金融危机后韩国经济政策调整，本文主要内容关键词为：经济政策论文,韩国论文,金融危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F312.6.1 文献标识码：A 文章编号：1003-7411(2000)02-0053-(04)
1997年底，韩国爆发了自朝鲜战争以来最严重的一场经济危机，新上台的金大中政府不得不为克服经济危机，防止国家破产而领导韩国进行一次全面而深刻的变革。希求以彻底的经济改革开辟希望的未来。
一、韩国政府对经济体制的四大改革
（一）金融体系改革
金融体制的改革措施大体可概括为以下几点：
1.为金融机构提供全面担保
金融业存在的基础，在于人们对它的信心。金融危机最危险的破坏即在于当一家金融机构出现问题后会引起人们对整个金融体系信心的动摇，触发连锁反映，加重危机的破坏程度。所以，在危机之初，韩国政府紧急出面对所有存款机构的现有存款（主要是存款者）和韩国的外债提供了全担保。这一点虽然也招致了许多批评，尤其在危机爆发之初，造成了大量的外汇流失。在1997年12月最后一个星期，韩国每天的外汇储备要流失10～20亿美元。但全面担保对稳定金融体系的作用还是比较显著的，使韩国并未出现其他危机国家那样大范围的“挤兑”和存款流失，银行体系的流动性得到了维持。这为韩国央行保证平稳供应货币，较顺利地调整和重建金融奠定了良好的基础。当然，这一点不会也不应当成为一种长期使用的手段，只能作为权益之计应急使用。
2.迅速整顿经营状况不良的金融机构
(1)尽快清理不良债权。根据韩国财政经济部和韩国开发研究院统计，韩国新政府上台伊始(1998年2月)韩国金融机构不良债权规模达68万亿韩元，如果包括今后还有可能转换为不良债权的授信业务，预计共118万亿韩元。其中减去通过资产出售和海外合作等自身努力能消除的不良债权，还需要整理的不良债权约有100万亿韩元左右。处理这些不良债权，政府本来的原则是金融机构自我解决。但是由于股市和不动产市场的持续低迷，金融机构自我筹资的能力有限。而且不良债权整理的推延，将使金融系统不能有效恢复，给国民经济带来重大的负担，因此，韩国政府决定动用财政的力量补其不足，追加投入50万亿韩元（先期投入14万亿韩元）公共资金以帮助金融机构调整。其中25万亿韩元用于购买可能恢复经营的金融机构的不良债权，16万亿韩元用于金融机构增资，9万亿韩元用于弥补储户的损失。
在此过程中，政府提出了将财政负担最小化的方案。通过企业结构结构调整，增强企业还债能力，依法向经营不良的企业追偿债务，努力将金融机构的不良债权规模缩小到最低程度。
(2)进行银行结构调整，优化银行资本结构。韩国政府金融结构调整的重点就是推进金融产业中枢——银行的结构调整。主要方式是积极引进外资优化银行的资产结构，借以引入优良资产，使处于困境的银行获得新生，同时也可以引进外国的先进管理经验，全面提升韩国金融产业的经营水平。为此，在1999年7月3日，韩国金融监督委员会宣布，经过长达半年之久的谈判之后，韩国决定以6亿美元的价格向美国新桥银行财团出售韩国第一银行；而后又将外汇银行31.6%的股份卖给德国布莱尔集团，韩国国际银行11.8%的股份卖给美国特曼沙克斯集团，住宅银行10%的股份出售给荷兰ING集团，并在对汉城银行进行增资支援后，继续推动包括战略性投资者在内的海外专门经营者对汉城银行的认购。剩余的不良银行中，无望恢复经营的银行将被果断地处理，但对可能实现经营正常化的银行，韩国政府将采取措施，促使其实施经营改革，尽快实现经营正常化。
1998年4月，金融监管委员会让根据BIS（国际清算银行）基准自有资本比率不足8%的12家银行制定出实现经营正常化计划书，并由外部专家组成的经营正常化计划评价委员会对计划书做出评估报告书交于金融监督委员会。1998年6月29日金融监督委员会以报告书为基础，决定将被判定为经营正常化可能性不大的5家银行（东华、东南、大同、京畿、忠清）关闭，将其资产、负债转交接管银行。而对被判定为可以恢复经营正常化的7家银行（朝兴、商业、韩一、外汇、平和、忠北、江原）实施高强度的自救措施，让这些银行在1998年7月提出包括增资、合并、裁员、减少分支机构等措施在内的经营正常化计划书。金融监督委员会将在1998年8月根据计划书对计划实施的可能性进行评价，如获通过，限期执行。
(2)对第二金融圈进行结构调整。在韩国，除了银行以外的保险、证券、信托、投资等金融机构被称为“第二金融圈”。这些机构大多掌握在大企业财团手中，经常成为大企业为自己融资的工具而危及金融业的安全。改革第二金融圈的目的就是切断韩国大企业特别是五大财团对第二金融圈的控制，防止这些金融机构成为大企业的“小银行”，使大企业集团的结构调整得以顺利进行。根据这一目的，韩国政府对非银行金融机构结构调整的基本原则是，分阶段强化小股东的权利，限制大企业在第二金融圈中持有的股份，在第二金融圈中引进“会社外理事制度”。并且建立监督委员会，实行综合财务报告书制度，对经营不利的负责人进行财产检查的同时，要求其赔偿损失。而对于经营不善的非银行金融机构，也同银行改革一样限期整顿，无法恢复正常的机构果断处理。为此在1998年韩国政府对22个保险公司进行清查，关闭了4家经营不善的人寿保险公司，要求另外7家因经营条件变化而财务状况恶化的人寿保险公司提交紧急自救计划；以对30家综合金融公司的资产调查和经营正常化计划书评价结果为基础，取消了16家综合金融公司的认证资格，对余下的14家，也按BIS标准，限期整顿；对发生支付困难的高丽证券等公司采取取消经营许可的措施，对发生支付困难的产业证券等公司采取停业整顿的措施，对1998年6月末资产负债比率达100%的4家证券公司的经营改善计划进行评估，并对有条件的许可经营的证券公司的经营状况每季度检查一次；解散无支付能力的5家投资信托公司，对214家互助信用金库与信用协同组合进行整顿。
3.改革金融机构的经营机制，鼓励竞争，开放国内金融市场
韩国在金融结构调整的同时，也把提高金融产业竞争力和效率列为重要课题。努力使金融机构成为自主经营、自负盈亏的盈利实体，同时，提高其贷款审查能力，改革财会制度和公告制度，提高经营透明度。为了使金融机构彻底以盈利为经营目的。韩国政府将对金融机构的政策从事前管制转为事后监督体制，使金融机构发放贷款和退出市场完全自由化，贯彻自我生存原则。并在1998年5月修改的银行法中规定，非合资银行也可任用外国雇员，以通过聘用专业人才，改进金融管理。另外，政府为促进金融市场的竞争，还积极扩展金融机构的营业领域，减少融资限制，规定了金融机构合并、接收标准及支援事项；开放金融市场，允许外国银行和证券公司在韩国设立现地法人机构，向外国投资者开放综合金融业、证券投资信托等领域，促进金融经营的自由化。同时政府还努力提高金融机构的贷款审查能力，建立评估体系，开放信用情报业，按国际标准改革会计制度和公告制度，使金融机构与投资者能准确了解贷款者的信用情况。
4.建立独立统一的金融监管机构，提高金融体系的安全性
危机前，韩国的金融机构依各自性质分别归属不同的机构监管，由于各自管理，政出多门，造成了监管不利。尤其是对非金融机构通过离岸市场和海外机构筹措外资方面的管理制度相当松散，结果引发了韩国的外债危机。所以在金融危机过后，韩国大力调整货币政策机构，于1997年12月修改了韩国银行法，使韩国银行中立、自律的执行货币政策，强化了金融货币委员会的独立性；并于1998年4月将过去分散执行监督职能的财政经济部、银行监管院、证券监管院统一由金融监管委员会和金融监管院管理，完成了对金融监管机构的合并，最终确立了贷币部门的独立性和统一性。
5.将资本市场培养为企业融资的主要来源地
韩国此次金融危机的直接原因是金融机构不良债权的积累，而这又是由于韩国资本市场不健全，企业过分依赖银行贷款所致。所以，要解决金融危机，迅速恢复经济，发展资本市场成为相当重要的课题。为此，韩国政府一方面责令银行调整结构，克服不良债权，一方面积极发展资本市场，通过培育长期稳定的机构投资者促使证券市场健康发展，通过国债市场激活债券市场，并努力将股票场外市场(KOSDA-Q)确立为中小风险企业的资金市场，使金融市场均衡发展。
（二）对大企业的结构调整
韩国政府于1998年1月提出对大企业集团进行彻底的结构性调整的五项原则，并与财界共同提出了执行方案，从以下几个方面对大企业实施全面改革。
1.提高企业经营的透明度
韩国企业经营状况不透明历来受到国内外的一致批评，甚至有些投资者根本不相信韩国公司的财务报告。因而不愿投资于韩国公司的股票。所以，韩国政府对企业的改革首先就是从提高公司经营的透明度开始的。具体措施是把专业会计从企业中分离出来，使之成为具有独立法人资格的实体，以加强对企业经营的外部监督；同时按照国际标准改革企业的会计准则，促进会计标准的国际化、先进化，从1999年开始采用复式财务报表制度，要求企业提供合乎标准的财务报告，并改进企业公告制度，制定了电子公告信息的服务制度，使利益相关者更容易获得企业的会计资料。
2.禁止系列企业间的贷款担保
韩国大企业集团内部系列企业间的财务互保制度是产生企业过度负债的重要原因。为了消除相互财务担保扩散的不良影响，韩国政府从1998年4月开始，原则上禁止财务互相担保，要求30个大企业集团企业之间的债务互保控制在100%之内，到2000年3月底，完全禁止财务互保。禁止金融机构要求企业提供互相财物担保，使金融机构在健全的贷款审批基础上，决定贷款与否。
3.改善企业财务结构，降低企业负债率
在分析韩国金融危机时，无论韩国国内还是国际社会一致认为企业过高的负债率是引发金融危机的重要成因。根据1997年的统计数据，韩国企业的平均负债比率是日本、中国的2～5倍，对贷款的依存度为54.2%远高于其他国家，因此韩国企业不得不以脆弱的财务结构负担高额的金融费用，使得经营陷入困境。韩国政府认识到，若1999年底主要企业的负债率达不到发达国家水平的话，金融、企业的结构改革将很难进行，因而韩国政府要求负债最多的64个财阀与银行签订了财务结构改善计划,限令5大财阀在1999年末把负债率降到200%以内，而对于超过自有资本5倍的过度贷款，从2000年开始不再把利息认定为经营费用。与此同时，开放不动产市场，免除不动产转让差价税，以帮助企业筹措资金。
4.改善经营结构，实施战略收缩，推行“主力业种制”
长期以来，韩国大企业热衷于规模扩张而不顾经济效益，结果导致企业经营状况的恶化。为此，韩国政府要求大企业集团必须尽快改善其经营结构，放弃亏损或微利的企业，专营其主导产业，实施全面战略收缩。同时由政府和金融机构引导，大企业自愿协商，确立自己专营的产业，并相互交换或出售产业，实行“主力业种制”，促进企业的专门化和效率化，引入企业分割制度。
5.强化经营者的责任
在过去，韩国企业盛行家族式经营，最高决策者（通常是企业创始者或大股东）不仅不受企业内部理事会的控制，有的连股东会议、债权人也左右不了，具有绝对的权力。另外，虽然财阀、会长室、计划调整室在事实上控制着企业经营，但其法律责任却没有明确确定，对他们的经营责任几乎没有处罚措施。面对这种情况，韩国政府要求：(1)加强理事会的监督职能，从1998年5月起对已上市的514家企业设立了677名社外理事，加强对最高经营者的监督；(2)实行小股东的股票累进制，提高小股东的权力，把原来规定只有持有1%股份的股东人才享有股东权力改为持有0.01%股份的所有者都享有股东权力，并要求企业实行累进投票制使小股东也有权选举理事；(3)推进经营权与所有权的分离，实施管理专业化，明确经营者的义务，对负有责任的经营者依法追究责任；(4)强化金融机构的债务监督权
（三）劳动力市场的改革
与金融体制改革，企业改革相配套，韩国政府对劳动力市场也进行了改革，破除“终身雇佣制”，实行“自由雇佣制度。”为了提高劳动力市场的弹性，劳资政委会修订了《劳动基准法》，调整了雇佣的条件和程度，立刻执行雇佣调整制。并且制定了《关于保护派遣员工等的规定》，允许企业进行员工的派遣工作。同时劳资政委会还积极活动，使劳资双方都意识到应创造一种注重“参与、合作”的新型劳资关系，避免过去那种极端的劳资对立和暴力的解决方式。
（四）公共部门的改革
政治的民主化和经济的市场化并行发展是金大中政府的施政原则，因此，韩国政府在改革经济体制的同时，大力推进对公共部门的改革，作为对经济改革的有力支持。其改革措施包括：
1.调整政府机构、改变政府职能
为适应经济市场化的要求，韩国在1998年2月和1999年5月两次改组政府，以核心部门为主进行重组裁员，重新确定政府职能，建立“小规模、高效率的奉献型政府”，使政府组织有弹性、有透明度。
2.对国营企业实施民营化，改革经营机制
为减轻政府的负担，韩国在金融危机后继续推进对国有企业的民营化改革，1998年7～8月，政府决定对108家国有企业中的38家实行彻底民营化，其中34家实行分阶段的民营化，6家僵并为下属子公司。与此同时，政府对国有企业和政府出资机构的经营机制也进行了改革，建立责任与效益为主的经营机制，实行经营公开制，年薪制、经理经营合同制等新的管理措施。
二、韩国经济改革的评析
综上所述，金融危机后，韩国进行的经济改革是极其全面而彻底的，虽然在改革过程中遇到了许多困难，如出现了严重的失业、社会矛盾激化等问题，但韩国经济改革终究跨出了第一步，经济运行机制无论从宏观上还是微观上，都正在向自由市场经济转变，并为1999年后韩国经济的复苏打下了基础。
但我们应当注意到这种成功只是阶段性的，韩国经济运行体系中仍存在许多问题，尤其是企业的过度负债问题一直困挠着韩国，而在经济过程中，尤其是政府联合银行对大企业进行结构调整的过程中，其许多改革措施似乎有悖于经济市场化的根本主张，又有政府越权过度干预经济的嫌疑。
金融危机后，韩国政府为实现经济市场化，改善大企业的经营状况，由政府引导，银行配合，对产业结构，大企业的经营结构展开了全面的改革。于1998年初发表了改革大企业的五项原则，并在1998年12月，由韩国政府带领债权银行与5大企业财团协商发表了“企业结构调整协议”。这明显又是政府干预微观经济运行的事例，似乎与政府主张的经济市场化以及政府不直接干预微观经济的原则相违背。而且“企业结构调整协议”的政府措施本身也隐含着一些可能产生新的结构性问题的因素，因而许多学者和财界人士都担心实施此协议会产生以下一些社会经济问题。
首先，在此协议的实施中，政府公共权利的行使是否合理让人怀疑。它表现为两个方面。第一，正如许多韩国学者批评的那样，“企业结构调整协议”不是民法上自律的契约关系，而是政府公开干预下强行达到的协议，是一种公法上的协议，第二，该协议不单纯是企业进行结构调整的指导性方针，而是具有法律约束力的协议，因此，这种结构调整不是在商品市场，资本市场和金融市场的相互作用下企业自律实行的调整，而是政府公共权力强制下的结构调整。韩国政府如此动用公共权利介入微观经济领域的调整是否合理，显然是个问题。
其次是政府的道德风险问题，韩国政府将非确切信息基础上的自认为理想的结构调整强加给企业并强制企业据此调整经营结构的做法，既是一种以公共权力侵占和替代私人权力的不道德行为，也很容易产生政府不得不再次负担改革失败费用的道德风险。
最后，人为推进企业结构调整的政策会立即产生许多社会问题。这一点主要表现为以下三个方面：第一是大量失业问题。政府与债仅银行一方面人为地推进并不确定的结构调整，另一方面则人为地创造着确切的失业，这就是典型的政府管制经济的后里。第二是社会纠纷的产生。不同的企业合并，必须伴随着企业间以及企业和员工间的纠纷。第三是大量的资金需求问题。这为外国机构的恶意收购创造条件，使企业和国家蒙受损失。
所以，综合以上的评析，我们在确定韩国改革成功之处的同时，也要注意到其经济结构调整政策（特别是企业结构调整政策）中存在的不安全因素，注意其可能产生的新的结构性问题，从而辩证地看待韩国经济改革所取得的成效。
收稿日期：2000-08-06
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