监督式管理制：试论国有企业的监督体制建设问题，本文主要内容关键词为：国有企业论文,试论论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方的管理是先进的，但中国不能照搬。中国的国有企业不同于西方的企业，因而中国的国有企业（国企）管理理论也要从国情出发进行探索。
作为我国国民经济支柱的国企，必须深化改革才能焕发出其应有的生机和活力，在社会主义市场经济体系中发挥主导作用。党的十五大明确提出要加强科学管理，探索符合市场经济规律和我国国情的企业领导体制和组织管理制度，建立决策执行和监督体系。笔者认为，在国企治理机制的构造中，监督体制的建设尤为重要，从国情角度出发对国企监督体制进行理论探索，对国企改制的有效实施具有前提性的作用。从实践到理论，从历史到现实，从国外到国内的企业管理成败实例来看，任何好的管理离开有效的监督都将难以持久。本文拟从国企监督体系和监督机制出发，对国企现代企业体制建设作一些探索。
一、监督式管理模式的提出
我国的经济体制改革从党的十一届三中全会后工作重点转移到经济建设上即已开始。由于计划经济体制下形成的政企职责不分，以政代企，企业缺乏自主经营权，制约了经济发展。因此，在当时的历史环境下，国家通过政企分开，下放企业经营权，搞活了企业，带来了改革后经济发展的飞跃。但近年来国企发展遇到了较大困难，国家从战略角度对国企形势作了正确判断，对搞活国企也下了大的决心，“抓大放小”，企业改制成为国企改革的方向。
国企亏损，国有资产大量流失原因很多，但笔者认为国企领导人员和领导机构权力过大（决策权和执行权集于一体），而监督力量相对而言非常薄弱是一个重要原因。尽管不少改制企业采取了决策权、执行权、监事权相分离的管理体制，在一定程度上缓解了以往国企决策权和行政执行权过度集中的弊端，但从其实际内涵看并没有改变监督薄弱的实质。
管理权力严重失衡是造成国企出现种种弊端的根源。自然界的科学规律，也在富含哲学性的管理科学中发挥作用。按数学上三角形稳定性原理来看，国企治理权力中的决策、执行和监督权应该均衡，才能使企业在稳定中发展，国企管理应该在重视程度上，将监督权放在与决策权、执行权同等重要的位置上并且在政策上要向监督权倾斜。以往的国企管理是三角形三条边重合为一条边，即完全由行政权力来行使三权，使得国企权力一头重，监督乏力，国有资产保护机制落后，使国有资产流失日益得不到有效控制。
现在流行的一些国企改制形式是设立董事会、总经理、监事会权力分离的治理结构，董事会作为决策机构行使决策权，总经理作为执行机构行使行政管理权，监事会作为监督机构行使对董事会和总经理等的监督权，有一定的可尝试性。但是，在实践中，上市国企都是按这种机制运作的，而统计调查表明不少上市国企仍存在国有资产流失和严重亏损问题。因此，我认为，这样架构的企业管理模式在监督机制方面仍没有取得突破，有待完善和发展。
现在一些国企在进行内部职工持投试点，国家有关部门对职工持股给了一些政策。在工会内设立内部职工持股会，其主要职责是负责选举职工董事和监事，负责保管职工股票。进行国企内部职工持股是一种值得提倡的做法，但上述做法的结果，使国企内部职工持股会成为一个附属性的机构或社团内的社团，没有突出国企中内部职工持股组织在监督管理上的独立性，尤其是没有突出其监督特性，很难真正实现持股职工应能发挥的巨大作用，难免流于形式，又回到以前的老路上。
根据实践教训和国企存在的现实问题，应以对旧的监督体制的突破为契机，对国企建立监督式的管理体制。
二、监督式管理模式探讨
管理是一个协调大家一起去实现一定目标的过程，主要包括计划、组织、人员配备、指导与领导、控制五项职能。监督式管理不是直接进行管理，而是指通过对企业的决策权、计划权、组织权、人员配备权、指导与领导权、控制权进行全方位监督来行使对企业的管理权。
监督式管理模式以企业决策权、执行权、监督权三权相互独立为基础，将监督融于其中，强调国企监督的全方位多层次、即时性、前瞻性，是一种依法进行的渗透式监督管理，是将监督贯穿于企业权力行使的全过程的崭新管理形式。这种管理模式主张监督权相对集中于企业监事会，同时又明确地授予董事会、总经理等其他对等组织，尤其是授予国企内部职工，使董事会、总经理、监事会和国企内部职工这几大板块中的每个机构每个人都负有监督权力和义务，使每个人都成了监督式的管理者。国企每个成员只有工作岗位和职位的不同，没有监督权力和监督义务的不同，在监督面前人人平等，人人都是平等的监督主体。解决了国企权力持有者和权力机构自己难以监督自己，而别人又不敢监督批评，“上有政策下有对策”，但政策又难以全方位地解决各种对策问题所带来的种种弊端，使国企在采用先进管理技术的同时，避免因监督不力而带来的执行中的种种障碍，能相对有效地避免决策机构和行政执行机构可能的独断专行或各行其是，甚至“权力合作”危害股东（包括国家股东和职工股东）权益的情况。企业中的情况纷繁复杂，不是几个监事所能掌握的，却是国企中各个岗位上的国企职工最容易直接做到的。
监督式管理体制并没有否定现在流行的企业决策权、执行权和监督权分离的管理模式，它在认同权力分离的同时，从国情出发对监督体制作了重点强调，创新和发展了当代监督机制的内涵，具有以下几大特点：
1.将监督体制的建设放在前提性的地位上。经济越发展，监督越重要，英国百年老字号伦敦巴林银行的倒闭从管理技术上找原因是找不到答案的，因为如此巨型的老牌现代企业一整套管理机制是十分先进的，看不到它有什么落后和不足，但从监督体制上找原因却是一抓就灵，那就是监督不到位。如果给巴林银行一个监督式管理体制，它的一个营业地区的分部经理要使整个巴林银行破产的可能性绝对不那么大。现实中可以找出很多有这样沉重教训的实例，都对监督式管理提出了呼唤，安全有效的管理必须以监督为前提。
2.监督式管理在企业决策权、执行权、监督权相互独立的基础上，将监督融于其中，使监督改变了以往力量相对薄弱的状况。既有专门的监督，又有相互的、同步的、多层次的监督，增强了监督的渗透性。
3.监督式管理将国企职工作为国企最为雄厚的监督资源，并充分开发和运用。资源具有稀缺性，国企职工的智慧和工作激情是最为宝贵的资源，以监督式管理来开启这项资源是现实可行的。中央强调搞好国企改革要全心全意依靠工人阶级的问题，具有深远的时代意义。
4.监督式管理为解决企业领导班子建设问题提供了积极的动态环境支持。搞好国企的关键首先在于搞好国企领导班子建设。监督式管理赋予国企职工充分的监督权，对防范领导偏差和促使企业管理权力正当实施将产生不可估量的作用，使国企领导班子有了竞争危机和生存危机，一旦工作不得力，行为不规范、不合法，素质水平跟不上企业发展要求，就有被职工股东“下岗”的可能；不靠真本领而靠拉关系，跑官要官为生的人和劣质低效的职能机构将没有市场，从而使一大批积极苦干、开拓意识强、素质水平高的企业领导人才和管理人才脱颖而出。
5.对国企职工队伍建设具有推动作用。国企职工既要有监督别人的权力更要有严格自我要求的意识，在相互监督和自我完善中提高自身素质，锻炼一支高水平的工人阶级队伍，为国企发展做坚强的后盾。
监督式管理，着眼于利用企业现有的监督机构和全体内部职工进行一种监督力量组合，监督力量从国企内部挖潜，没有增加监督成本，现实可行性强。
监督式管理的主要目的，就是通过企业全体职工和管理人员在参与中的监督，来达到在事先和事中对问题及时预防和控制，而不是现行的事后总结教训的模式。损失已经发生，虽然总结是必要的，但总结是不能弥补实际后果的，而监督式管理可以大大改善这种不良现状，力求通过群策群力，对事件全过程进行监督管理来达到防隐患于未然的效果。
监督式管理主要通过职工业余时间进行，不占用国企正常生产和工作时间。
监督式管理不同于现在的公司内部审计监督，也不同于单纯监事会式的监督，上述两种监督存在明显的局限性和弊端，因为公司内部审计监督实际上还是自己对自己的监督，涉及企业自身利益和审计人员自己利益时，是难以实施公正监督的，而监事会的监督由于其管理地位层次高、人员配备有限，不可能做到全方位的、即时性的监督。
三、监督式管理的政策要求
监督式管理要求国家制定一定的政策调控措施，具体有以下几点。
1.监督权下放。下放监督权，以法律形式确定企业内部持股职工拥有对企业的监督权，监督权神圣不可侵犯。随着股份制改造的进行，企业内部职工持股成为值得推行的一种改革做法。持股职工和国家同为国企的股东，持股职工的利益与企业利益，国有资产与持股职工个人财产成为一体，持股职工成为国企的实实在在的主人翁，对企业行使监督权成为自然的责任和义务。同时，为提高内部职工持股积极性，保护职工合法权益，应该从法律上明确授予持股职工企业监督权。
2.使国企内部职工持股法制化，立法保护监督者合法权益。国家正逐步走入法制化，监督式管理权力的行使者的合法权益也必须以立法的形式进行保护。因为现在企业中还是企业行政领导者决定企业职工的命运，不能因为职工正确行使了监督权得罪了领导而被不公平地对待和处理，要制定相应的法律规范保护这些职工的权益，对有打击报复行为的管理者，国企内部职工持股组织（工会）有权弹劾或申请罢免之。国企的各级管理者都必须在保守好企业商业秘密的同时为职工行使监督管理创造适宜的条件，对此国家主管部门应定期进行科学评议，作为对领导者考核的一个重要方面进行考察。
3.建设有中国特色的国企内部职工持股组织。现在一些改制国企中设立了内部职工持股会，主要职能是选举公司董事、监事，保管职工股东股票，在公司工会内设立日常机构开展工作。这种做法是一种探索，但本身有许多局限性，关键是没有突出职工股东的独立监督权力和地位，使持股会、工会、公司行政机构很容易又形成职能一致的体制，又走向自己给自己当镜子，自己监督自己而实际上是行不通的老路上。因此，为避免这种情况出现，必须从监督式管理模式出发建立科学有效的国企内部职工持股组织。
因为国企内部持股职工既是国企股东，又是具有工人身份的劳动者，所以国企内部职工持股组织应具有股份公司股东大会和原国企职工代表大会的相应权力，独立于企业的董事会、总经理、监事会，与监事会分工协作，共同致力于企业的监督管理，对企业重大经营决策行使审议权，对管理人员的任免行使提名权和建议权，对企业重大生活福利事项有决定权，对企业重要规章制度有审查同意或者否决权，对企业权力人员和权力机构的错误行为有及时制止的权力，该组织业余时间开展活动，紧急事务可即时与董事会和监事会联系磋商。
为便于人们明确认识改革大举措下内部职工持股组织的作用，国企内部职工持股组织应从形式到实质内容都逐步接替职工代表大会的各项责、权，将工会列为内部职工持股组织常设机构，行使劳动者股东的权力，并代表国家股东行使监督权力。
现在国企的职工代表大会多发挥不了它应有的作用，似乎只是企业决策机构的举手机构，企业工会也缺乏实质性的监督管理内容，多是企业领导指示什么就做什么，流于形式，由此也引发了民主管理缺乏实质内容，对国有资产流失的监督和控制乏力的状况，其现有体制缺乏活力是造成这种情况的主要原因。国企持股职工对公是代表国家具体行使股东的权力，对其个人是代表自己作为股东的切身利益行使股东的权力，国企内部职工持股组织将这两者有机地结合在一起，因而比现在的职工代表大会形式更具有能动性、积极性、责任性、效率性和现实性，能更好地行使民主管理和群众监督，更具现实可行性，因此应该以国企内部职工持股组织的形式对职代会进行改革和改造。
国企内部职工持股组织内部还应配备精干的专职人员和设立常设机构，在内部持股组织大会闭会期间代行大会职责开展工作，在常设机构内设各经济技术类、法律类、科技文化类等专业小组，将监督管理的各项内容和目标细化并分配到每一小组，每个小组配备定期轮换的召集人协调工作，重大事项可提请召开国企内部持股职工大会决定，真正肩负起监督管理的重任。建设有中国特色的企业职工持投组织及其工会模式应是国企内部体制改革的一项重要内容。
四、监督式管理的可行性
1.成本低，效益高。我们以往在谈到加大管理力度的时候，总是因顾及监督的高成本投入而却步。提高监督的地位和投入确实需要较大的成本，国企主要精力是抓生产、抓经营，不可能用与生产、经营同等的财力去抓监督，这样就使监督处于欲上不能，欲下不可的境地。但监督式管理解决了这一问题，监督式管理以其业余性而大大降低了监督成本，从而在经济上解决了监督的成本顾虑，同时几万亿元的国有资产由数以千万的国企职工监督，必然会促进管理水平的提高，减少经济腐败的发生，为企业生存和发展消除腐败的毒瘤，以健康的体魄参与市场和产品竞争，从而产生巨大的管理效益和社会效应。
2.监督式管理的活动环境好。监督式管理在国企内部进行，独立性强，群众基础好，监督者是企业内部职工，为国有资产也是为自己的切身利益而监督，带有极大的积极性和强烈的责任感。同时，监督者为广大国企持股员工，涉及面大，即时性强。
3.监督式管理者的潜在素质较高。国企广大职工中，受过高中以上教育尤其是高等教育的人越来越多，文化程度日益提高，人员素质好于以往任何历史时期，为监督式管理提供了较为雄厚的人才基础。
4.政治性强。党强调搞一切工作都要讲政治，党的十五大强调了全心全意依靠工人阶级的方针，依靠作为工人阶级的国企职工搞好国有企业，是经济领域的政治任务，是职工主人翁地位的客观要求，是大势所趋。
监督式管理是现实可行的，但也会有人产生一些疑问，如这样会不会影响国企日常经营，会不会出现人人都会随时出来干涉国企正常管理的局面。通过前面的分析和介绍可以解除这些疑问了，因为它主要在业余时间活动，不会也不允许影响国企正常经营；它有组织地进行，限制了个人行为出现的可能。
五、监督管理模式的内在制度要求
为使监督式管理顺利实施，应设立必要的制度来规范与之有关的各项行为。
1.监督式管理模式对国企内部持股职工的要求。监督式管理对作为持股者的国企内部职工这个监督者及其行为有较高的要求。第一，对监督者的要求，监督者要有较高的财经和法律素质，强烈的责任心，应加入公司内部持股职工组织，通过内部持股职工组织，有组织地有序地行使监督权力。第二，对公司内部持股职工组织的要求，公司内部持股职工组织应经有关部门授权，并与公司监事会和国家国有资产管理部门建立稳定的业务联系网络。
2.对监事会的要求。对监事会的要求是监督式管理模式的重点所在，主要体现在以下几个方面：第一，对监事会监督方法的要求，监事会的监督应以审计监督为主要手段。第二，对监事会内部机构设置的要求。从已建立监事会的公司来看，由于监事会机构小人员少，其监督多流于形式，为使监事会切实担负起保护国有资产的重任，履行其职责，必须建立有效的组织机制，在监事会内部设立审计和法律两大队伍，对国企进行经济监察。第三，对监事会工作侧重点的调整。从实践和习惯上看，监事和审计活动一般都在经济事项发生之后进行，虽然也产生一定的积极效果，但从实际效果比较来看，一些重大决策失误造成了巨大经济损失，国有资产令人痛心地流失了，事后审计出来也只是成了对责任的追究，损失已无可弥补。因此，应有重点地将审计工作重心前移，对重大经济决策、重大投资决策、大额业务款项划拨、非正常业务划款逐步推行事前审计制度。
3.对财务管理的要求。财务管理是企业管理的中心，国企的一切经营活动和经济状况都体现在财务过程和财务成果上。对国企的监督管理中心也就是对国企的财务运动过程的监督，这里应该明确的是对国企财务运动过程的监督管理，并不是专指对企业财务部门和财务人员的管理，它包含了对国企经营管理活动全过程的全面监督管理，其重心在于涉及资金运动的各项活动。
财务管理对监督管理作用的重要性不言而喻，为切实搞好财务管理工作以便同时为监督管理服务，必须在国企内配备称职的责任心强的有较高素质的财务主管人员和扎实肯干的会计人员，建立一支战斗力强的财会队伍；引进竞争机制，干部能上能下，人员能进能出，每年在全企业范围内科学地进行民主评议，把不合格人员请出去，把国企内潜在的和国企还没有的急需人才请出来。加强财会基础工作，深化财务管理，使财务工作为监督管理打好基础。
为便于企业监督管理的实施，要求财务信息的披露应尽可能详细，可按具体会计准则中对上市公司的要求要求之，同时应处理好信息披露与保守企业经营秘密的关系。
4.对管理人员的要求。管理人员本身就是监督者，只是在监督式管理模式下，也成了被监督者，但这种变化只会加强管理的力度，是对管理工作的积极促进，对管理者的最大协助，而不是相反的作用。监督式管理所提供的丰富信息将为管理人员创造前所未有的理想管理环境，这也同时对管理人员的管理技术和管理水平提出了更高要求，工作不得力，不被作为监督者的股东认可的企业领导也面临“下岗”的危机，古人云“水，可以载舟，也可以覆舟”，具有实际监督权的企业员工，就是企业之水。企业的竞争意识和危机意识是每个人都应有的也是必须有的，只有这样企业才有生机，有活力，有紧迫感，才能有所发展。