我国保障性住房管理机制的研究与分析——对加快落实保障性住房政策的思考，本文主要内容关键词为：住房论文,管理机制论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1009－6000（2010）10－0016－05中图分类号：F293.3 文献标识码：A
2010年，国务院紧急出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，其中再次强调了“加快保障性住房安居工程建设”。如何理解从1998年开始至今一直强调要建立保障性住房供应体系，却没有达到应有效果？本文认为，保障性住房管理机制缺失是主要原因之一，具体而言主要有：缺乏一个强有力的保障性住房管理机构、财政资金投入不足、保障性住房运作管理办法不完善、保障性住房法律体系缺失等。本文将从这4方面对其进行研究与分析。
1 首先应建立强有力的一条龙的管理机构
在我国，由于历史原因，保障性住房管理渠道十分分散，这导致了住房多头管理的现象：一般来说，保障性住房的用地出让由国土部门每年按照计划推出，保障性住房的建设由建设部门执行，而房屋的管理则由房屋管理部门负责，中低收入家庭的资格审查又由民政部门以及街道办事处（居委会）等来完成，另外还需要税务等其他部门支持与合作。因此，对保障性住房进行管理的权利与义务其实是掌握在不同的政府职能部门中的，需要经过多部门的协调与合作。在目前的政府机构职能中，即使在大部制改革之后，无论是“住房和城乡建设”部门或者“住房保障和房屋管理”部门或者政府其他部门中都没有设置相应的机构对保障性住房这一房地产市场的重要组成部分进行管理（见图1），因此保障性住房容易处于“多人管理”，却又“无人管理”的局面。
图1 我国目前保障性住房管理体系①
新加坡的住房保障体系相对成熟。早在20世纪60年代，新加坡就成立了房屋发展局，其基本职能包括实施政府确定的建屋计划、征用土地、拆迁旧屋、规划设计住宅区、策划基础设施建设、安排承包商承建房屋，以及负责公共住房的出租、出售和管理。新加坡房屋发展局隶属于新加坡国家发展部，其主要职责是制定公共住房政策，为居民提供住房保障，同时也是住房的发展商和物业管理者（见图2）。
图2 新加坡保障性住房管理体系
由以上两幅组织架构图可以看出，新加坡的保障性住房管理的各种权利与义务均由房屋发展局承担，这有利于各种保障性住房指令的传达、执行以及问责；而我国的保障性住房管理事实上是掌握在许多不同部门之间的，这导致了沟通以及协调上的困难，更重要的是对保障性住房的管理失位难以问责。因此，为避免不同部门之间的协调困难、完善责任体系，有必要从中央到地方成立统一的保障性住房管理部门，对保障性住房的土地出让、资金供应、房屋建设进行管理，实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运行的机制，改变政策性住房多头管理的混乱局面。
2 应当有足够的财政资金保障与支撑
目前的保障性住房的建设资金来源很多，具体来说有：年度财政预算安排的专项建设资金、提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额、土地出让金净收益中按照不低于一定比例安排的资金、中央和省级财政预算安排的社会保障性住房专项建设补助资金、社会保障性住房售房款、社会保障性住房购房人上市交易交纳的土地收益等相关价款、社会保障性住房建设融资款、社会捐赠资金以及其他方式筹集的资金。虽然来源很多，但是每一项能够提供的资金都很少。从目前情况来看，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道，但是这部分资金非常之少。同时，又由于财政预算安排无法到位、土地出让金使用无法得到监管等问题的存在，真正能够用于保障性住房的资金其实并不多，这也直接导致了保障性住房数量的缺乏。
既然住房是保障人权的重要组成部分，纳税人交了大量税收进入财政，作为地方政府在统筹考虑城市各类建设管理之中，在对保障性住房的资金落实时，政府的财政预算拨款应当作为其中最为主要的部分。根据保障性住房制度的性质和世界各国的普遍做法，一些做得比较成功的国家或地区筹集保障性住房建设资金的渠道主要有4个方面的资金来源：政府财政拨款、低息贷款、发行专项债券和公房出租收益，其中政府拨款和政府担保或贴息的低息贷款，是最主要的资金来源。新加坡政府为了解决居民住房，实现“居者有其屋”计划的目标，投入了大量的财力。政府财力不但要负责“组屋”的建设，还要承担居民住宅区的公共配套建设和“组屋”的维修和定期翻新。房屋发展局每年的赤字都由政府资金填补，国民组屋计划占政府常年预算拨款的3.8％，在必要的时候，经过批准，房屋发展局还可以发行相关债券，以资助组屋发展计划的实施。
而我国各级财政预算用于保障性住房的资金则非常少，2007年之前，财政资金中用于保障性住房的部分，无论在每年的统计年鉴或预算执行报告中都不能体现。自从2007年开始，我国开始逐渐加大对保障性住房建设的投入（见图3）。从图3可以发现，中央财政的支出中自2009年开始，保障性住房的投入有了大的提升。本文认为，在目前我国保障性住房缺失较为严重的状况下，应当继续加大各级财政尤其是地方财政在住房保障中的投入，缓解紧张的居住形势。
图3 2007－2010年中央财政保障性住房支出情况*
*注：图表中各项数据来源于各年度中央和地方预算执行情况，其中2010年保障性住房支出数据为预算数据。
因此，我们应当明确建立以公共财政为主的住房保障预算支出制度，由各级政府承担财政预算支出，负责住房保障制度的实施与落实。在此基础上，还应当制定相关激励政策与措施，引入各类资金参加保障性住房建设，让保障性住房开发市场面向国有企业、民营企业、独资企业、股份制企业平等开放，鼓励民间资金以及其他资金进行保障性住房的建设，拓宽保障性住房的建设渠道，减轻政府的资金、建设压力。
3 必须改变保障性住房的运作管理方法
保障性住房的运作管理应当包括保障性住房的分配，使用与管理、退出、物业管理等。建成后的保障性住房，最后要具体落实到城市中低收入的住房困难家庭中，而且分配到具体的住房困难家庭之后，还要有完善的物业管理，并要及时发现和清退不再符合城市住房社会保障条件家庭的保障性住房。
3.1 建立严格的收入、资产审核制度
中低收入家庭应当是政府保障性住房所“保障”的对象，因此需解决对不同收入家庭进行划分和保障性住房的公平分配问题。家庭收入以及资产的动态监控机制是保障性住房公平分配的核心，只有清楚地掌握了家庭的收入以及资产情况，才能有效地贯彻执行保障性住房的分配工作。
要将家庭的各类收入、资产全面地纳入审核的范围。除工资性收入以外，还应当包括经营性收入、财产性收入和转移性收入。资产包括家庭拥有或控制的能以货币计量的金融资产和实物等，应当涵盖家庭成员名下的房产、汽车、有价证券、银行存款等等。同时，要建立多部门联动、跨地区的家庭收入、资产动态监控机制，建立全国联网的包括个人信用档案、个人信用评估等内容在内的个人征信管理体系，实现全国性、多部门间的信息共享与合作。
3.2 建立严格的保障性住房审查及退出制度
国家出台的一系列管理办法对于保障性住房的申请作了很多规定，但是相对而言，退出机制则显得模糊又粗糙。目前来看，保障性住房的退出机制主要存在3个方面的漏洞：一是对利用不正当手段骗购、骗租保障性住房的收回，缺乏具体的程序性规定；二是对合格申领保障性住房的人员，在日后不具备享受保障性住房条件时如何回购其房，缺乏具体的制度规定；三是对承诺建设保障性住房且获取政府优惠土地出让条件的开发商，违背保障性住房规划如何进行制度惩治和弥补，缺乏具体规定。因此，尽快弥补保障性住房退出机制的漏洞显得尤为必要和紧迫，同时对违规者应当有明确相应的惩罚措施。
在新加坡，为防止有人利用组屋进行投机活动，政府制定了细致而周全的法律法规，对居民购买组屋等行为进行严格的监控。根据规定，任何人在买卖组屋时必须提供详细的资料，一旦发现有弄虚作假的情况发生，当事人则会受到非常严厉的惩罚。为了避免有人卖组屋做投资，新加坡政府采取了一系列措施，对所买组屋的出售、出租或者其他商业行为做了严格规定，如果在买卖组屋时故意报高房价，利用组屋进行牟利，就会受到法律的制裁，这些可以值得我国在制定相关制度时借鉴。
3.3 做好保障性住房的物业管理服务工作
保障性住房的全国性大规模建设，为物业管理行业提供宽阔的市场空间，但是也为其带来了极大的挑战：一方面，物业管理行业在我国发展不平衡不成熟，能否承担大规模保障性住房的管理工作存在疑问；另一方面，由于在这类小区中居住的是中低收入家庭成员，物业管理费用的收取存在很大的难度。因此对于保障性住房的物业管理必须认真研究，否则有可能造成居住小区无人管理的情况，容易产生“脏乱旧差”的现象。
若政府主导的保障性住房项目物业服务完全采用市场机制运作，其运转难度较大，所以对保障性的住宅小区的物业管理，政府应进行一定程度地扶持，真正落实好“市场归市场，保障归保障”，体现政府的执政为民的能力。政府对于保障性住房小区前期的物业管理支持，可以通过增加服务性营业用房面积，通过增加一定的商业配套设施来增加“造血”机能。对保障性住房开始推行物业管理时，政府应当给予一定资金扶持，或对从业的物业服务公司减免一些税收。因为此类小区的建设本身就具有政府政策的扶持性，加之此类小区内的部分房屋和设施设备在一定时期和范围内属于政府，因此政府对此类小区前期物业管理的资金扶持既是政府建设此类小区政策扶持的延续，又是履行支付自身相应物业管理费义务的需要。这种资金扶持是符合廉租房、经济适用房小区物业管理工作实际的，既体现了各级政府对此类小区业主和住户的人文关怀，也为物业服务企业在小区进行前期物业管理服务提供了可能。
对于这类小区物业服务企业的选择应当有别于其他小区。一方面，建议由基层政府负责牵头、组织、协调，由社区组建物业公司，不以盈利为目的，采取补贴的方式维持物业公司的运转，保障性住房中的住户只需要缴纳物业管理服务成本费用即可；另一方面，可以采用酬金制从市场中挑选合适的物业服务企业，物业服务企业在收取物业管理费用之后，按照约定比例或者约定数额提取酬金，其余全部资金将用于物业服务合同约定的支出，不足部分再由政府承担。
4 必须健全现有保障性住房法律体系
健全的法律制度是保障公民的基本权利不受侵犯的基础，本文以上内容提到的种种措施必须通过法律规定的形式才有可能得以实现。住房保障法律制度也是世界各国普遍采用的一项法律规范，是各国政府的一项重要职能，其基本的目的是要保证公民的基本居住权，保持和维护社会的安全与稳定。
许多国家都有比较完善的住房保障法律体系，使住房保障制度不断得到完善。新加坡在20世纪中叶就公布实施了《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立了专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理职能。同时，新加坡政府还制定了一系列配套措施，对公民申请和退出组屋以及相应的处罚措施作了规定。这些通过立法所确定的解决居民住房问题的大政方针，为新加坡政府“居者有其屋”的目标实现提供了坚实的法律基础。
我国目前的住房法律体系中还没有一部住房保障法律，住房保障的一些政策措施多以政府文件的形式出现，如由国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，由发改委等7部门联合发布的《经济适用住房管理办法》、由民政部等5部门联合发布的《廉租住房管理办法》等，但是一直缺乏一部权威性的统一的住房保障法律。在以文件指导为主的行政管理政策下，住房保障政策往往变化较大，同时也会产生各地行政主管部门认知不同而使政策难以为继的现象出现；另外，对于一些享受住房保障的弱势群体居住者更难以维权，因为政府是政策的制定者，有各种解释的话语权（见图4）。通过住房保障法律的建立，所有的人包括政府工作人员、保障居住对象以及保障住房的建设者、服务者都必须在法律框架下开展工作，求得和谐。经过改革开放，房地产如火如荼地发展，有关房地产开发经营管理的法律法规在不断地建设颁布。
图4 我国房地产法律体系②
2008年，《住房保障法》（或称为《基本住房保障法》）已经被人大常委会列入了立法计划，这是一件全民关注的事情。这部法律的出台，对于实现住房保障工作法制化，建立健全住房保障体系，促进社会和谐发展具有重要意义。本文认为要使该法律更好发挥其作用，建议这部法律应当首先明确保障性住房涵义，对于商品住房与保障性住房应当给出明确界定；其次，应当对住房保障的对象予以明确，除考虑城市中低收入家庭以外，还应当考虑新就业大学生、进城务工人员、各种“夹心层”人员等等；另外，对于不同保障对象的保障方式也应当有相应规定，除直接提供住房以外，也可以采用货币补贴、税收减免等多元化的住房保障方式；还有，这部法律还应当明确各级政府的责任，尤其是要明确政府在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任，并要明确规定财政安排一定的资金投入到住房保障建设。
在当前情况下，加快建立一整套完善的保障性住房管理机制，是我国宏观调控的重要内容之一，它既可以防止商品住房价格过快上涨，也可以保障弱势公民的基本居住权利。各级政府的相关职能部门应高度重视，在保障性住房的建设以及管理中承担起更大的责任，因为这是关系我国社会稳定、和谐共荣的大事。
注释：
① 在“大部制”改革中，各地对于“建设部门”与“房屋管理部门”设置不一，有的将其合并为“住宅和城乡建设”部门，而有的地方则将其单列。
② 图4中虚线框表示目前我国住房法律体系中缺失的部分。