围，或将通过垃圾处理费市场化的方式进行支持。
垃圾分类政策的推进减少了垃圾焚烧发电厂的入场垃圾量，电价补贴取消减少了垃圾焚烧发电厂的电费收入，在双重因素的影响下，加之部分地区地方债务高筑、财政赤字的现象。因此，探索建立合理有效的城市生活垃圾处理收费机制是保障垃圾焚烧发电企业健康发展，巩固“十三五”垃圾无害化成果，引导建立良好的居民分类习惯，充分循环利用资源的重要举措。
2.建立城市生活垃圾处理收费机制的必要性
2.1垃圾分类从中长期来看将降低垃圾焚烧厂入场垃圾量
以上海为例，垃圾分类政策成效十分明显。截至 2019 年 5 月，上海市的湿垃圾分类处理量达 6220 吨/日（较 2017 年增长 77%），可回收物资源化回收利用量达 3213 吨/日（较 2017 年增加 15 倍）。此外随着垃圾分类政策的深入推进，餐厨垃圾末端处置体系、资源回收利用体系的完善，将进一步减少垃圾入场量。虽然垃圾分类有助于热值的提高，根据光大证券研究团队对垃圾焚烧发电行业的安全边际的测算得出22.75%的入炉湿垃圾分离率，是垃圾分类对垃圾焚烧发电正、负影响的分界线。但是从目前来看对于垃圾补贴费相对较高的焚烧厂冲击较大。
2.2若补贴红利褪去，垃圾补贴费将大幅上升。
目前根据发改价格[2012]801号文，吨垃圾上网发电量在280千瓦时以内的享受补贴电价0.65元（含税），按照2018年燃煤机组平均上网电价为0.37052 元/千瓦时进行初步计算。
假设1吨垃圾的垃圾处理费为P0，所发电量为W，当地燃煤标杆上网电价为T，则补贴取消前处理每吨垃圾的收入为：
补贴取消后，1吨垃圾的垃圾处理费为P1，则补贴取消后处理每吨垃圾的收入为：
另上述两式相等得：
则每吨垃圾处理费需要上涨78.25元，才可以基本与原收入水平一致。
当地标杆电价越高，则垃圾处理费可以上升的越少；电价越低，垃圾处理费上升的越高。在我国电价低的地方都是西北、东北、以及中西部内陆城市，垃圾处理服务费的提高会进一步加大财政补贴压力。
2.3可再生能源发展基金补贴缺口较大。
国家自 2012 年起设立可再生能源发电中央政府基金用于支持风电、光伏、生物质发电等行业。近几年生活垃圾焚烧发电行业呈现爆发时增长，但中央本级政府性基金支出预算并未显著提高。从 2016 年起，对于生物质能的预算支出始终小于上一年的执行支出，从侧面表明财政部对于生物质能支出的逐渐收紧态度。
综上所述，建立合理有效的收费制度，一方面可以解决地方政府财政压力的核心，另一方面，也提高居民抛投垃圾的边际成本，便于建立良好的垃圾分类习惯，决定垃圾分类攻坚战成败的关键。
3.城市生活垃圾处理收费制度的分析
3.1固定收费模式
目前我国垃圾处理收费多采用固定收费模式。即按照固定的金额向企业、居民征收一定的垃圾处理服务费。从经济学视角来看，固定收费模式下，抛投者的边际成本为零，因而难以引导抛投者在垃圾的产生、垃圾抛投与分类行为等方面加以自身约束。事实上，国际上生活垃圾管理相对成熟的城市中，固定收费模式确实已被逐步摒弃。
3.2按量收费模式
按量收费即根据垃圾抛投实施按量收费，如按体积或重量收费。按量收费可以促使家庭环节进行垃圾分类，培养提高垃圾分类意识。按量收费量可促进住户减少垃圾排放，减量效果明显。Jenkinsetal以美国20个社区为样本、对中高收入群体的研究发现，按量收费可提高生活垃圾中的循环利用率，源削减效应显著。但是，按量收费也容易催生非法抛投的现象，即企业、个人为了减少垃圾费的缴纳，非法抛投垃圾。在政府严格监管成本较高的前提下，非法抛投将进一步影响环境。另一方面，如果按量收费费率不够高，也会导致减量效果不明显。
3.3回收补贴模式
回收补贴旨在通过政府对城市生活垃圾中的可回收部分，通过实施补贴，提高其回收市场价格的方式来激励垃圾分类。在补贴的对象上，主要是针对低值可回收物进行补贴。若单纯依靠市场机制，该类可回收物的回收价值低，进而会成为需处理的垃圾。但若实施补贴，则会使回收行为具有经济性，激励回收进而降低垃圾处理量。但是政府需要承担 “回收补贴”的财政支出，因此造成若回收补贴过低，则会导致价格的激励效果过弱；但若回收补贴过高，则会使得政府财政负担加重，影响政策的持续性。
3.4按量收费+回收补贴模式
即通过按照垃圾抛投者按量计费与政府补贴相结合的模式。按量收费的模式有助于 “精确”实现 “污染者付费”思想，即污染者个体与付费者个体完全对应，个体污染行为与自身付费量高低直接关联，因而通过付费水平的高低来影响家庭 “污染”行为的改变。从边际决策的理论来看，当家庭垃圾抛投的边际成本大于零，抛投行为会受到约束。另外，回收补贴模式通过提高回收者的收益水平而提高家庭、社会范围的垃圾回收水平，进而实现减量效应。通过按量收费与回收补贴相结合的模式有助于减轻财政补贴压力，引导社会养成垃圾分类的习惯。
4.结束语
在电价补贴缺口，垃圾分类的多重影响下，垃圾焚烧发电厂的垃圾处理服务费应当找到更加具体的征收对象，建立合理的垃圾收费制度迫在眉睫。通过“按量收费+回收补贴”模式，从中长期来看，一方面有助于提高居民环保意识，实现垃圾的资源化、减量化，另一方面可以减轻地方政府财政压力，保证垃圾焚烧厂持续正常运营，巩固“十三五”成果，从而打赢垃圾分类及终端处置的攻坚战。
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论文作者:周克斌1,梁涛2
论文发表刊物:《基层建设》2019年第26期
论文发表时间:2019/12/17
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