农地超产权改革论，本文主要内容关键词为：农地论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1985年，家庭承包制出现了制度递减效应以来，我国逐渐形成了三种农地改革的思路，一种是坚持和完善目前的农地集体所有制；一种是农地国有化；一种是实现耕者有其田。三种观点从各自的角度都有一定的科学性，但他们都在一定程度上忽略了农地产权权利保护和改革所需的制度环境。即我国农地承担了“土地财政”下的各级地方政府公共产品的部分供给、城市化和工业化的资本积累、粮食安全等功能。因此，笔者认为如果忽略了我国农地产权权利保护下的制度环境，任何农地产权变革在中国都不会成功。
一、目前农地产权改革观点的评析
(一)坚持和完善农地集体产权制度是我国目前的主流观点
主张在农地集体产权的前提下，实现农民永佃；农民租赁经营；股份合作制；股份投包制；多层次的土地所有制；共有制等各种创新模式。
从短期静态看，农地集体产权的优势在于能够通过一定时期内无偿“剥夺”同一社区内其他农民小块土地来满足新增农民的土地需要，即农地产权的不断的边际调整，有利于缓解人口增加带来的就业压力，促进农村社区的一定时期内的稳定。因此，一定社区内的边际微调和土地不断重分，在短期内能成为我国解决广大农民隐性失业的蓄水池。但从长期动态分析和我国宏观经济的长远发展看，农地集体所有制存在以下问题。
1.农地集体产权论者都假设集体(村、组)这个不具有法人地位的组织能代表和维护农民的利益，这不符合现实和历史。目前集体产权的土地所有制在很大程度上就是权力所有制，集体所有就是官员所有。谁掌握了村子的政治权力，谁就拥有了这种垄断权。农村集体侵害农民土地产权及其收益的案例数不胜数。
(1)农地集体产权论者认为“农地私有→自由买卖→集中兼并→两极分化→农民战争→王朝更替”，这个推论不符合历史事实。历史上造成“土地兼并”主要是由封赐、圈地、投献、有赋税优免特权的权贵吞并不堪赋役负担的民地等政治原因造成的，与平民间的土地流转、甚至民间商业资本的土地购买没有太大的关系。“农地私有—土地买卖—两极分化”造成土地兼并只说纯属想象。而学者的研究，中国私有农地的买卖活动在历史上从未造成土地的高度集中与高度分散。并且我国历史上的“农民战争”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的计划所致。
(2)步德茂等人(1994)对18世纪广东土地商品化过程中的研究，美国学者帕金斯对中国农地租佃问题的研究，黄宗智对清代土地转让的研究，毛泽东同志对农地的调查，都证明了农民是最珍爱自己土地的所有者，除非是外力的原因才迫使他们转让自己的土地。在现实的农地征用过程中，农民对土地的热爱和保护是公认的，因此热爱农地的是农民个人，而非其代理人。
根据有关学者的调查，我国绝大多数农民没有私有化的要求不符合农村社会的实际和农民作为理性的经济人假设。
(3)许志永在2002年夏天对河南、山东等地做的调查发现80％以上的农民主张土地私有。因此，从经济理性逻辑推理，对于存在极大级差地租的大中小城市的郊区以及沿海发达地区的农民和经济不发达地区或山区的农民，他们的态度可能是不同的。前者倾向于要求实现耕者有其田，以享受农地的级差地租和溢价收益，后者倾向于对于有保障的使用权。
2.农地集体产权残缺。即完整的所有权权利束中的一部分被删除，这是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家，或已由国家来承担。”其负外部性表现为：
(1)农地产权主体虚置和多元，即农地产权主体包括乡镇、村和组；而村委会和组不具备作为产权主体的法人资格。
(2)集体产权对我国计划生育的外部性是负的。短期内不断重新平均分配地权的制度，起到鼓励生育的作用。例如：多生子女为父母增加个人福利而带来的土地份额可以看作父母的生育效用。
(3)土地产权非稳定性，导致农地不断重分和土地细碎化。根据农村发展研究中心1986年对28000户农民的调查显示，平均4～5口之家的9.2亩土地分成8.99块，平均每块只有1.02亩。1987年对同样的抽样户调查显示，8.9亩分成了10.3块，每块平均0.86亩。1990年农业部调查，我国每个农户经营的土地面积仅为0.59公顷，分成6～7块不等，平均每块0.09公顷、0.33公顷以下的占54％。杨学成等人2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县(市、区)742个村的调查表明，89.6％的村对土地进行过调整，平均次数为3.9次，有的一年一调整。
从1978年～2000年，全国农地已经平均重新分配了3.01次。不断重新分地的结果是户均经营的土地面积持续减少。从1984年户均耕地0.62公顷下降到2012年约0.59公顷。
为什么在一个高度重视农民对土地占有关系、强调土地稳定的国家，农地始终处于调整状态呢？部分农村社区由于决策者的偏好，这些乡村干部可以凭借调整土地权力获得经济租外，这导致了农村土地的频繁调整(陈锡文，1993；Johnson,1995；黄小虎，2002；潘明才，2004；Brandt,L.Rozell S.and Turner M.A.,2003)。部分是苑囿于社区人口不断增长，农民基于公平的要求和平均主义的传统，而作出的选择。比如杨学成等组织的4省调查，土地调整的原因依次为：人口增减78％，合并地便于耕作13.5％，耕地被征用7.3％，其他原因为1.2％。
这种土地产权制度所形成的分散、细碎、小规模的经营方式，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入。
(4)现有的土地制度阻碍了农地流转并造成了效率损失。由于农地产权缺乏排他性、承包经营权缺乏明晰性、安全性、稳定性，导致了农户土地投资积极性受挫，降低了土地边际生产率，使土地的边际收益曲线位于较低的水平上，导致农地需求不足；同时，产权的残缺降低了农地承包权交易价格，农户土地承包经营权转让收益会因此下降，进而减少农地市场供给(孔泾源，1993；骆友生，张红宇，1995；钱忠好，2003)。由于产权残缺导致的农民作为理性经济人对未来预期的不明朗，导致农民不会进行更多投资以改善耕地状况或生产设施条件(Wen,1989; Wen,1995; Feder,1992; Prostern et al.,1996; Rozelle et al.,2000；何凌云，黄季焜，2001)等人的研究，都证明了土地使用权稳定性与农户长期投资及产出有正相关关系。
农民在这种农地产权制度环境下普遍出现了经营行为的短期化，大量使用化肥而少用农家肥。比如我国每公顷农地的氮肥和磷肥施用量高出世界平均水平2.05倍和1.86倍，化肥的施用强度是发达国家化肥安全施用上限的2倍。农药使用不合理。2006年中国农药的过量使用在水稻生产中达40％，在棉花生产中超过50％。残留率高，产品质量安全问题凸显。2011年我国化肥施用量是5704.2万吨(折纯量)，合约468.7千克/公顷，远超过世界(2008年)平均的0.1172吨/公顷的水平，也超过联合国粮农组织规定上限(225千克/公顷)的2倍。农药施用总量是178.7万吨，约合14.68千克/公顷，超世界平均水平的2.5倍以上。据全国第二次土壤普查，全国优质耕地只占21％，土壤有机质低于0.5％的耕地约占10％。现有的耕地中，缺磷地占59％，缺钾地占23％，缺磷钾地占10％。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53％。
(5)阻碍了我国农村要素市场的发育和健全。我国经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济体制，其核心就是建立城乡统一的要素市场。这要求以市场为主要手段对资源进行配置，使资源从效率低的主体中转移到效率高的主体中。而目前均分和定期调整的土地制度，导致微观主体对未来预期的不确定性大大增强，不利于我国农地的自由转移和规模效率的提高，不利于农村土地市场和劳动力市场的发育和发展。由于土地是农民最重要的生活依靠，农民会担心自己下一轮土地调整中分不到地而不敢外出打工，从而影响了农村非农经济的发展和农民收入的增加(Yao,2000)。
在20世纪70年代末农民获得了对土地生产产品的剩余索取权，极大地促进了农业和农村经济社会发展。目前过于强调我国农地的保障功能，而忽视了其资本功能，因此阻碍了我国农村资本市场的发育。如果允许农民在土地农业用途的管制下有自主的处置权，如使用权的有偿转让、转包、租赁、入股、抵押和继承等权利，尤其是抵押权，会极大地促进农村资本市场的发育和健全。
(6)最主要的缺陷就是在宏观上我国的耕地不断被侵占，微观上不利于农民的土地财产权的保护。比如1979～997年我国失去2.7亿亩耕地，1996～2008年我国耕地面积从130039.2千公顷减少到121715.9千公顷(见图1)，而我国每年净增1000万以上的人口。目前人均只有1.21亩，不断逼近“18亿亩红线”。
图1 我国耕地面积变化(1996－2008)
资料来源：中国农村统计年鉴2012。
与此同时，由于土地产权残缺，导致大量失地农民。农民的土地处分权和收益权没有得到保护。据国家有关资料统计，被征土地征用费的利益分配为：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民仅占5％～10％。原本作为土地集体所有的所有者农民，在土地征用收益上完全处于弱势，被剥夺了土地所有者的绝大部分权益。而土地财政成为许多地方政府财政收入的重要来源。根据国土资源部的公报数据，2005年为5505亿元，2006年为7000多亿元，2007年为9200多亿元，2008～2012年分别为9600亿、1.59万亿、2.94万亿、3.15万亿、2.69万亿。
因此，想通过不改变目前农地产权而实现土地使用权和承包权的市场化、长期化和物权化，忽视了其代理人的“道德风险”和“败德行为”导致的侵害委托人的产权收益问题，不利于我国粮食安全和农民利益的保护。
(二)农地国有化
土地国有化主张废除农地集体所有制前提下实现农地国有，农民永佃，集体经营，或“国有999年”等。持这些观点的学者，看到了集体所有制的弊端，充满对国家所有制的高度信赖。但却存在以下弊端：
1.从公共选择理论看，农地国有，其代理人是各级政府，在没有一定的权力制衡和约束下，由于层层的委托代理关系，信息的耗散，委托人和代理人之间的责、权、利不对称。更由于各级地方政府尤其是县乡政府的财政压力(有50％的县乡政府长期赤字)、GDP崇拜和政绩考核机制，在中央和地方的“事权与财权”不对称等压力下，作为理性经济人的各级政府实际上成为侵犯耕地的主体(占80％)，甚至国土管理部门都侵占农地，农地还能得到有效保护吗？
2.农地国有制(包括集体经营)实践并不成功。由于监督成本和激励不相容等问题，前苏联农地国有化的效率低下，从粮食出口国转变为进口国，到1953年还没有恢复到1913年的粮食产量；现在因为农地产权变更，又成为粮食出口国。我党在1930年代曾主张过土地国有制，但后来就放弃了。1956年在实行农业合作化中，国家也否决了土地国有化方案而实行集体所有制。
3.农地国由农民永佃是个租赁合同，其产权在国家、集体和个人之间进行分割。由于合同不完全和信息不对称，各级政府是信息的优势方，农民则处于弱势，这容易出现农地被侵害的现象。如果在合同中规定产权不可转让，则不利于我国农村金融和土地市场的发育，如果可以，这和耕者有其田的主张在本质上是一致的。
4.农地国有化在政治上具有很大风险和经济上不可行性。如果无偿地实行农地国有化，意味着对农民的剥夺，具有很大的政治风险。在经济上进行赎买，也根本不可能。2012年我国耕地面积18.26亿亩，如按照目前的银行利率计算3.0％(1年固定存款利率)，根据马克思的土地价格公式，以每亩全国平均租金1000元算，仅购买耕地一项，就需要约61万亿资金，相当于2012年财政收入11万亿的近5.5倍。并且，有偿征收土地可能是破坏性最大的再分配工具。
总之，农地国有化的错误在于混淆了生产的技术上可能性与经济上的可能性，混淆了理论上耕地保护者国家是有限理性的和践行者各级政府的利益多元化的关系。为此，农地国有化不可能克服我国农地集体所有制的弊端，并超越了我国社会主义初级阶段生产力的发展要求。
(三)主张耕者有其田
1.我国农地实现耕者有其田在可预见的将来难以实现农地规模经营。从理论上讲，农地私有后，土地的自由买卖、出租、抵押等会促进土地的流动和集中。这个设想在我国耕地资源禀赋刚性制约下，是很难实现的。因为耕地的经济价值随着经济的发展不断提高，作为理性经济人的农地所有者农民一般倾向于惜售农地。如果出售，农地的市场均衡价格也很高，农地农用的经济价值就不高了。这已经被农地资源禀赋和我国类似的日本、韩国和我国台湾地区所证实。如日本1950年～1985年农业就业下降了70％，但农场的数量只下降了29％；日本农地经营规模从户均0.8公顷扩大到1.2公顷花了近35年。韩国1975年～1997年间农业就业人数下降了53％，而农场数量减少了不到18％。在我国台湾地区1952年户均耕地1.29公顷，1975年下降为1.06公顷，2012年为1.15公顷。我国即使到2050年实现了70％的城市化，人口到了15亿人的拐点，农村仍然还有4.5亿农民，按30％的农村劳动力算，也有1亿多，在土地经济价值不断提高的情况下，除非是国家的财政优惠政策刺激，否则实现耕地规模经营是很难的。唐忠在对我国无锡地区的调查中发现90％以上的农户仍不愿放弃土地经营，其实，在土地稀缺的现代国家中，农地私有妨碍了兼并，而不是促进兼并。另外，我国山地占33％，丘陵占10％，高原占26％，盆地占19％，平原占12％，像这样的土地资源分布状况，即使在现代市场经济条件下也难以很快地实现规模经营。
2.耕者有其田未必可以提高农地的经济产出和经济效益。前社会主义国家波兰和南斯拉夫是实行耕地私有的，但是农业绩效与其他完全废除了私有部门的国家相比，并没有显著的差异。如波兰当时大约有3/4的土地留在私人手中，但在1950年～1990年期间，其农业增长幅度并不比其他中欧国家高。只有在财政和金融等政策框架支持下，在市场经济有效运作所要求的法律和制度业已建立的情况下，私有化才能够取得预期的积极效果。否则，农地私有化本身对资源的有效利用以及农业的繁荣并没有太大的帮助。而目前中国的农业很大程度上还是从传统农业向现代农业的转变，由于缺乏完整的社会化服务体系，农业面临着自然风险和市场风险，我国的农地私有也未必可以大幅度提高经济效益。不要忘记，即便是发达国家每公顷农地也获得了巨额补贴。如美国为100～150美元，欧盟为300～350美元，日本约为600美元。其实，农地的经济效益主要取决于农地的外部规模问题。
3.在一个可以任意指定所有权和改变所有权合约而无须由社会协商的环境里，即使农地私有，也无助于农民利益保护。如果行政权力可以任意的不受约束的侵害农民的农地财产权的话，农民本身没有多少决策前的发言权和决策后的选择发言权，那么即使农地是私人所有的也毫无意义。
当然，如果真正实现耕者有其田有利于培育和完善土地市场和资本市场；有利于实现土地规模、提高农地效率和农业现代化；有利于克服原有农地的产权虚置，保护农民农地利益，增加农户收入；有利于从根本上缓解城乡收入差距，解决我国的“三农”问题。这些学者主要从效率角度来阐述农地私有化。
二、我国农地产权超产权改革论
在以耕地为主的社会，土地不仅是农民谋生的主要手段，而且也是农民积累财富和在他们之间代际传承的主要工具。土地的权利决定家庭可持续生产的能力、市场供给的能力以及农民的社会和经济地位；以及激励他们对土地进行投资或在金融市场中获得信贷的能力。
笔者认为不管是农地集体所有(或国有)农民永佃，或者目前农地集体所有，农民拥有使用权等的制度安排，只要能确保农民的产权权利的保护，其实和耕者有其田本身都没有很大区别。但是由于目前转轨时期，“权力”作弄“权利”的情况下，农民其使用权、收益权和处分权都得不到保证，即便是耕者有其田其产权及其收益也得不到保证。其主要原因为：土地在中国不仅承担粮食安全的功能，也承担土地财政下城市化、工业化和地方政府公共产品以及各级官员败德行为下的寻租成本。
在我国农地产权制度变革中，部分学者孤立地讨论自己关心的某项具体制度比如土地制度的改革而假定其他制度的“静止状态”，在实践中也常常出现某一单项制度改革“孤军深入”的情况。土地制度并不是孤立地身处国家制度结构之外，不能单纯地就土地制度改革而改革，没有其他相关制度的配套改革，任何所谓土地制度改革的“最佳方案”，都会最终归于失败。
因此，以上三种改革思路都忽视了农地产权改革需要一系列制度环境来保护和支持，所谓制度环境就是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础准则。就我国农地而言，我国农地不仅承担着县乡政府的运行和农村公共产品的供给；中国的城市化和工业化的资本积累；而且还承担中国粮食安全等任务。
为此，笔者分析了中国农地改革所需要的以下制度环境。
(一)我国农地产权改革和县乡(镇)政府机构改革
我国现行的乡镇政府组织是计划经济时代的产物，是人民公社政治经济一体化特征的延续。这种政经合一的组织特征，在计划经济时代发挥了重要作用，功不可没。但在1984年乡镇拥有财权后，由于缺乏一定的制约机制和权力制衡，表现出极强的自我扩张惯性。按照刘尚希(2005)的研究，在取消农业税之前，每个乡镇大约要花费1000万的支出(包括乡镇工作人员、离退休职工、教师的工资、村委会干部和组干部的工资等)。截至2011年年底，我国有40466个乡镇机构，其中乡13587个，镇19683个，街道7194个；到2008年我国村委会有603589个，大约需要供养至少超过1300万人，但在取消农村税后，2011年中央财政转移支付专项资金为416.56亿元，这远远不能弥补乡村两级组织的资金缺口。另外，在市场经济背景下，乡镇政府官员的“三公”消费以及“在职消费和办公设备等的‘棘轮效应’等都加大了财政支出。”另外，在我国2853个县市中，财政长期呈现赤字的县市已超过50％，全国1080个县发不出工资来，约有50％～60％的乡(镇)入不敷出。据估计，2004年，全国县级政府债务大约在6000～10000亿元之间。目前估算至少超过5万亿；我国人均1.21亩耕地的小农经济的经济基础根本养不起如此庞大的县乡上层建筑。
因此，必须实现毛泽东同志所说的“精兵简政”，做到毛泽东同志讲的“必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。”即彻底撤销目前我国的乡镇机构，实现我国乡村自治，大幅度缩小县级政府的机构和人员。江泽民同志在1998年也指出：“现在农民负担重，一个主要的原因就是靠农民负担供养的人员太多。‘养民之道，必以省官为务’。乡镇机构改革，要认真研究解决这个问题。”正如马克思指出：“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展。”其实目前我国乡镇职能大大弱化。原来乡镇的主要职能就是“脱裤和入库”。在取消农业税后，“入库”的职能取消了，剩下的只有计划生育；随着我国人口素质提高和计划生育政策的改革，尤其是随着“刘易斯拐点”的到来，这个职能也会消失，乡镇完全没有必要设置。其实，根据调查，乡镇所干的事情，80％不为农民喜欢。这符合市场经济发展的要求、符合社会改革的发展趋势和社会发展实际需要。
(二)财权和事权不对称下土地财政
我国实行了财税体制改革以来，1995年和2011年，中央财政收入分别占全国财政收入的比重为52.2％(地方占47.8％)、49.4％(地方占50.6％)，而其支出1995年和2011年占全国的比重分别为29.2％(地方占70.8％)15.1％(地方为84.9％)。也就是说地方政府在2011年用占全国50.6％的财权支撑84.9％的事权(见图2)。
图2 1995年～2011年我国地方政府的财权和事权的比重
资料来源：2012年国家统计年鉴。
从开支来源结构上看，中央与省靠税，市地靠税、土地和收费，而县乡开支的30％、甚至50％只能靠收费、罚款、借债和卖土地来维持。2011年我国审计总署审计地方政府债务在2010年年底10.7万亿元，如果加上隐性债务远不止这个数目。而有些学者的研究在2005年我国乡镇政府就负债5000亿元，每个乡镇平均负债400万元。在现行体制下，乡镇需要保证供给大量的全国性公共产品(如义务教育、计划生育、烈军属等)和区域性公共产品，而地方政府不能发行地方公债，没有举债权和税收立法权，缺乏其他收入来源。并且由于中国是压力型行政体制，在上级政府“一票否决”的压力下，虽然“财权上收，事权下放”，作为理性经济人的县乡地方政府，面对的“具有信息、素质等方面弱势的农民”，自然土地财政成为他们地方政府财政税收最大化的来源。并且由于地方政府的短期行为，尤其是中国现行行政管理体制也刺激了地方政府追求土地财政。毕竟“在使统治者和他的集团租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在着持久的冲突。”
在计划经济向市场经济的转型过程中，地方政府公司化行为极其严重(Nee,1996; Nee & Cao,1999; Bian & Logan,1996; Zhou,2000; Walder,2003)。地方政府尤其是县、乡、村三级组织的公司化，一方面促进了本区域经济发展，但是也由于监督机制缺乏，其获得市场租赁的机会主义行为和败德行为也十分严重。在GDP考核和追求自己升迁的“政治周期”内，各级地方政府在“压力型体制”下，只好把目光转向土地，以土地撬动银根，获得资金，获得土地财政。
图3 地方政府介入后的土地市场
在图3中，如果没有政府的强力介入，我国农地供给曲线应该是一条垂直于横轴的直线，如果在自由市场经济下，农民作为农地的供给者会获得其均衡价格P[,1]，随着中国耕地资源的减少以及中国经济、社会的发展，中国的耕地价格会越来越贵。但是在地方政府的政绩需要、GDP崇拜、土地财政压力下，土地的商业化和工业化供给从Q[,1]移动到Q[,2]，但土地的价格却下降到P[,2]。工业化用地是比较低廉的，只好用商业化用地来弥补。这样导致了我国大量农地被过量征用。各级地方政府垄断一级土地市场下，农地被商业开发后农民收益和地方政府的收益如图4。
图4 土地两业用地的收益分配图
政府介入后，其中P[,1]和P[,2]之间的利差就是地方政府征地的收益，也是地方政府征地的动力机制，其源头很大程度上就是中央政府和地方政府财权和事权不对称的各级地方政府机会主义行为下造成的。因此，我们必须按照党的十八大要求逐渐规范中央政府和地方政府的财权和事权，否则在土地财政压力下任何的农地产权都不会保护农民的利益。
(三)建立农民专业合作协会和农协
在一个“权力捉弄财产”和“权力租”代替“权利租”的社会转轨时期，从理论上讲，国家是不会自动提供产权保护的，只有当社会与国家在对话、协商和交易的过程中形成一种均衡，才可能使国家租金最大化与保护有效产权创新之间达成一致。因此，应该建立起属于农民的专业合作协会和农协组织。发达国家在农业市场化过程中都建立了全国性的农民利益团体，如英国的“全国农民联盟”，丹麦、荷兰、德国的农业工会，法国的“全国农业经营者工会”，日本和韩国的全国农协，美国有农民协会、农场主联盟和农场局三个团体等。除了全国性农民利益团体外，地方农民合作经济组织也都兼有非市场交易谈判的性质，他们代表农民的利益向政府反映农民的要求，保护农民利益，有效防止了农业市场化过程中制度创新的过度扭曲，而且有利于增强国家在推行农业和农村改革中的社会支持，特别在保护农地方面和农地被征用过程中的集体谈判以及分配等都会起到很好的作用。事实上中国改革的总设计师邓小平同志就有过建立农会的想法。原中共中央政策研究室主任杜润生就说：“80年代中期的时候我曾经给邓小平同志建议过恢复农民协会。邓小平说，成立一个农民协会的意见可以考虑，这样吧，我们看3年，真的需要即可筹办。”
当需要保护农地产权的“排他性收益权利”时，通常都要强调产权是被强制实施的，因此产权的强度不能不涉及国家所提供的保护有效性(A.Alchian,1965)。我国农地屡屡被侵占，已经严重威胁到我国的粮食安全。这就需要增加农地产权的保护硬度，即农民对土地的产权保护要与农民民主权利的实现相结合，权利的提高要给“农民以国民待遇”，让农民获得对公共事务的知情权、参与权和决策权，以及完善的农地法律保护体系，可操作的法律执行程序，低廉的诉讼成本等；以及一个健全的并能保护民众合法权益的法制秩序、一个发育良好的公民社会。否则，无论是哪种土地产权，都不可能保护我国农民农地的根本利益。在农民与各级政府的土地利益博弈过程中，关键是农民应得权利，它们能把公民的地位变成为一种实现了的身份地位。
(四)在科学发展观指导下，转变经济增长方式，改变原有的政绩考核机制
1.需要转变我国粗放型和高投入、高污染的经济增长方式。目前全国受污染的耕地约占全部耕地的10％，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。其次是土壤污染危害巨大。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。如果不转变这种高污染造成的严重负外部性的经济增长方式，那么耕地在任何产权形式下，也毫无意义。
2.转变对各级政府的政绩考核机制，从而转变各级政府的GDP崇拜。地方政府在现有的考核、激励和约束机制下，希望在任期内实现收益最大化，即在一届任期内，政府有内在冲动把能够使用的土地等资源尽可能地用完，而取得短期内的最大回报。再加上各级政府的“吃饭”财政，政府各级官员的“三公消费”，这样经济发展和经营城市的都需要资金，从而促使政府一方面作为农地征用和保护的游戏规则制定者，另一方面却是大量农地的需求者，导致农地被征用和侵占。
(五)应该实现各项关于“三农”的制度创新和增加制度供给的“普照之光”
1.我国由于特殊的地理位置，导致每年大量的自然灾害，如2011年我国受灾面积为32471千公顷，占全国耕地面积的26.7％，人均1.27亩的耕地即使是私人所有也是难以抗拒自然风险的，应建立适应我国农村社会主义市场经济的金融(保险)服务体系。
2.逐步取消户籍制度的前提下建立全国统一的劳动力市场，否则只有要农民土地的城市化，而没有大量减少农民的情况下，土地的规模经营和粮食安全难以实现。
3.建立健全我国面向农村教育体系，提高农民的科学文化素质，因为在人均耕地资源的刚性约束下，全世界成功实现农业现代化的国家都是提高农民的素质，在转移农民，减少农民前提下，实现工业化和现代化。
4.随着我国经济总体实力和财政收入的迅速提高，逐步建立全国性的农村社会保障，尤其是养老保障，以实现土地换社保。
5.逐步建立城乡一体化的社会制度。真正做到工业反哺农业，城市支持农村，目前尤其应该实现农村全国性公共产品供给的全国性供给。
三、结论
从以上分析，笔者认为如果能够实现农地经营的这些制度环境，三种农地产权制度都不错，如果没有以上制度的供给任何农地产权都不可能实现我国的农业现代化。当然如果在实现耕者有其田的前提下实现我国以上制度环境供给是最优的。我国幅员辽阔，为啥不可以在祖国的西北如新疆、青藏高原等地实现耕者有其田呢？这些地方绝对不影响我国的“土地财政”，国外的产权理论和经验都证明了如果在以上制度配合下实现耕者有其田的话，能够促使外部效应内部化。比如我国荒漠化面积达263.6万平方公里，占全国陆地总面积的27.46％，相当于全国农田总面积的2.5倍，其中沙化土地面积约达174万平方公里。全国有近4亿的人口遭受荒漠化的危害。因此，对于西北、西南等我国水资源匮乏、耕地质量不高，甚至被沙漠化等威胁的边远山区，是否可以实现耕者有其田呢？
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