政治能力建设：国家与社会关系视野中的政治发展和政治可持续发展模式，本文主要内容关键词为：政治论文,社会关系论文,能力建设论文,可持续发展论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治发展问题是第三世界国家实现民族独立后面临的重大理论与现实问题。向哪个方向实现政治的发展，如何实现政治发展关系到国家的命运与长治久安。针对这个问题，自20世纪五十年代末开始，国外一大批学者就从不同的视角给予了不同的回答。比如，美国比较政治学委员会就分别从交流、官僚制、教育、政治文化、政党与政治发展的关系的角度，来研究政治发展。他们主要运用历史分析方法，研究欧、美现代化早发国家尤其是西欧国家的民族建设与国家建设的政治发展历史，试图通过历史经验的总结，来提炼出一个具有普适性的政治发展模式，并把这一发展模式照搬到第三世界国家。
这些学者普遍认为，欧、美发达国家的今天就是第三世界国家的明天。于是，建立多党制、代议制和官僚科层制，实现竞争性的普遍选举以及政治决策的科学化、理性化等就成了第三世界国家的发展目标。然而，这种具有典型西方中心主义色彩的政治发展理论模式并没有给第三世界国家带来预期的政治结果。由于第三世界国家在政治发展的国际背景、历史条件、文化传统等方面都根本不同于西方国家，因而导致它们出现各种政治动荡不安、政治发展停滞不前甚至倒退的局面。面对这种情况，以亨廷顿为首的一些理论家开始进行理论反思，并提出了以实现政治制度化、容纳广泛的政治参与要求为发展方向的政治发展理论。此外，美国比较政治学委员会也从政治发展的危机与发展序列的角度来研究适合于第三世界国家的政治发展模式。他们认为，第三世界国家在政治发展过程中将可能面临着认同、合法化、参与、渗透、分配五种危机，并提出了政治发展的序列分析模式。
然而正如现实表明的，由于既有的各种政治发展理论模式都只是从作为权威的国家和制度建设的角度而未能从国家与社会关系的角度来分析问题，因而未能有效地解决第三世界国家的政治发展问题。在这种特殊的现实背景和理论背景中，针对第三世界国家特殊的历史条件、文化传统与发展现状，本文试图从国家与社会关系的角度，探讨第三世界国家如何建立国家与社会的良性互动关系，并构建出一种能有效地解决它们面临的政治发展问题、实现政治稳定、国家与社会和谐发展的政治发展与政治可持续发展的理论模式，即提出一种加强国家政治能力建设的、环境友好型的政治发展与可持续发展的模式。为此，本文要回答以下三个问题：建构什么样的国家与社会关系模式？什么是政治能力？如何建设与增强民族国家的政治能力，实现政治发展与政治可持续发展？
一、“国家＋社会”的国家与社会关系的理论模式
旧有的国家与社会关系理论主要有两种理论模式：第一，“国家对社会”的模式(state versus society)，这一模式又可以分为社会中心论和国家中心论。第二，“国家在社会之中”的模式(state in society)。
“国家对社会”的国家与社会关系模式的基本理论前提是社会契约论。这种理论模式认为，作为政治权威的国家，产生于社会，来自于社会，是人民通过订立契约，把保护自己、解决冲突的权力让渡给一个公共权威的结果。因此，在社会与政治生活中，严格地区分出了公域与私域，在它们之间有着严格的、明确的界线。公域是国家的活动领域，而私域则是公民的私人生活领域与空间，是公共权力不能进入的公民的私人领地。在这种公域与私域界线分明的前提下，又可以对传统的国家与社会关系理论粗略地划分出社会中心论与国家中心论。
社会中心论的国家与社会关系模式，是一种典型的自由主义理论模式。它发源于约翰·洛克的社会契约理论，它的主要代表人物是洛克、托克维尔①。这种理论认为，社会先于国家而产生，国家是必要的恶，管得最少的政府就是最好的政府，国家的职能仅仅是充当看家狗的作用，公共权力不能进入属于私域的社会领域和私人生活空间。这种理论又把国家看成是社会的敌人，社会的任务是要想方设法摆脱公共权力与国家对社会的干预和影响，强调社会的自主性高于一切，寻求社会的自主发展。
国家中心论是作为社会中心论的反动而产生的。其代表人物是艾里克·诺德林格和悉达·斯戈普②。这种理论模式认为，国家与社会关系的核心问题是国家的自主性问题，也就是国家如何摆脱各种社会力量的影响，独立地制定并有效地实施公共政策的问题。这种理论模式把社会当成国家的敌人，忽略社会的作用与地位，把国家的权力与权威看得高于一切，把国家置于整个政治生活的核心，极端强调国家的权威。
这两种互相把对方看成敌人的“国家对社会”的国家与社会关系模式，由于忽略对方的存在，不尊重对方的权利，不承认对方的合法性，都不利于公共政策的制定与发展，因而不利于国家的政治稳定与发展。
第二种国家与社会关系模式是“国家在社会之中”的模式。这种理论模式的提出者是乔尔·米格代尔③。他立足于其对传统的国家与社会关系理论模式的批判，而提出这样一种模式，目的是要为比较研究提供一个理论分析框架。他认为，国家是社会的一部分，国家并非一个统一的行为主体，它可以分解为很多部分，社会也并非一个统一体，也可以分解为很多部分，国家的效率随其各部分与社会各部分的关系之不同而发生变化。他认为，虽然在某些情况下，国家与社会的博弈是零和博弈，但在另一些情况下，国家某些部分与社会某些部分的互动，能够产生有利于双方的积极结果。
尽管这种国家与社会关系模式能够给我们的比较研究和考察国家与社会的真正关系带来一定启发，但它并没有说明国家与社会的互动何以能产生同时利于双方的积极结果，更没有说明如何利用这种关系来指导民族国家的政治发展。
在这种理论背景下，我要提出一种“国家＋社会”(state plus society)的国家与社会关系模式，以建立国家与社会之间的良性互动关系。
从特定的意义上讲，国家与社会并非水火不容的敌人。国家不能离开社会而独立行事，社会也无法离开国家而生存。实质上，它们是一种互相依赖的关系。社会可以对国家的公共政策的制定与实施提供支持，而国家要有效地制定并实施公共政策，恰恰离不开来自社会的这种有力支持。社会对公共生活的参与，就是对国家合法性的承认，也就是以一种政治参与的形式来对公共权威提供支持。社会是国家公共权力的外部环境，只有获得环境的充分支持，国家才能有效地履行其职能。
同时，国家也可以对社会的成熟与发展提供支持。社会确实需要自主性，但社会的自主性除了来自于社会为摆脱国家不必要干预而付出的努力之外，还来自于国家对社会的合法性、对社会自身解决冲突能力的承认，来自于社会组织的分化。国家被迫承认社会独立的活动领域是一回事，国家主动地给社会划出一个社会独立行事的空间又是另一回事。国家还可以通过具体的公共政策来支持社会组织的成熟与发展，支持社会的分化与多元化，支持社会自主解决内部冲突。这也就是说，国家与社会之间完全能够建立一种互相支持的良性互动关系，它们并非互相对立的敌人，在它们之间，可以实现一种1+1＞2的结果。国家通过社会的支持，提高自身能力；而社会又通过国家的支持，提高自身的发展水平，从而达到一种国家与社会的双赢结果。只有在这种获得社会支持的、友好环境下的国家政治能力的发展，才是一种环境友好型的、可持续的发展。
二、什么是政治能力
罗伯特·杰克曼认为，政治能力就是政府用政治手段解决冲突的能力。他指出，政治能力是一个程度的问题，它体现在制度年龄与合法性两个维度上。他用法律意义上的国家的实际年龄与实行宪法以来的代际更替年龄来作为衡量制度年龄的标准，用领袖和政权激发同意和服从的能力，以及暴力挑战的程度作为衡量政治合法性的标准④。但是他的这种定义，仅仅关注于政治权威尤其是中央政府权威的层次上，忽视了社会的政治能力，因此是不准确与不全面的。
政治能力(political capacity)对应于政治无能(political incapacity)，它一方面指的是民族国家的政治权威运用政治法律框架解决执政过程中问题的能力（或潜力），另一方面又指这一政治框架的政治容纳能力。政治能力是一个多维、立体的复合型的概念，它是用以衡量、评估、比较民族国家政治发展水平的一个工具和最重要的指标。要较为准确地定义政治能力，必须先对政治有一个准确的理解。那么什么是政治呢？
政治最少具有四个层次的含义。首先，政治是一种价值与资源的权威性分配与配置(politics as allocation)。拉斯韦尔的代表作《政治学：谁得到什么，何时得到，如何得到？》就表明，在他看来政治与资源的分配密切相关。伊斯顿更是旗帜鲜明地把政治界定为价值的权威性分配，但是这种分配必须得到社会的接受与认可。其次，政治是一种“我们反对其他所有人”(politics as us against the other)的敌我对立，因而，政治也是一种统治、控制以及被统治和被控制的关系。马克思主义的政治观，从阶级论立场出发把政治看成是一个阶级对另一个阶级的统治，而这种阶级统治是建立在社会生产关系（社会生产关系建立的过程其实就是一种资源的分配过程）的基础之上，因而它是对政治这两个方面的综合。第三，政治是公共政策的制定与实施。政治权威除了具有统治功能外，还承担着社会功能，服务于全社会，这时，它代表的利益并不单纯是统治者或控制者的利益，而是全社会的利益。比如，教育政策、水利政策等等，都可能在服务于政治权威的同时，也服务于社会的其他共同体。第四，政治是社会的。一方面，政治的作用对象是社会，政策体现于社会，比如公共政策的最终实施就体现在对社会的作用上。社会是公共政策的实施载体，它需要社会的大力支持。另一方面，政治不单纯体现在政治权威这个行为主体上，它还表现于社会，这即是说，除政治权威的这个行为主体的政治行为会体现出政治意义来，社会也是政治的一个行为主体，它的一些公共活动与行为也具有典型的政治意义。根据大卫·伊斯顿的政治系统理论，政治系统的输入包括需求和支持。而支持则是公众通过纳税、服从以及参与公共生活等形式对政治系统做出贡献的方式途径⑤。社会可以反作用于政治权威，它既可以支持政治权威，也可以削弱政治权威。如果社会能够支持政治权威，从而形成一个坚固的秩序，并让政治权威顺利地履行其应有的功能，那么社会就具有积极的政治作用。反之，如果社会与政治权威在利益取向上不一致，削减了政治权威，影响着政治权威的功能的实施，反抗着政治权威，那么社会的政治作用就是较低的。所以，从另一个侧面来看，社会的政治能力也反映了政治权威的汲取社会支持能力和公共政策的制定与实施能力。然而在政治学理论界，社会的政治角色、政治作用与政治行为，并没有引起学者们的高度重视。
以上对政治的解析，是从功能的角度与行为主体两个角度进行的。价值与资源的配置层次、统治与控制层次、以及公共政策的制定与实施层次，都是政治权威所履行的功能。而政治的社会层次，是相对于政治的国家层次而言的。国家与社会都是政治的行为主体。所以说政治是一个立体的复合概念，缺少了这四个方面的任何一个方面的政治定义都是不完整的。
鉴于对政治的这种理解，因此，政治能力就可以被定义为，一个民族国家内，政治权威与社会这两个行为主体共同实施资源配置、维持制度秩序、履行公共政策上的绩效与能力，政治权威的政治能力和社会的政治能力共同构成一个民族国家政治能力的总和，政治权威的政治能力可以概括为执政能力，而社会的政治能力可以概括为支持能力⑥。
三、如何建设与增强民族国家的政治能力
事实证明，由于特殊的历史条件与全球化的国际背景，第三世界国家面临的主要任务不完全是民主制度的建设，而更主要的是民族建设(nation-building)与国家建设(state-making)，是作为政治权威的国家与作为权威载体和行为主体的社会，共同建设和加强政治体系或国家权威实现快速、持久稳定发展的能力，是解决现代化过程中出现可能导致现代化中断的问题的能力，是应对（可能）危机即有效地解决认同、合法化、参与、渗透、分配等方面问题的能力，是社会支持能力的建设。通过这种国家与社会共同主导的政治能力（政治权威的能力和社会支持能力）的建设，民族国家才能够摆脱政治动荡的局面，实现环境友好型的政治发展与政治可持续发展。
正如前面的分析已经表明的，既有的政治发展理论把解决问题的重点放在国家与中央政权层次上，而忽视社会和基层政权的能力。本文同时把重点放在整个政治权威体系与同时作为行为主体、权威载体和政治发展环境的社会层次之上。
1、由于政治能力建设是实现环境友好型的政治发展与政治可持续发展的关键所在，所以，要建设和增强民族国家的政治能力，就必须进行国家与社会关系意义上的社会能力的建设，实现环境友好型的政治发展。进行这种体现为社会支持能力的社会能力建设，又可以分解为：
第一，加强社会与公民对政治体系的认同能力（它包括原始意义的对语言、文化、历史传统等对象的认同和对政治体系的意识形态、发展战略认同等现代意义上的两种层次的认同）的建设。
首先，公共权力必须大力加强社会与公民对语言、文化与历史传统等的认同，把对国家的认同置于至高无上的地位，使对国家的认同高于其他一切次级的认同，以完成民族建设的发展任务。加强社会对传统认同对象的认同，是防止国家分裂、实现民族与国家统一的前提条件。诺德林格、拉斯托和维巴⑦在论述政治发展的序列时，也都把认同置于政治发展序列的第一位，也就是说，加强对国家的认同，是民族国家政治发展的首要任务，同时它也是国家进一步实现政治、经济与社会发展的必备条件。第三世界国家的政治动荡，有很大一部分因素是社会对传统认同程度下降所致。尼日利亚的教派冲突、印度的语言问题都是这些国家政治动荡的根源之一。
其次，必须加强社会与公民对主流政治意识形态和国家发展战略的认同。这种认同是一种高层次的认同。对政治意识形态与国家发展战略的认同之强弱将从根本上决定着国家的长治久安与发展。有了这种认同，将非常有利于国家对公共政策的制定与全面有效的实施。要加强这种更高层次的认同，国家必须大力加强政治社会化。中国改革开放二十多年来的迅速发展，在很大程度上，是社会对国家发展战略的支持与认同所致。
第二，加强社会对政治体系的合法性的支持能力建设。对合法性的支持，体现在社会与公民对政治生活的积极有效参与，在进行政治参与的同时，也就等于承认了政治体制的合法性。国家权威的合法性不是靠暴力手段获取的，它应该建立在社会主动承认的基础上。要加强这种社会对国家权威合法性的支持能力，就必须大力拓宽制度渠道，以容纳不断增长的政治参与要求。通过不断扩张的政治参与渠道，容纳不断增长的政治参与要求，实现制度框架内所能容纳的政治参与，从而也就获得了尽可能多的社会对政治体系合法性的支持能力。
第三，加强社会与公民对公共政策的制定与实施的支持能力建设。对政府公共政策越是认同与支持，社会团体与民众就越有可能积极地为政府出谋划策，参与到政府政策的制定过程中来，并积极地配合政府有效地落实各项公共政策。反之就越有可能消极抵制、阻挠甚至公然反抗政府政策的制定与实施。而要获得社会对公共政策的支持，在政策制定时就必须加强国家与社会的联系，政策制定就必须建立在社会需求的基础上（从这个意义上讲，强调国家在政策制定时，增强国家自主性的国家中心论，就不利于提高社会对公共政策的支持能力）。因此，国家必须加强利益表达与整合机制的建立，健全社会要求的输入渠道，完善政策输出网络，做好社会需求准确及时输入，公共政策及时、完整、有效输出，以及信息及时准确、全面反馈的工作，以利于提高社会对公共政策的制定与实施的支持能力。
2、国家与社会互相承认对方的合法性、互相支持与互相授权(empowerment mutually between state and society)，实现社会整合与社会控制，建立强国家、强社会。要获得政治能力并获得社会支持，除了社会承认政治权威的合法性，国家也必须承认社会的合法性。通过国家对社会（尤其指市民社会）合法性的承认，社会更能溶入和参与到国家的政治能力建设中来。这种承认，更主要地体现为国家对社会非政府组织与公民权利的尊重与承认，对社会自主性的承认。国家对社会自主性的承认，有利于社会的自主发育与成熟，有利于社会的不断分工与分化，也有利于提高社会自主解决内部冲突的能力。社会及其组织获得了自主性，那么它就能在实现社会资源的公平分配、解决社会冲突与争端、履行自身职能上发挥重要作用，从而减轻国家负担。
因此，国家必须通过具体的政策，来促进与加强社会的分化与分工，促进社会组织的发育与成熟，为社会组织解决内部问题与冲突，尽可能地提供制度上的便利与帮助。
国家对社会的控制能力不是通过强力，而是国家通过合法手段获得的结果，是社会赋予国家、接受国家、配合国家并认可其合法性以及参与其中的结果。通过国家对社会的授权及合法性的承认，社会更有可能接受与配合国家，这样也就实现了国家对社会的控制，从源头上解决了政治动荡不定的根源，实现政治权威获得社会政治能力即社会的支持能力，推动国家与社会的和谐发展。
3、在制度层面上，实现政治宪法、法律宪法以及社会／公民宪法的复合宪法，加强制度化建设，让宪法成为整个国家的宗教，同时提高国家与社会的政治能力。它可以分为不可或缺的三个方面或环节：
第一，整个政治权威体系在政治生活中依宪法办事，充分尊重宪法，以实现政治宪法，实现政治权威自主提高自身的政治能力。
在性质上，宪法首先是政治的，它是政治的宪法。现代政治制度之所以要以宪法为基础，就是要通过制定宪法为公共权力设定根本的规则，为公共权力提供合法性来源，规定行使的依据、标准和程序，确定界限，明确责任。宪法表述着国家的目标，形成政府的结构，是产生政府各机构的法律依据，它书面描述了谁在政府里做什么，并规定了每个部门的职权及其限制，还提供了解决冲突的正规渠道，它还确立了政府的合法性，宪法是持久和责任的标志⑧。
对于广大的第三世界国家而言，要结束动荡不安的政治局面，获得政治能力，它们就必须首先恢复这种政治宪法的顺利运行，并为这种运行创造良好的外部条件。政治宪法的这种顺利运行，表明着各政治力量对游戏规则的接受，并在政治游戏中共同创造着政治的可预期性与稳定性。
宪政制度的最大优势不在于它能在经济上创造什么惊天奇迹，而在于它能缓解经济和社会结构所带来的压力，可以给共同体带来一种可预期性与稳定性。通过宪法的否定性条款，宪政把自我约束的理念适用于政府，然后适用于在任何地方可能存在的重大权力机构。有了政治宪法上的平稳运行，这种尊重宪法的理念就可以一直扩散和渗透下去。只有实现了政治宪法的真正的运行，才能为实现宪法的第二个阶段奠定基础。总之，政治宪法是提高民族国家政治能力的最基本的途径。
第二，让宪法成为一种法律意义上的、具有可司法性的法律宪法，这样既能有效约束国家权威的权力运行，又能保障宪法规定的公民权利。
法律是不断成长的，作为法律的一种的宪法也是不断成长的⑨。只不过这种成长是通过司法过程的法律成长。宪法经由司法的成长过程，是一个把宪法请下神坛、并且把它具体化的过程。如果说政治性是宪法的生命的话，那么，可司法性就是它的灵魂。这种可司法性与可解释性体现在宪法案件的裁定、宪法解释与违宪审查上。正如德沃金”[10]指出的，如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具而加以依赖，他们就将寻找其他的办法来解决争端，法律将日益成为与社会和经济生活无关的事情，政府也会再次失去它的引导该社会的社会与经济发展最有效的手段。因此，如果宪法发展到了法律宪法的形态，真正成为法庭上的宪法和公民手中的宪法，那么这种宪法就获得了最大的权威。
总之，通过法律宪法，宪法规范与价值就可以在一代又一代人中间进行维系、传递和延续。
第三，所谓社会／公民宪法，就是强调宪法的社会性，而这种社会性又体现在它与公民在政治生活与市民社会中的密切关系中。
社会秩序是对一种宪法规则的普遍同意。其实现方式有规则的内化和规则的强加。通过争端和冲突的解决，使人们离开街头，进入法庭；通过使社会事务按宪法精神来解决与处理，来实现社会／公民宪法，实现宪法规则内化于整个社会之中。正所谓“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”(11)。
宪法规则的内化，只有通过宪法规则在公民日常的社会与政治生活中的反复训练与运用才能获得。在市民社会中，公民们往往把宪法看成是一种契约，而契约要求的是合作；或者把宪法看成是需要其它制度支撑的一种制度(12)。卡尔·多伊奇也指出，“使得事物前进的力量的是合作的习惯，而不是威胁。”(13)在这一阶段，宪法已经完全溶进了公民的社会生活，渗透到了社会的每一个角落、每一次事件中，公民们在与公共权力进行政治对话并实施政治行为时，总是受到一种宪法思维的自觉指导。可以这么说，一个社会的自治与自组织能力越强，程度越高，它就越是依据宪法或法律来与国家进行交流，也越是能用法律手段制约着国家并守卫着自己与国家之间的边界。
正如芬恩指出的，在公民宪法下，宪法问题得到了更多的表达机会(14)，而政治体系也在这种宪法问题的公开的表达与争议中，在不断积蓄着宪法的合法性和体制改革的合法性。总之，社会／公民宪法是防止政治倒退的最有力途径，也是民族国家政治能力提升的最深入持久的途径。
四、结论
要建设和增强民族国家的政治能力，既离不开公共权威本身的制度建设（它包括从中央到地方的整个政治权威体系的建设），也离不开既作为行为主体、又作为行为载体、还作为公共权威之环境的社会自身能力的建设，更离不开国家与社会之间良性互动关系的建立，离不开国家与社会的相互尊重与相互授权和相互承认对方的合法性。社会自身能力的建设，就是社会支持能力的建设。国家对社会自身能力建设的支持，也就是对社会支持能力的支持。公共权威要提高政治能力，它就必须率先垂范，实现政治宪法，并充分尊重社会的权利，支持社会的成长与发育，为自身的发展创造一个友好的环境，以获取社会的充分支持。充分重视社会支持能力的建设与提高，建立良性互动的国家与社会关系，正是政治能力建设理论与既往之发展理论的最大不同之处。
注释：
①请参阅〔英〕洛克：《政府论》，〔北京〕商务印书馆1982年版；〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，〔北京〕商务印书馆1988年版。
②请参阅Eric Nordlinger,On the autonomy of the democratic state,Harvard University Press,1981;Theda Skoepol,"Bringing the state back in",in Peter Evans(ods.),Bringing the state back in,Cambridge University Press,1985.
③请参阅Joel Migdal,Strong societies and weak states,Princeton University Press,1988;Migdal(ods.),State power and social forces,Cambridge University Press,1994.
④〔美〕罗伯特·W·杰克曼：《不需暴力的权力：民族国家的政治能力》，欧阳景根译，天津人民出版社2005年版。
⑤〔美〕大卫·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，〔北京〕华夏出版社1989年版。
⑥欧阳景根：《民族国家政治能力研究》，载于〔北京〕《中国行政管理》2006年第2期。
⑦Dankwart Rustow,A world of nations:problems of political modernization,The Brookings Institution,1967;Eric Nordlinger,"Political development:time sequences and rates of change",World Politics,1968,Vol.20,Apr.;Sidney Verba,"Sequence and development",in Leonard Binder(eds.),Crises and Sequences in Political Development,Princeton University Press,1971.
⑧〔美〕迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震、王锋、范贤睿等译，〔北京〕华夏出版社2001年版，第54-55页。
⑨〔美〕本杰明·N·卡多佐：《法律的成长》，董炯、彭冰译，〔北京〕中国法制出版社2002年版。
⑩〔美〕罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，〔北京〕中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言，第3页。
(11)Oliver Wendell Holmes,The common law,Dover Publicatlons,Inc.,New York,1991,p.1.
(12)Stefan Voigt,Explaining constitutional change:a positive economics approach,Edward Elgar Publishing Limited,1999.
(13)Karl W.Deutsch,The nerves of government,New York:Free Press,1966,p.123.
(14)John E.Finn,"The civic constitution:some preliminaries",in Sotirios A.Barber and Robert P.George(eds.),Constitutional politics:essays on constitutional making,maintenance,and change,Princeton University Press,2001,pp.41-69.
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