咸同时期中央与地方财政关系的演变，本文主要内容关键词为：地方财政论文,时期论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2001)03-0052-08
一
咸丰以前，清朝政府为了加强对全国财政收支的统一领导，实行了中央集权财政管理体制。其特点有三：一是财权由户部统一掌管；二是税收由户部统一定制；三是开支由户部统一核销[1](P20)。通过制订和实施以上诸项措施，户部既将各省钱粮的征收、使用、管理等权限统归中央，又确保中央与地方之间财政关系的正常运转。这种以统收统支为特征的中央集权的一元财政管理体制，自顺治至康熙年间逐渐形成后，直到鸦片战争爆发前夕，大体上没有变动。
鸦片战争以后，尤其是1851年太平天国及其他农民革命运动爆发以后，这一财政管理体制的运行面临诸多困难。早在太平军起义前夕，清廷财政已呈现出十分窘迫的状态。据载：在咸丰帝刚刚即位，尚未改元的1850年底，户部存银只有187万两，各省府库秋拨款项大部分尚未起运，而起运在途中的款项只有225万两，如果把两项加在一起，也不过412万两。[2](P171)清制：秋拨款项是各省府库提供给中央户部每年（农历）十一月至次年五月支放的，需款450万两左右。这就是说，已起运的款项加上现存库银，还不够户部半年的支出。
正当清廷财政桔据之际，太平天国起义爆发了。为了镇压太平军，户部于1851-1852两年相继向战乱地区和受自然灾害波及地区临时拨款2258万两。其中拨款最多的是广西军需银1124.7万两，湖南军需银418.7万两，南河丰工银450万两；其次是广东军需银190万两，湖北防堵银45万两，以及贵州防堵银20万两，江西防堵银10万两。[3](P147-150)加上其他临时开支，到1852年底，户部所支付的各种“靡饷已至2963万余两”。[4](P32)
面对如此庞大的临时性拨款，户部银库却缺乏必要的应变能力。咸丰以前，遇有入不敷出或临时拨款等，清廷解决问题的办法，主要靠平时贮积的库银和临时开办捐纳。可是到了咸丰初年，这两种办法几乎完全失去效用。据彭泽益先生统计：1853年至1861年间户部年均存银180万两，这点库存仅相当于康熙四十八年库存5000余万两的8%；雍正朝年均库存6000万两的6.7%；乾隆四十六年库存7000万余两的5.7%。[5](P3)况且此时户部存银不过是一个记账数字，其中“实银”很少。据户部报告，战时银库每年结存的“实银”，1853年至1857年间年均约11万多两，1858年至1864年间年均只有6万多两。[6](P114)一个统治四亿多人口，早年库存十分雄厚的清朝中央政府，如今弄到只有几万两或十几万两库存的地步，不能不说其财政危机到了岌岌可危的程度。
库存既竭，岁入奇缺，原赖以弥补财政不足的捐纳，此时也收效甚微。尽管清廷捐纳官爵标准一再减成，户部收到各地送来的捐款，1851年为111万两，1852年为553万两。[7]1853年因战乱地区和地方自行办捐，户部仅收到67万余两，[5](P7)实难与嘉道年间所收捐纳相比。[8](P472)此后相当长时期内，捐纳虽仍在举办，但户部直接收到的捐款却一直很少，难当大用。
当传统的解困办法——捐纳失去效用之际，户部又采取以铸大钱、发票钞为内容的新的筹款办法。据不完全统计，在1853-1861年间，户部铸发新式银票978.12万两，大钱8765.14万串，京钱3073.38万吊，共计折合银两6129.03万两。从以上铸发钱钞的过程中，户部所得货币收入6100万两，占同一时期户部银库收入8667万两的70%。[6](P114)铸发钱钞虽给户部提供了一定的货币收入，但对当时社会经济发展，尤其是金融市场稳定却带来了诸多困扰。当清廷内部酝酿发行钞票的消息传到社会上后，京城商民一片恐慌。富商大贾们普遍担心自己的资本将要变成废纸，纷纷到银号去兑换银两，运载出京，以致发生挤兑风潮，“昼夜镇街塞巷，拥挤争先，钱铺一时措办不及，遂致关闭”。“凡有钱铺之处，必有数百人围绕喧竞，一日之间钱铺关闭者至二百余家”。[2](P340)典当业与钱铺互为表里，钱店关门，典当业难以维持纷纷歇业，粮店、布店也相继关闭。由此可见，这种企图以通货膨胀的方式来勒取民财的办法难以达到真正解困的目的。
在库存空虚、开支浩繁的巨大压力下，清政府不得不允许各省“就地筹饷”，以解燃眉之急：即(1)令各地督抚就本地情形，力筹济时之策，自筹饷需；(2)令各衙门“议停文武官俸，议减外官养廉，议暂停各衙门公费，议暂收铺租房屋，议借山西、陕西、四川三省钱粮一年”；(3)令地方督抚遵照户部计议，设官钱局，一面帮助户部推销银票，一面添炉铸造大钱，以缓解求饷之压力；(4)勒令向荣、琦善限期收复江宁、扬州、镇江三城，以恢复大运河南北交通运输。[4](P32-34)以上筹饷措施除军事外，涉及征税、铸币、增收、节支等内容。
在中央户部“自筹饷需”的号令下，各地督抚及统兵大员便千方百计地自筹军费，以扩大地方财源及收入。
一是加重旧税。田赋是清代前期最大的税收项目，按照清制，这一旧税是“永不加赋”的。但到咸同年间财政危机时，无人去恪守这一旧制，纷纷加征田赋。其中影响较大的是咸丰三年四川总督裕瑞开办的所谓“按粮津贴”，即田赋1两，附加津贴1两。这本属临时加派，后因京饷协拨征派不巳，无款充拨，只好历年例案续办，渐成国家新设税目。仅以四川一省为例，该省年地丁原额为66.91万两，遇闰月加银2.33万两。1854年实行按粮津贴后，每田赋1两，附加1两，正税增加1倍。1862年又开征所谓“按粮津贴”，征收额达180多万两，为原税的2倍。[9](P348)这种额外加征田赋的现象在当时各省均有不同的名目。如安徽的“亩捐”、“抵征”；江浙的“漕粮加价”、“规复钱粮”等。
二是开办新税。财政危机之时，各地新增捐税名目纷纷出笼。其中尤以厘金开办影响最大。1853年夏秋之际，刑部侍郎兼督办江北军务的副都御史雷以諴因训练乡勇急需款项，遵照中央“就地筹饷”的指令，派人在里下河一带设局劝捐，随后又派人在扬州仙女庙等地，劝谕米行，抽厘助饷结果成效显著。从同年9月至次年3月，只此数镇“捐至二万贯”，接着又向各州县推广。1854年底，钦差大臣督办江北军务的胜保因亲见办厘成效显著，遂上奏称赞此法，并建议向全国推广。[10]（卷37P2）后经咸丰帝批准，厘金作为一种新税种，便从1855年以后在全国各地陆续开办起来。
三是自办捐纳。捐纳事项，清制由中央户、吏两部掌管，具体事务由户部捐纳房办理，不论何时，地方均无权自办捐纳。但到咸丰初年，此制发生明显变化。1851年1月，广东、广西两省因急需用款，奏准自办捐纳。随后不久，各路粮台因饷源困难，也援例收捐自用。1853年秋，雷以諴奏请在泰州、宝应设局，比照粮台收捐，又向户部请领空白部照，随捐随填，一时颇为奏效。与此同时，曾国藩上奏户部：“准令臣随处劝捐”。[11](P31)第二年，安徽巡抚也奏请设局开捐，筹措军饷。[4](P21)1856年因战乱、天灾发生粮荒，湖北巡抚胡林翼奏请按江苏、山东等捐例，收捐米石，接济军民口粮。这样一来，各地官府、粮台及统兵大臣，皆得就地办捐自用。一时间，各地捐局林立，多以降低捐纳标准为号召，力争多收捐款，以致形成“内则京捐局，外则甘捐、皖捐、黔捐，设局遍各行省，侵蚀勒派，私行减折，诸弊并作”[12](P3236)的局面。捐纳之外，又有捐输。从1853年起，一些地方督抚为了鼓励“劝捐助饷”，一方面根据新捐银数划分等级，上报中央给予捐纳者以官职虚衔，另一方面又对下属府、厅、州、县捐银达到一定数额，准许在各级科举考试中增加该属学额人数，其性质如同捐纳。[10]（卷3,P7）
在自筹饷需的过程中，受战乱波及的一些省份还在布政使司（又称藩司）、按察使司、督粮道、盐法道四大财税机构之外，新设战时筹款机构——总粮台、厘捐局或军需总局等，负责在国家正供（即地丁、漕粮、盐课）之外，征集和调拨一切可用于本地军政开支的钱粮款项。1853年夏秋之际，刑部侍郎兼督办江北军务大臣雷以諴在扬州开办厘金时，首先自派人员经理，不用原有地方财务官员。随后不久，湖南巡抚骆秉章在长沙开设厘局，“以裕麟总之，藩司列衔画行，莫能问其数”。1857年，湖北巡抚胡林翼在武汉设立总粮台，“无论何项进款，皆由粮台征收，无论何项开支，多饬粮台批发”，而不经原有司道，其后任巡抚也“不暇兴复旧制”。[13]1858年曾国藩也派人在所辖地区设立厘卡，自筹军饷。后任两江总督时，他又令江西藩司总办粮台。
战乱结束后，各省新设财税机构并未裁撤，多以“善后局”、“筹防局”等名义，作为常设机构保留下来，其隶属关系错综复杂。如在两江，“支应局经管水陆各营月饷及一切活支，筹防局经管修舰筑台，订购枪炮，采买各项物料，筹款局统筹江南税捐各进款，并经理牙捐房捐膏捐等项，三局各不统属”。[14](P5629)在广东，厘金局所收款项并不经藩司（即布政使司）调拨，而是直接由督抚衙门分解至有关部门。此外，一些省份因经费紧张，还自设金融管理机构，铸发钱币。如1854年京师首先设立官银钱局后，吉林、热河、福建、广西、直隶、山东等省都相继开设了官银钱号，一方面帮助户部推销“官银钱票”，另一方面又自行铸发钱钞，以弥补当地财政之不足。[15](P250-254)
通过自筹饷需和自设财政金融管理机构等活动，一个直属于督抚衙门的地方财政系统迅速建立起来。这种情况与咸丰以前在中央集权财政管理体制下，地方毫无财权的状况相比，形成了鲜明对照。
地方财政系统形成后，由于新旧体制交替和管理不善，中央户部对各省财政收支状况的了解及信息反馈时常中断，越来越难以掌握和控制，传统的解协饷制度无法顺利进行。在这种情况下，户部虽有制天下经费之大权，但直接收入甚微，其经费来源几乎全靠各省解饷。为了确保中央常年财政收入，户部不得不改变中央与地方之间传统的财政分配制度——京协饷调拨制度。1853年咸丰帝在审批户部对京协饷制度所提出的变通办法时指出：“向来户部岁需京饷，例于各省春秋拨册内随时奏拨解部。近年以来，各省经部指拨之款，每因起解不时，以致部库时形支绌，自应先其筹画，以济要需。所有该部岁拨京饷，著准其自本年为始，归入冬拨案内，与各省协拨兵饷一律酌拨。”[4](P26)后来，奕缳等人在陈述这一变革时也指出：各省存留支用所剩款项，“皆应于春秋报部，并随时由户部指拨……自咸丰三年，因各省春秋报拨并无存款，户部始改按年定数指拨解部。”[16](P542)以上变通办法可概括为两点：一是将京饷拨解时间由原来的春秋两次拨解改为按年一次拨解；二是拨解数额由原来的不定额指拨改为定额指拨。
京协饷调拨制度的这一变革，本来只是清廷为了确保中央常年经费来源而采取的权宜之计，但它所产生的实际效果却很大。(1)京饷调拨时间由春秋两次拨解改为按年一次拨解，有利于简化中央与地方之间财务审批程序；(2)京饷数额由不定额指拨改为定额指拨（注：在改定之初，各省上缴中央的京饷数额尚未固定，1859年以前每年额定400万两，1860年为500万两，1861年为700万两，1867年以后固定为800万两，时称固定京饷。），意味着中央与地方进行了一定程度上的收入划分，即除京饷之外，各省留存留支若有剩余款项，中央不必过问，可由地方自行支配；(3)京饷实行定额管理，中央只要求地方按时定额解足京饷，也就不必强求其恪守原来所规定的收支标准。在入不敷出的情况下，地方要求增加留存数额和增拨款项，中央只好承认或默许其自行增收、节支、挪用等。(4)京饷实行定额管理开晚清各种摊派之先。自京饷实行定额指拨后，清政府经常采用类似办法向各省分摊财政负担。如1875年分摊左宗棠的西征借款，1890年分摊铁路借款，1896-1898年摊还甲午战争赔款，1901年又摊还庚子赔款等等。
以上分析表明，在咸同年间日趋严重的财政危机打击下，清朝中央财权的下放和京协饷的定额指拨，一方面使传统的中央集权财政管理体制逐渐瓦解，其财权重心不断由中央户部向地方督抚转移，另一方面又使地方督抚财权急剧膨胀，逐渐形成新的财政金融系统。随着时间的推移和二者矛盾的不断加深，传统的中央集权的一元财政管理体制逐渐演变为中央与地方分权并存的二元财政管理体制。
二
咸同时期，清朝中央与地方之间的财政管理体制由中央集权的一元管理体制逐渐演变为中央与地方分权并存的二元管理体制，绝不是偶然的。它是由当时社会政治经济发展变化的影响和自身体制存在的诸多弊端引起而最终形成的。
（一）中央集权财政管理体制瓦解的直接原因是地方督抚专权。
众所周知，财权是国家权力结构的重要组成部分，它和国家的行政权、军事权是密不可分的。在清代前期，清政府的行政权、军权和财权，三者是统一的整体。国家的行政大权由中央政府集中行使，各省民政、刑政分别由中央委派布政使、按察使具体掌管。军事大权，即八旗、绿营的指挥调动权，它由中央兵部掌握，财权也由中央户部统一管理。国家遇“有大寇患，兴大兵役，必特简经略大臣、参赞大臣驰往督办，继乃有钦差大臣关防及会办帮办者，皆王公亲要之臣，勋绩久著，呼应素灵。吏部助之用人，户部为拨巨饷，萃天下全力以经营之。总督巡抚不过承号令、备策应而已”。[17]
咸同以后，清朝国家权力结构发生了重大变化，即中央军、政、财三权多落入地方督抚手中。仅以财权变化为例。如前所述，咸同时期，中央户部因应付不了各省庞大的军费开支，不能不将筹款大权下放地方。各地督抚及统兵大员在得到自筹饷需的大权后，很快将行政、军事、财政和司法诸项大权集中起来，加紧围困太平军，并相继把全国各地的战乱平息下去。地方督抚集军、政、财于一身的现象，一方面使清政府摆脱了暂时的军费困难和统治危机，另一方面又从根本上改变了清朝传统的中央集权的国家权力结构。在中央集权财政管理体制下，户部对各省布政使司实行垂直领导，督抚对辖区内钱粮虽有调拨之权，但重要收支款项须经布政使上报户部审批。财权下放和京饷定额后，户部发布各种财务政令，往往以省为单位，只求各省按规定解足京饷和其他摊派款项，而对各地财政收支实际情况的了解却越来越少，以致于其支配控制能力越来越弱。相反，地方督抚却不断加强对布政使、盐运使等官员的职权干涉，久而久之，这些官员逐步成为自己的属员，其所辖各库也无形之中降为地方库。加之战乱时期新设立的财税机构蜂拥而起，地方督抚驾临其上，总揽一切，原来职掌一省钱粮的布政使，此时已成为秉承督抚意旨而“署衔画诺，徒拥虚名”的橡皮图章。一向依赖布政使为耳目的户部，自然无法了解各省财政收支的真实情况，更不能向清廷控告督抚的越权行为。[11](P23)
正是在地方督抚专擅军、政、财诸权的背景下，中央户部无法通过布政使司控制地方财政，而地方督抚却能通过对布政使司职权的侵夺，日益成为地方财政的真正主宰。只要地方督抚手中的军、政大权不被取消，中央户部集权财政管理体制就难以实现。因此，地方督抚将军政财诸权集于一身的现象是促使这一时期中央集权财政管理体制瓦解，并被当时新出现的财政分权体制所代替的直接原因。
（二）财政收支内容的变化是中央集权财政管理体制瓦解的根本原因。
鸦片战争前，清朝中央与地方的财政收支是建立在以小农业与家庭手工业相结合的自然经济基础之上的。这种自然经济基础决定当时政府的财政收入主要来源于农业税。以农业税为主体的税收结构因当时诸种因素制约，长期不可能有太大的变化。在社会生产力长期停滞不前及收入无太大增长的情况下，清朝国家机关的行政费用，除雍正、乾隆年间略增加京官办公费、外官养廉银和各省办公费外，其余大体上没有变动。即使遇有平息战乱、修治江河、赈济灾荒等临时开支，政府利用库藏储备，足以使经费开支不至于突破所规定的防线。正是在这种财政收支内容与结构相对稳定的基础上，清朝中央集权财政管理体制，以及所制定的各种具体固定的收支项目和标准，才得以通行全国。
鸦片战争后，随着社会经济结构的变化，清政府财政收支结构发生了重大变化。从税收方面看，清政府不仅税收数量迅速增长，而且税收项目不断增多。仅以新增工商税——厘金、关税的征收为例。厘金于1953年初征时，只有数万两，1860年上升为97万两，1874年猛到1373万两。20年间迅速成为仅次于地丁的第二大税收项目。关税（包括海关税在内）收入1849年仅为495万两，1862年上升为725万两，70年代初增长到1100万两，成为仅次于地丁、厘金之后的第三大税收项目。以上两个新税种的迅速增长，一方面为清政府镇压各地农民起义提供了新的财源，另一方面又造成自身税收大权的旁落。因为厘金的征管大权，从创办起就被地方政府所控制，关税的征收与使用，名为中央户部所有，实则多被地方政府举借外债所抵押。
从支出方面看，经过两次鸦片战争和太平天国起义的沉重打击，清朝财政支出数量、项目不断增多。如对外赔款费、军工企业费和新建海陆军费等。这些费用开支，绝大多数都是鸦片战争以前所没有出现的新例支出项目。而这些新例支出项目又是随着当时社会经济的发展变化而不断增加的，其支出项目和数额均无法保持封建财政支出那样的稳定性。
面对咸同年间收支内容与结构的巨大变化，中央户部的财政管理却缺乏必要的应变能力和措施。在财政危机之初，清廷既无全面深刻的认识，又无切实可行的解救措施，只知沿袭传统的解困办法，如举办捐纳、铸发钱钞等，受挫后又盲目地向地方各省下放财权和实行京协饷制度的所谓“变通办法”。这表明清政府对咸同年间所出现的财政危机缺乏清醒的认识和强有力的对策。因为这一时期所出现的财政危机和以往所经历的财政危机有所不同。这次危机是在中国已沦为半殖民地半封建社会、清政府遭受内外双重打击（即太平天国起义和第二次鸦片战争）国力极度衰弱的历史条件下爆发的，其危机的广度和深度都是以往所出现的财政危机所无法比拟的。由于认识不清和缺乏强有力的反危机措施，清政府仍采用传统的解困办法来解决当时财政经济所面临的新问题，自然不易见效。另外，战乱结束后，清政府面对支离破碎的旧的财政管理体制不思彻底改革，反而千方百计地试图“复祖宗之旧制，收朝廷之利权”，其结果不仅不能恢复旧制，相反却使其财政收支变得更加复杂、混乱，最终导致其原有的管理体制日趋瓦解。
（三）中央集权财政管理体制瓦解还与其自身管理体制的诸多弊端有关。
清朝中央集权财政管理体制自清初建立起就存在诸多弊端。例如在财权管理上，清朝实行的是国家税，没有中央税与地方税之分。所有地丁、漕粮、盐课、关税等征收事项，户部均委托地方经理，而地方所征各种税款又须按户部之命进行分配。从征收的角度看，所有税款均为地方税，从管理的角度看，所有税款又均属中央税。这就在管理体制上产生了财权不明的弊端，即征收权与所有权不相一致的矛盾。又如在财政分配上，清朝中央与地方之间长期实行的是按比例分成制，即各省征收各种税款后，将其一分为二。一部分为存留，供本地之用；一部分为起运，按期上缴中央或协济他省之用。这种按比例分成的分配制度，其优点是无重复征税之弊，可以节省征收费用，并避免中央与地方之间对税源归属问题的争议。但也有其缺陷，即按比例分成有时是很难掌握的。中央拿几成，地方拿几成，经常会因客观形势的变化而难以操作。据载：从康熙中期至光绪初年的200年间，在经费留存起运比例中，起运到中央的税款占地方征收启额的76-85%，而地方存留仅占24-15%。[18](P424-427)
这种财权不明、分配不公的矛盾，在正常年代，地方各省还能按户部指令提供足够的税款，使中央财政保持平衡而有余。但到发生灾歉或战乱之际，尤其当中央集权财政体制削弱时，户部财源就难以保证，甚至出现地方拖欠京饷或截留中央税款的现象。咸丰二年（1852年）九月，安徽巡抚蒋文庆将全省上下地丁、关税及杂款，一律截留本省充作军费。咸丰三年，浙江协拨湖广饷银7万两，途经安徽时，巡抚蒋文庆便将此款截留，作为本省防堵经费。同年8月，江西巡抚张霈截留广东解往江南粮台的饷银15万两。10月，曾国藩在长沙也奏请截留过境饷银4万两。作为招募湘军之用[11](P7)。户部对此违例行为虽表不满，但因无款可拨，不得不加默认。地方督抚对应解京饷，即“皇粮”，历来是不敢轻视的。试想，若不是客观形势所迫，督抚们岂敢出此下策动用皇粮？！
此外，长江中下游地区战乱范围不断扩大也使这一时期清朝中央集权财政管理体制难以正常运转。自清初起，长江中下游地区就集中承担着清朝京师粮饷重负，一些经济落后和边远省区经常依赖其协济军饷。乾嘉道时期，当战争在西北和西南地区进行时，主要饷源地财政经济未受多大影响，军饷远调边关虽多有不便，但清廷仍可安居京师，遥控全国。鸦片战争以后，尤其当太平天国定都南京后，清廷长期赖以生存的军需供给基地成为战场，财源匮乏，而户部库存又极为空虚，无饷可拨，只好听任财权由中央向地方下移，以致最终形成中央与地方分权的财政管理体制。
三
咸同时期，清朝中央集权财政管理体制的瓦解和中央与地方财政关系的演变，一方面为清廷镇压各地农民起义，找到了新的财源（如前所述在战乱时期各地新开厘金、关税等），使其在农民大革命洪流中免于覆没，另一方面又激化了其内部矛盾，尤其是中央与地方之间的财政矛盾，严重地削弱了自身的统治基础。
中央集权财政管理体制瓦解所带来的第一个消极后果是地方与中央争夺财源。如争夺厘金。1855年至1865年间，一些地方督抚极力主张在长江中下游六省（即湖南、湖北、江西、安徽、江苏、浙江）推行减赋运动。[19](P60)试想，当时若无厘金收入作为补充，这些地方官员岂能如此热心？1864年，淮南盐课征收不足额，其重要原因之一是盐厘征收过度，无法征收正课盐税。[11](P625)光绪初年，杭州、南京等地常关不能重新开设的原因固然是由于积弊过多所致，但若无当地厘金局卡代行其税收职能，不论其弊端如何，常关肯定还会重设的。甲午战争后，由于厘金征收的不断扩大，有的省份厘金收入额已超过了田赋等正税。据载：1899年广西一省地丁杂赋年收入不过20万两，而厘金收入已达40万两。广东全省年收入约500万余两，其中地丁、盐课、耗羡、杂赋四项仅为109万两，其余皆为厘金。[14](P5690)以上事例表明，厘金征收大权自开征起就掌握在地方督抚手中，并成为其财政收入的重要来源。
争用海关税。咸同以后，一些地方督抚为了筹集更多的经费，经常采取减低洋货厘金税率的办法与中央争夺海关税。据1861年恭亲王奕等奏：“广东设有洋药抽厘总局。如有人先输五十两，即无庸在关上完纳正税。又澳门漏税之茶叶，日见其多，每百斤税银二两五钱，抽厘局只征五钱，即可任商人绕越走私，无一肯到关纳税。”[20](P11)广东厘金局名义上是与洋关争税，实际上是与中央争税，因为按当时税制规定：海关税所有权直属于中央，地方不得任意动用。此外，一些地方督抚还想方设法控制、留用或索取归中央户部所管的海关税。同治元年（1862年）五月，上谕令江苏巡抚李鸿章从江海关提拨4万两饷银，赶解钦差大臣袁甲三军营，以解燃眉之急。李鸿章回奏称：“淞沪各防军饷亏欠累累，实有自顾不遑之势。惟袁甲三望饷迫切，暂于关税项下分解1万两以济急需，以后委难源源接解，请奏咨拨。”[21](P15)然而就在此前不久，李鸿章不顾中央定制，私将自咸丰十年七月至十一年七月江海关131.8万两税银提取作淮军军饷。战乱以后，地方洋务派官员所开办的军工企业，大多是靠提取直属中央海关税而建立起来的。
争夺其他税款。在地方与中央争夺财源的过程中，户部原有的几项直接收入陆续被地方侵夺。例如捐纳款项，嘉道年间户部每年可收银数百或上千万两。咸丰以后，由于各省设局收捐，“减成较多，捐生避重就轻，在（京）局报捐者稀少”，致使户部收捐数额大为下降。到光绪初年，捐纳在户部财政收入中也“不过五六十万两”。[14](P691)又如常关税，粤关、淮安、浒墅、西新、北新、闵海等常关的税务监督，一向由户部派员担任，咸同以后，陆续被地方官员所排挤或控制。其中浒墅、西新、北新三关在同治年间被当地厘金局排挤停征，淮安、粤关、闵海三关于1904年和1907年先后改归地方督抚统辖，[22](P7829)其税收也被地方截留。
拖欠京饷。京饷自1867年额定为800万两，这只是户部每年额定应收之数，实际上有时并不能收足。据《光绪会计表》记载：1887年户部收到的固定京饷仅为414万两，1893年仅为748万两。又据户部报告，1898年各省应上交中央的各种款项（主要是分摊甲午战争外债借款）2300-2400万两，因拖欠严重，“任意积欠，频催罔应”，很少能全部兑现。此外，一些财政收入较好的省份负担的协饷任务此时也大多不能按户部指令及时调拨。
庚子以后，晚清社会经济状况已发生了很大变化，但户部从各省所得到的直接收入仍然很少。据载，1908年晚清财政收入已突破2亿两大关，但户部银库当年收入仅为1650万两，加上专款专用的练兵经费等730万两，也不过2400万两，约占年财政收入的12%。这表明当时清朝财政收入的大部分已落入地方政府手中或挪作他用，而中央政府所能得到的只是其中很少一部分。面对地方各省如此咄咄逼人的财源争夺态势，中央户部并不是无动于衷。对于厘金侵夺中央正税，扰乱税制的问题，咸丰九年（1859年）三月，清廷令地方督抚及统兵大员，将各地劝捐抽厘的官绅职员造册上报，以备核查。十一年（1861年），户部又制定厘金章程，规定：“自十一年正月起，即照前款拟定，三个月奏报一次，将征收之数与支解之数分别造册送部。”欲将此税征管大权收归中央。但两广总督官文等人对此首先反对，其他省份的官员也阳奉阴违，始终不肯放弃这一重要财权，依旧广设局卡，自行收税。后来由于中央财政实在困难，在户部一再严令下，地方各省才从1868年开始将厘金收入中的一部分作为京饷上交户部，[12](P3697)而其收支大权仍由地方督抚控制。
第二个后果是地方自行收支，不向中央办理奏销。清代前期，为了加强对地方财政的监督控制，确保地方与中央之间财政关系的正常运转，户部曾制定了一套严格的钱粮奏销制度。其中规定：各省收支必须于年底前，由布政使司按留存、起运、拨用、余剩四项，汇造四柱清册，呈送督抚复核后，转交户部，以备核查；对于用款有不符则例的款项，户部即令该省督抚转饬查明，于四个月内答复；[23](P13)各省用款的基本原则是：“每年支出总额不得超出规定之外”，也“不得另请别项增添”，“常例之外，遇有兴作必须者，随时奏明动用。”“倘有任意支销以致不敷，即令滥动各官名下着落赔补。”各地军需用款奏销制度，除须适官兵花名册备查外，还需按照乾隆朝颁布的军需则例，即“有不合部例者，自帅臣以逮末僚，凡厕身其间者，匀摊追赔，非报家产尽绝，由地方官查明，加结具文谘部不能完案。”有的甚至“归用兵省分州县流摊”。[22](P8262)这表明，清代前期户部对各省财政收支及军需用款的规定是十分严格的。
但是到了咸同年间，这一制度遭到严重破坏。在镇压太平天国及其他农民起义的过程中，地方督抚及统兵大员自行募勇、自行筹饷，事先“均未奏咨备案，随营员弁亦不报部存查，扣旷扣建，纷纭谬葛，无从清厘。各路统兵大员肆意专擅，非不知事后报销无凭，核算必成不了之局。”[22](P8262)据咸丰十年（1860年）四月上谕指出：“广东自道光三十年起……仅将二年军需奏报一次，余均系笼统约略之数。其历年防剿处所，调派兵勇及动用粮饷若干……事逾十载，总未造报。节经该部奏催，置若罔闻……著劳崇光、耆龄查明历任司道及办理军务各员，先行奏参，交部严加议处。一面将该省叠次防剿处所支用军需确实细数，按限分析造册报销。”[4](P26)当时缺乏奏销的省份，并不限于广东一省，用兵各省普遍存在此种现象。如钦差大臣曾国藩在湖北督师时曾指示江西巡抚毓科，称：该省“银项应奏应题者，须倍加慎重，以少奏为是。或挈列敝衔先行寄稿函商定妥，再行拜发，或称江浙向以全力供给向帅、和帅大营，今江西以全力供应曾某大营云云，可少免于大司农之驳诘。”[11](P9)这一指示表明，包括曾国藩在内的统兵大员都不向中央户部汇报各地军费收支的真实情况，其他官员在财政收支方面相互包庇、弄虚作假的行为，就更可想而知了。这种欺上瞒下的现象迫使户部于1864年7月宣布：当年7月以前各项军需用款报销免造细册，以后需按期上奏报销，并宣布下不为例。但各地督抚及统兵大员并未理睬，军需用款仍“每积数年而一销，或数十年而一销，其银数动至数百万、千数百万不等。”[24]1881年户部被迫再次宣布此前军需善后用款免造细册，开单报销，此后应重新办理奏销事宜。[22](P8266)
当时，各省不向中央办理奏销者，并不限军需用款一项，其他用款报销制度也渐趋废弛。光绪以后，各省为了应付中央的财务检查，兴起了一种新的报销形式——内外销。即把部分与“则例”、“成案”相符，上报中央的款项，谓之“内销”；与之不符，不报中央者，谓之“外销”或“融销”。外销之款存在问题最多的是厘金开支。据光绪六年（1880年）户部奏称：“近年以来，核计（厘金）抽收数目，适形短征……隐匿挪移，在所不免。至于局用一项，或以一成开支，或正厘一两，收办公银八分；或则支销项下并无经费名目。查应出之数匿不开报，则所报收数不实不尽可知。”[14](P5491)这种匿报、浮开的现象，极大地削弱了中央对全国财政收支情况的了解和管理。到了清末，有人曾这样描述户部与各省之间的财政关系：“户部虽为（钱粮）总汇，而各处之虚实不知也。外省所报册籍，甲年之册，必丙年方进，已成事后之物，更有任催罔应者，孰应准、孰应驳、孰应拨、孰应停、孰应减、孰应止，皆未闻部中下一断语，皆以该督酌量办理，兼筹并顾一统之词而已。”[25]更有甚者，有的省份奏销不造细册，仅开一张“清单”，开支巨款，或三四百万两，或数十万两不等。督抚们在用款时曾奏明有款立即归还，但到归还时多半借口与洋人交涉，比内地情形迥殊，无凭造册，故“借洋务二字为开支巨款之地”。这种任意开支，不按财务制度办理的现象表明，咸同以后清朝钱粮奏销制度已达到十分混乱的程度。
第三个后果是中央户部对地方各省的财政支配与控制名存实亡。就财务组织机构而言，原有的藩、道、府、县等，咸同以后仍旧存在，但它们的职权，大部分已转移到督抚们新设置的财务机构中去了。例如山东、广东等省的“善后局”，实已取代了藩司权力的大部或全部。其他各种新设局所，也多侵夺了原有衙门的职权。这种现象表明，咸同以后督抚的财权已大于户部；各地新设各种机构的权力也大于原有的衙署。在这种情况的干扰下，地方行政、兵权与财权等，实际上都非中央政府所能完全控制。再就财政拨款而言，户部已不能向从前那样从某处某款项下拨解若干。相反，督抚们不仅可以向户部“讨价还价”，而且常常迫使户部放弃成命而屈从地方的意见。同治三年（1864年），户部因财力匮乏，向两江总督曾国藩索要淮南盐课，曾氏闻讯后，提出诸种“理由”，拒绝其增税要求。次年，户部又令江苏巡抚李鸿章匀拨两淮盐厘三四成解部，以解中央燃眉之急。李氏仅答应略增加该省财政上缴数额，而盐厘征收使用则不容户部染指。光绪六年（1880年），户部欲改两淮盐法，令票商按年捐缴“票本”若干助饷，取消过去循环贩运、据世为业的征课办法。署理两江总督吴元炳对此不表同意，果然不能推行，后仅由两淮盐商一次性捐银百万两而维持原来的征课办法。[14](P893)
总之，咸同以后，清朝原有的京饷、协饷、奏拨、奏销等制度，以及原有的藩、道、府、县等机构，虽仍旧存在，但按其实际，却早已“貌合神离”了。这种情况正如同治三年曾国藩所言：“我朝之制，一省所入之款，奏明所候部拨，疆吏不得专擅。自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需。于是，户部之权日轻，疆吏之权日重。”[26]曾氏所言，清朝中央财权旁落、地方财权膨胀的局面是由咸同年间战乱引起的。那么试问，战乱平息以后，清廷为什么不能恢复旧制，而将全国财政的管理、征收、使用等大权重新收归中央呢？究其原因固然是多方面的，但有一点可以肯定，同光年间，内忧既除，外患又至（如1873-1875年的东南沿海危机、1876-1878年收复新疆的战争、1884-1885年中法战争等），清廷仍不得不仰赖于地方督抚手中的勇营保护，自然无法收回已失去的财权。不过此时，地方督抚们行为上虽尽力摆脱清廷的控制，但由于纲常礼教和“君臣大义”的束缚，表面上仍不能不尊重朝廷的“体制”。这就是咸同以后中央集权财政管理体制瓦解而没有最终崩溃，清廷还得以重振纲纪、苟延残喘数十年的重要缘故。
【收稿日期】1999-01-27
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