转型国家的治理结构与策略选择——基于理论和经验研究的总结与反思，本文主要内容关键词为：治理结构论文,策略论文,经验论文,国家论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［分类号］D5 ［文献标识码］A［文章编号］1005-6505（2009）01-0004-04
前苏联、东欧以及东亚社会主义国家的“大转型”是一场规模空前的系统性制度变迁过程。转型的深刻后果之一就是彻底改变了传统的全能主义国家治理结构，政治、经济和社会各个领域都在发生着剧烈的重构。在此过程中，无论是公共治理，还是私人治理都出现了功能紊乱与协调失灵，形成了程度不同的治理危机，进而影响了转型国家的经济发展绩效。实践表明，建立一种政府、市场和公民社会三元并存与互补的现代国家治理结构应当成为转型国家构建的目标，这需要持续性的制度建设，并且对政府、市场和公民社会之间的关系进行深入细致的协调。
一、政府治理与策略选择
转型之初，许多理论家和政策实践者都奉行这样一种理念：“在最大国家盛行了几十年后，现在是该大踏步向最小国家迈进的时候了。”① 迈向“最小国家”的核心举措就是极力限制和弱化国家职能，使政府从社会经济中迅速、大幅度撤出。然而，政府的消极退出并非真正重构国家，而是将具备一定连贯性、整合度与协调性的国家制度彻底拆散，结果导致了严重的公共治理危机。转型国家的治理危机主要表现为：（1）国家基本制度解体，政权组织涣散，行政机能瘫痪，政府合法性下降；（2）中央与地方权力界定失衡，地方政府、基层企业、家族势力获得了与中央政府分庭抗礼的能力；（3）公共权力大幅度流失，私人暴力机构和有组织犯罪大量滋生，寻租和腐败现象蔓延；（4）政府基本功能严重弱化，无法保证法律和政策的有效实施，无法有效提供公共产品和服务，以及无力实施必要的宏观调控与社会政策。② 由于治理危机的存在，许多转型国家不仅无法独立界定和实施自身的目标偏好，更无法推动制度改革和制定有效的公共政策，从而形成了典型的“弱国家”治理模式。
转型国家政府治理能力下降，“弱国家”治理模式的形成与结构性因素和国家构建的策略选择具有密切关联。所谓结构性因素主要包括国家的历史文化传统，传统社会主义时期形成的体制结构强度和社会利益结构，国家的财富、资源禀赋，乃至地缘政治影响。所谓国家构建策略主要是指政府采取什么样的制度改革战略和国家公共政策来重新构建国家的基本制度结构，定位政府的角色和功能，协调经济与社会变迁过程。经验研究表明，那些重视结构性约束，采取有效的国家构建策略的转型国家更可能解决重要的政治经济问题；而忽视结构性约束，采取过度激进、排他性政策的国家则更容易陷入“弱国家”的治理困境。③ 从转型实践来看，以俄罗斯为代表的许多前苏联国家在转型进程中程度不同地出现了政府治理能力下降、国家弱化的危机，结果严重制约了市场化与民主化的进程。
在经历了严重的危机后，人们开始重新认识国家构建与强化政府治理能力的重要性。福山认为，国家构建“就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”④。国家构建的内容主要包括：重新划分国家疆域、界定民族特征、定位新的国际关系导向；创建宪政民主的政治架构、建立以理性—法律的科层规范为核心的国家机器；重构国家与经济的关系，建立制度化的市场经济体制；改变国家控制社会的方式，建立公民社会的制度保障。⑤ 国家重构并非要单纯削弱政府，而是要改变传统的全能主义治理结构，变大而无当、硬而无效的全能型政府为规模适度、制度合理、能力充分的有效政府、强政府。提高政府能力需要以下四方面相互支持的制度构建：（1）改进行政系统的组织设计，缓解委托—代理问题，改进信息沟通和交流，建立起理性化的官僚体系；（2）适度权衡国家权力的集中与分散，协调民主制度的规范运行，建立法治；（3）通过政府与社会的互动交流，提高社会对政府的合法性认同；（4）政府治理的有效性取决于正式制度与非正式制度能否协调一致，特别是与社会长期形成的规范、价值和文化能否相容。⑥
二、市场治理与策略选择
经济转型的目标是建立一种能够促进社会长期繁荣的市场经济体制。经济转型与创建市场有两种策略选择。一是以“华盛顿共识”为代表的激进策略。“华盛顿共识”主张以一种社会工程的方式按照事先制定的方案，一步到位地将自由化、私有化和宏观经济稳定全面实施。渐进的、局部的改革只能陷入新旧体制并存的无效状态。“华盛顿共识”主张只要放松政府控制，完善的市场经济体制将自发产生。另一种是更为和缓的“渐进—制度主义”策略。“渐进—制度主义”认为市场化改革需要循序渐进地推动，关键是在特定的政治约束下安排好改革的顺序、速度，保持改革的连续性。尽管自由化、宏观经济稳定非常重要，但更为根本的是创建支持竞争的组织制度。私有化并非产权改革的唯一方式，新生的私人部门以及对国有部门的有效重组才是支持经济增长的基础。要建立完善的金融市场和公司治理结构，培育构筑信任关系的商业网络和社会规范。“渐进—制度主义”重视政府在转型中的作用，它认为政府在维持秩序、保护产权和契约方面不可替代，关键是改革政府，使政府利益与市场发展相一致。⑦
“华盛顿共识”主导的经济转型在前苏东国家并未取得预期的理想效果，而实施渐进改革的中国则保持了经济增长与社会繁荣。两种策略产生的绩效差异引发了学界的巨大争论。以萨克斯为代表的“华盛顿共识”的支持者通常用波兰的转型绩效来证明其战略选择的合理性，并将俄罗斯转型危机与中国转型奇迹归咎为不同的初始条件，而非“华盛顿共识”之过与“渐进—制度主义”之功。但是，更多的学者对这种论证方式表示怀疑，特别是以斯蒂格利茨为代表的学者对“华盛顿共识”进行了严厉的批判。他们认为“华盛顿共识”在以下方面对转型国家的治理与发展危机负有不可推卸的责任：（1）过度关注自由化、稳定化政策，而忽视了市场竞争环境的构建；（2）过度强调政府从经济中退出，忽视了政府克服市场失灵的功能；（3）无视制度对转型与发展的重要性，特别是社会资本、公民信任等非正式制度的作用；（4）未能关注政治与经济的互动作用，包括改革的政治约束、利益集团的阻力。⑧
对转型国家的研究表明，建立一种“增进市场型治理结构”（Market- Enhancing Governance）有助于促进转型国家的市场治理与经济发展。“市场增进型治理结构”首先要求政府具有足够的能力有效执行政策，保障个人权利，限制政客和官僚的掠夺行为，阻止利益集团的俘获行为。为此，政府需要通过持续的改革强化公共部门的能力构建以培育适宜的治理机能。在政府能力强化的基础上，必须创建出关键性的经济制度，它们主要包括产权和契约制度，市场进入和退出的规则，稳定的货币体系，为克服市场失灵而采取的政府规制政策、收入分配政策、社会保障体系，等等。这些制度安排并非完全遵循标准的经济理论模式，而是更多地来自于实践中的经验摸索和创新。中国被视为“市场增进型治理结构”的典型代表。中国在转型之初注重保持政府制定和实施政策的能力，政府通过分权化改革对自身权力进行必要限制，中央与地方政府的目标实现了激励相容。尽管在转型初期，法治和私人产权缺乏完善的保障，但一系列有效的过渡性制度安排（如家庭联产承包制、乡镇企业、财政分权等）促进了经济的强劲增长。伴随着政治进程的制度化、法治的强化以及加入WTO后的外部影响，中国政府的改革承诺更加可信，这就使其正在迈向一种“以规则为基础的经济”⑨。
三、公民社会构建与策略选择
公民社会是介于个人、家庭和国家之间的，具有自治性的社会生活领域，其核心要素包括公民社会组织、社会运动、社会网络等。与政府和市场相比，公民社会具有自身的优势：公民社会可以与政府形成互补或竞争的关系，提高公共物品供给的效率和质量；公民社会能够塑造社会成员的自治与合作精神，减少社会对政府的过分依赖，规约政府行为；公民社会孕育出丰厚的社会资本，可以增进信任、克服集体行动中的协调问题、提高资源配置效率。因此，公民社会被视为缓解市场失灵和政府失灵的第三种治理机制。⑩
公民社会在转型国家呈现出特定的发展脉络。科尔奈认为，伴随着转型的启动，官僚协调机制将退居其次，市场协调机制将居于主导，公民社会也将发挥更大作用。雷恩认为，在转型国家创建公民社会不仅具有意识形态整合功能，而且可以为市场经济和民主的巩固提供合法性支持。费德罗维奇将公民社会看作是一种非正式秩序，公民社会结构的稳定性不仅对经济增长产生刺激作用，而且影响经济秩序的巩固。公民社会可以缩减寻租空间，使国家的承诺更加可信，改革政策更具可预期性。普雷尼斯、曼斯菲尔多娃等学者分析了转型国家的公民团体如何在与国家博弈的过程中影响政策制定。他们认为，将广泛的公民团体整合到决策过程中可以减少协调问题并且减轻国家过度规制产生的负担。
与发达国家相比，转型国家的公民社会发育仍然是不成熟的，它对于新兴市场与民主的协调作用比较弱小。霍尔瓦德对东欧公民社会强度进行的测度表明，从公民社会组织的数量、类型以及公民对公共生活的参与度来看，这些国家的公民社会依然薄弱。此外，从传统体制承袭而来的一些非正式制度、关系网络还蜕变为一种“恶性社会资本”，成为滋生影子经济、有组织犯罪活动的温床，从而扰乱了正常的经济和社会秩序。综合学界的观点，转型国家公民社会发育薄弱主要是受以下因素的消极影响：私有财产、自由、民主、法治等核心制度长期缺失，使公民社会缺乏历史传统的支持；经济衰退使社会中间阶层被削弱，公民社会失去了最重要的社会基础；传统价值观念瓦解，缺乏新的价值观念来化解社会分歧、促进社会团结；公民社会无法避免官僚主义的侵扰，寡头政治中形成的精英联盟剥夺社会，削弱公民社会的成长。
在转型国家特定的历史与现实约束下构建公民社会将是一个长期的过程。其间，政府、市场与社会之间的关系需要反复调试与磨合，理性设计与自发演化两种力量需要相互配合、协同演进。一方面，政府需要通过完善法治建设保障公民个人的权利，为公民个人、社会团体创造更大的自主发展空间，充分激发社会民众的自主性与创新性动力，提高社会的自组织秩序治理能力。另一方面，政府需要保持对社会的必要控制、指导和规范，将社会团体、民间组织的发展纳入法制化的轨道；同时综合运用政治、经济与社会政策，消除体制变革所造成的社会裂痕，遏制权贵阶层对社会的掠夺，实现社会利益的有效整合，增进社会团结。
四、总结与反思
政府、市场和公民社会是组成国家治理结构的三大制度系统，它们各自由一系列相互关联的规则、组织和治理机制构成，并且共同维系着公共秩序，在此基础上协调资源配置，推动经济发展。在促进秩序治理和经济发展方面，政府、市场和公民社会不是此消彼长的“零和博弈”关系，而是互补与共生的“正和博弈”关系，过度削弱任何一种治理手段，无疑会将国家和社会推向混乱与衰退的边缘。通过对转型国家的治理结构与经济发展的考察，我们可以获得许多具有重要理论意义与实践价值的结论和启示：
首先，尽管转型需要改变传统的全能主义国家治理结构，但绝不能以拆散国家制度和削弱政府治理能力为代价。转型是一个系统性的大规模制度变迁过程，具有明显的不稳定性和不确定性，尤其需要一个具备强大制度供给和秩序治理能力的强政府发挥制度变迁推进器和社会秩序稳定器的功能。建立强政府单纯依靠新自由主义的“最小国家”战略是远远不够的，而是需要循序渐进的制度构建。其中，不仅需要建立有效规范政府行为的政治制度和法律体系，也需要对政府内部的组织结构、人力资本进行设计与更新，更需要有效遏制利益集团对政府的俘获行为。
其次，在缺乏市场经济传统的国家创建市场经济，需要政府发挥增进市场的功能。市场经济体制是由一套运行良好的制度安排构成的制度系统，它们相互配合，为市场主体提供必要的信息、机会和适当的激励。许多制度具有公共物品的特性，单纯依靠市场的自发力量无法达到最佳供给水平，因此，政府必须提供那些不能由市场自发建立的制度，同时对受其影响的公共利益进行规制。政府的缺位会导致不合法的私人部门介入制度创建，这时的市场也必然处于效率低下与能力薄弱的状态。
再次，培育一个开放的、具备利益整合功能的公民社会，是保证转型深化与国家有效治理的社会基础。公民社会的发展，社会民众参与制度改革和公共治理渠道的扩展，不仅可以缓解利益集团形成的改革阻力，保证经济转型兼顾效率和公正两大终极目标，而且有助于转变政府职能，提高政府的治理能力。理性、开放和成熟的公民社会可以孕育出丰厚的“良性社会资本”，有助于消弭社会分裂、缓解利益冲突、增进信任与合作规范的形成，从而扩展经济交易的效率空间，促进资源的流动与合理配置，实现经济发展和社会福利的提高。
最后，制度改革与国家治理结构的构建要立足传统与现实约束，警惕“最优制度实践”。在现实中，政府、市场和公民社会的结合方式是多样化的，因而形成了多样性的国家治理结构。但是，西方主流经济学家和国际机构却向转型国家推行整齐划一的自由化改革方案（华盛顿共识）。由于这套“最优制度实践”忽略了转型国家的历史和现实，因此避免不了失败的命运。经历了长期的计划体制实践，转型国家的市场和社会所蕴涵的自组织治理能力已经相当微弱，那些支持市场经济和公民社会的组织制度与社会机能需要小心修复，那些有助于建构信任与合作关系的“良性社会资本”需要点滴积累。在这样的约束条件下，激进的自由化改革以及政府的仓皇撤退，留下的必然是混乱的市场和分裂的社会。
注释：
① Janos Kornai,The Road to a Free Economy- Shifting from a Socialist System:The Example of Hungary, W.W.NORTON & COMPANY,1990,p.22.
② 李强《后全能体制下现代国家的构建》，载于《战略与管理》2001年第6期。
③ Andrei P.Tsygankov,“Modern at Last? Variety of Weak States in the Post-Soviet World”, in Communist and Post- Communist Studies,40,2007,pp.423- 439.
④⑥ ［美］弗朗西斯·福山《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》中国社会科学出版社2007年版第1页，第23—32页。
⑤ 参见［美］胡安·J.林茨、阿尔弗莱德·斯泰潘《民主转型与巩固的问题：南欧、南美和后共产主义欧洲》浙江人民出版社2008年版第3—39页。
⑦ ［比］热若尔·罗兰《转型与经济学》北京大学出版社2002年版第306—311页。
⑧ Joachim Ahrens and Martin Meurers,“Institutions,Governance,and Economic Performance in Post- Socialist Countries:A Conceptual and Empirical Approach”,see http:// www.gov.si/umar/conference/2000/pdf/meurers,pdf.
⑨ Joachim Ahrens and Philipp Mengeringhaus,“Institutional Change and Economic Transition:Market- Enhancing Governance, Chinese-Style”,in The European Journal of Comparative Economics,3(1),2006,pp.75-102.
⑩ 参见俞可平主编《治理与善治》社会科学文献出版社2000年版第326—350页；曾峻《公共秩序的制度安排——国家与社会关系的框架及其运用》学林出版社2005年版第202—204页。
(11) Heiko Pleines eds.,“Participation of Civil Society in New Modes of Governance,The Case of the New EU Member States”,Working Paper of the Research Centre for East European Studies,67,2005.
(12) Jan Kubik,“How to Study Civil Society:The State of the Art and What to Do Next”, in East European Politics and Societies,19 (1),2005,pp.105- 120.
(13) Paul G. Hare,“Institutional Change and Economic Performance in the Transition Economies ”, the paper was prepared for Session II of the UNECE Spring Seminar,2001.
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