建立中国政策性农业保险的对策研究，本文主要内容关键词为：政策性论文,中国论文,对策研究论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国于1982年恢复农业保险业务，目前，只有中国人保和中华联合保险公司（原新疆兵团财产保险公司）开展农业保险业务，而在全国范围内开办农业保险业务的仅中国人保一家。农业保险在我国基本上是按照商业保险模式经营的，未享受政策性的补贴，商业保险公司无力也不愿承担风险较大的农业保险责任。农业险正处于尴尬境地——按商业化的操作要求，农民保不起；按农民可以保得起的标准制订保险单，保险公司又赔不起。因此，建立政策性农业保险制度就具有重要的现实意义。
一、我国建立政策性农业保险的必要性
1.农业的高风险性与农业地位的重要性
我国平均每年遭受自然灾害的面积占总耕地面积27％，成灾面积占总耕地面积的10.7％，成灾率为40.3％。农业的高风险对纯粹商业经营的保险公司来说是不可承保的。此外，我国因自然灾害造成农村地区的经济损失占农业总产值的7％左右，以此费率测算，则每个四口之家的农户年交保费应达300元左右，这是目前大部分地区的农民所无法承担的。然而，农业的基础性地位是不可以动摇的，一旦农业萎缩，人民温饱将得不到保障，更为严重的是，由于农业具有高度的产业相关度，其不景气最终会影响其他产业的发展，从而制约整个国民经济的发展。
2.农业保险产品的准公共物品性质
在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品；第二类是公共物品；第三类是自然垄断物品；第四类是共有资源。公共物品主要有六个方面的典型特征：效用上的不可分割性；生产经营上的规模性；消费上的无排他性；取得方式上的非竞争性；收益的外在性；利益计算上的模糊性。
那么，农业保险产品是否属于公共物品呢？农业保险产品在一定范围和时间内，其效用是可以分割的；农业保险的经营必须考虑规模经营，这是它的特点和规律决定的，只有进行规模经营，才能发挥规模经济的作用，减少经营失败和社会资源的浪费；农业保险在其消费过程中并不具有排他性；从竞争性方面来说，农业保险产品大部分不具有竞争性，农业生产的高风险、灾害发生的高频率和大范围导致了高损失，这就必然带出了高的保费率。过高的保费率会使农民心有余而力不足，从而在很大程度上抑制了有效需求，为了保证有效需求，可以降低保费率，但这样一来，保险公司就无法实现其利润最大化，短期内保险公司可以从其他险种的盈利中抽资弥补农业险的损失，但从长期看来，这绝不是明智之举。所以，如果将农业保险产品视为私人物品在竞争市场上进行交易，供求曲线是不可能相交的；从农业保险的收益性来看，农业保险的直接受益人是被保险的农户，而农产品的广大消费者是最终和最大的受益者。由此可见，农业保险产品具有经营上的规模性、取得方式上的非集中性、收益上的外在性等公共产品的特点，在很大程度上接近公共物品；同时，农业保险产品又具有在一定范围和时间内效用的可分割性、在其消费过程中的非排他性等私人产品的特点，我们可以称之为“准公共物品”。从这个意义上来说，农业保险如果完全实行商业化经营模式，必然导致市场失灵，所以应加快发展政策性农业保险。[1]
3.农业保险经营管理上的特殊性
农业保险在经营管理上要求比较高：（1）农业生产受自然、地理等因素影响，各地在受灾频率、程度及灾害种类上各不相同，所以，在确定保费率及理赔金额时需要有专业的评估，这就需要有相关的技术人才；（2）信息不对称易产生道德风险，农业保险标的受被保险人的控制，农业损失中的主观道德因素难以分辩，逆选择严重，保险人难以控制[2]；（3）农业保险因其保险标的的特殊性，在实际操作过程中，保险公司很难独立进行，需要气象、工商、国税地税等部门的配合。[2]
综上所述，农业的重要性地位要求我们必须保证农业保险的发展，而我国目前农业保险的现状则要求我们必须加大政策性保险发展的力度。
二、建立政策性农业保险的国外模式与我国的选择
1.主要发达国家的模式
（1）美国、加拿大采取的是政府主导模式，主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险，农民对投保的农作物仅支付纯保费的一部分，其余部分由政府补贴，政府认捐农作物保险公司相当数额的资本股份，并负担一切经营管理费用，对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税[3]；（2）日本采取的是政府支持下的相互会社模式，这种模式政策性很强，国家通过立法对关系重大的农作物和动物进行法定保险，直接经营的机构是不以赢利为目的的民间保险合作会社，而政府所承担的主要责任是进行监督指导；（3）前苏联模式是政府垄断模式，这种模式以集中统一的国家农业保险机构对全国农业保险实行垄断和强制保险，但同时也开设自愿保险项目，政府为农业保险提供一大笔基金，并补贴一大部分经营管理费，保费收入全部免税也不上缴财政，支付赔款和防灾费用及少部分管理费用后全部留存作为准备金积累，以应付巨灾赔款；（4）西欧采取民办公助模式，主要特点是没有全国统一的农业保险制度和体系，政府一般不经营农业保险，而是由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营，但他们一般只经营雹灾、火灾或其他特定灾害保险，投保都是自愿的，农民自己支付保费，政府也给予一定的保费补贴。[4]
2.发展中国家采用的模式
亚洲发展中国家主要是采用国家重点选择性扶持模式，如斯里兰卡、泰国、印度、菲律宾、孟加拉等国主要采取这种模式。这些国家的农业政策性保险主要是政府或国家保险公司专门提供，参加保险多是强制性的（孟加拉除外），由于多是试验，主要承保农作物而很少承保畜禽等饲养动物，而且农作物也只选择本国的主要粮食作物水稻和小麦，其目的是确保粮棉生产的稳定。
3.中国可选择的政策性农业保险制度模式
在我国建立政策性农业保险时，首先面对的是模式的选择。当前，关于建立有中国特色的政策性农业保险模式主要有以下五种取向：（1）政府主办、政府经营，建立农业保险公司；（2）政府支持下的合作社保险经营模式；（3）政府支持下的商业保险公司经营模式；（4）政府支持下的相互保险公司模式；（5）政府主导下的商业保险公司经营模式。这五种取向都带有一定的政策性倾向，其中，考虑到中国的现实问题与模式本身的特点，支持率最高是（1）和（5）。
（1）政府主办、政府经营的模式基本格局。就象社会保险，由政府主办并由政府设立相关机构从事经营这种模式的优势是显而易见的。第一，农业保险本身作为准公共产品，比较适合由政府来办，在进行政府垄断性经营的同时，可以纠正市场作用偏弱的问题，实现资源配置；第二，政府运用其权威和国家管理的职能在农村进行强制性制度变迁，比较容易推行和为农民所接受；第三，可以在尽可能大的范围内推广，从而分散风险，提高偿付能力，降低经营成本。但这种保险模式也有几点弊病：第一，由于是国家投资，经营由政府补贴，使国有独资的政策性公司在制度创新、机制创新、管理创新、技术创新等方面都比较困难。第二，农业保险亏损的可能性比较大，这种亏损由中央政府负担，或与地方共同负担，使中央政府和地方政府之间、农业保险公司与地方政府之间的关系不好协调。最后，作为一家国有独资的政策性保险公司，政府的干预可以有效解决“市场失灵”的问题。
（2）政府主导下的商业保险公司经营模式。就是在我国政府统一制定的政策性经营的总体框架下，由各个商业性保险公司自愿申请经营农业保险和再保险。在政府支持下，由商业性保险公司来经营政策性农业保险有如下优势：第一，商业保险公司原本就有经营保险的技术和专业人才，政府能大大节省制度建立的成本。第二，商业性保险公司有了政府政策性补贴，还可以开发农村保险市场，对经营政策性保险有很大的积极性。第三，商业性保险公司信誉好，从制度到技术都比较规范，容易获得农民的信任。在这种情况下，政府更有精力搞好监管工作。但是这种模式的主要弊病在于：第一，政府对农业保险的补贴，在很大程度上会困扰决策者，无论过多还是过少都会使政府受到指责。第二，如果没有很好的机制和方法解决基层政府对农业政策性保险经营的支持与协助，投保农户的道德风险与逆向选择问题都难以防范。最后，该种模式在操作仍有较大的难度，特别是法定保险项目。
以上是对中国建立农业政策性保险模式探索的讨论，对于我国的具体国情来说，究竟建立哪一种模式来推广，不同的地区，不同的经济发展水平，不同的财政负担能力，不同的农户投保意愿，决定了模式的选择也不能搞“一刀切”，而需要区别对待。比如，在上海、广东、浙江、江苏等经济较发达的沿海地区，财政负担能力也相对较好，可以由政府组建专业性农业保险公司；而其他经济欠发达地区，比如西北内陆地区等，则可以考虑采用由政府补贴的商业性保险公司经营模式。
三、发展政策性农业保险的政府行为分析
1.资金支持
（1）政府对农业保险提供再保险支持。美国通过联邦农作物保险公司对参与农作物保险计划的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。中国应该借鉴西方发达国家的经验，由政府出面成立专门的再保险公司，对农业保险提供再保险支持。
（2）政府对投保人提供保费补贴，鼓励其参加农业保险。美国保费补贴比例因险种不同而有所差异，2000年保费补贴额平均每英亩为6.6美元。其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40％。日本保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高。水稻补贴70％，早稻最高补贴80％，小麦最高补贴80％。我国政府也应该根据不同地区的农业生产情况和政府的财政负担能力提供不同程度的保险费补贴。
（3）政府对农业保险的经营者提供业务费用补贴，鼓励其参加农业保险。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20％～25％的业务费用（包括定损费）补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。我国政府为了鼓励商业性保险公司来经营农业保险，应该给商业性保险公司以适当的管理费用补贴。
（4）大灾之年准备金积累不足以支付农业保险赔款时，应由我国政府向经营农业保险的各类机构发放无息贷款，并让其从以后的经营盈余中逐年归还。
2.立法支持
农业保险要走政策性这条路，这就要求辅以相应的农业保险法律法规，我国的《保险法》实质是一部商业保险法，而农业保险中的一大部分是政策性保险，商业保险与政策性保险的经营目标大相径庭，用现行的《保险法》指导农业保险会存在许多问题。因此，应该颁布专门的《农业保险法》，对农业保险的经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、税收规定、资金运用等方面以法律的形式进行规范，确立法律和政策依据，以便于实际运作。
在国家《农业保险法》出台之前，应尽早制订出台地方性法规，明确政府办理农业保险的指导思想和基本原则，确立农业保险为政策性法定保险，并对农业保险的组织形式、保险金额的确定、保险费率的厘定、保险条款的核定、税收减免政策、财政补贴方式等做出相应规定。[5]
四、关于建立政策性农业保险运行机制的构想
1.资金来源
从我国的实际出发，如果要开展政策性农业保险，政府可能难以承担巨大的补贴负担，因此，可以考虑拓宽筹资渠道。比如，政府可以将以往的救济和补贴转化为农业保费补贴；也可以建立农业保险风险基金，其筹集可考虑从以下渠道：从国家和地方政府已设立的“农业风险基金”中列支一部分，从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分，从社会各界捐赠中拿出一部分，从农产品流通渠道中征收一部分。在保证赔付的前提下，可以进行适当的资金运用，以增强其实力。[6]
2.投保方式
商业性保险和政策性保险相结合，自愿投保和强制投保相结合，费率补贴要体现出产品差异和地区差异。农业保险的对象包括种植业和养殖业两大系列，范围广泛。并非所有的农业保险都是政策性保险，只有少数涉及国计民生的基础性农作物是政策性保险的对象，其余可商业化或产业化经营的产品则应列为商业性保险的范围。政策性保险实行强制保险，对费率和业务费用实行高补贴政策，以提高参与率，分散风险，避免道德风险和逆向选择。商业性保险则实行自愿保险，费率和业务费用不补贴。根据中西部农业经营环境较差、农民收入较低的实际情况，对中西部地区费率补贴的比例要高于东部沿海地区，以此鼓励中西部地区的农业发展。[7]
3.相关细项
农业生产的特殊性使得农业保险从展业到理赔存在着一定的不确定性。目前经营农业保险的中国人保和中华联合保险公司总体简单赔付率分别是：87％和73％。另一方面，据了解，一些地方农作物险种的费率高达10％。“高赔付、高费率”可谓是我国当前农业保险最真实的写照，前者使保险公司受挫，后者又抑制了农民投保的积极性。[5]所以，要彻底改善我国农业保险的状况，政府要舍得付出，当然付出的不仅仅是“资金”，还要有“对策”，只有国家从宏观上综合立法等方面考虑这个问题，才能为农业保险找到一条健康之路。[8]
4.人才培养
农业风险的特殊性、复杂性决定了农业保险经营技术的特殊要求。技术是保险经营的重要要素，而发展保险技术的关键又是人才。但长期以来，我国保险业由于受到各种因素的干扰，农业保险更是呈萎缩趋势，导致农业保险人才奇缺。[9]因此，为了农业保险事业的顺利发展，一定要重视和开展对农业保险技术人才的培养，通过代培、委陪、函授等多种方式培养基层农业保险业务骨干，同时，要在大专院校培养具有农业保险系统理论的高级专业人才，确保农业保险业务的开展。[10]