对政府行为的几点伦理分析，本文主要内容关键词为：几点论文,伦理论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对政府行为的理论界定
所谓政府〔Government〕就是国家机构，或如马克思所说， 就是“一个由于分工而和社会分离的独特机体的国家”。在经济学文献中，“国家”与“政府”常被混用，其实两者是有区别的。在政治学文献中，“政府”又有广义和狭义之分，广义的政府是国家的全部机构，包括全部立法、司法和行政机构。而狭义的政府，一般只包括国家的行政机构，有时甚至仅指行政机构的核心即内阁。纳入本文分析视野的是广义的“政府”。
另外，我们在分析政府行为时，还应对政府机构作一番考察。除了立法、司法和行政的结构外，一个政府通常还包括：（1 ）区域层次结构，其主要构成就是中央政府和地方政府；（2）部门职能结构， 其主要构成就是不同部门的政府；（3）官僚结构， 其主要构成就是各级各类不同职别的政府和首脑官员以及一般公务员。相应地，本文的分析既包括整个政府体系的行为，又包括各级政府及其官员和一般公务员的行为。
要对政府行为作内在探讨，就必须分析它的两个特性，即公共性和强制性。恩格斯在论述国家的起源时说：“政治统治到处都是以执行某种社会职能时才能维持下去。”恩格斯在这里所揭示的实际就是政府的公共性特征。政府的公共性主要表现在于，它“是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。”因而政府总要集中反映和代表整个社会的利益和意志。可以这样说，政府的公共性行为应该是一种具有正义性的行为。
关于政府的强制性特征，是为人们的常识所了解的。政府的强制性通常与三项基本的国家权力相联系，即：立法权、司法权和行政权。由于政府的强制性特征赋予政府“超经济的强制”或“经济强制”的权力，致使政府在履行义务和行使权力时容易违章犯规，损害社会公平。因此，加强对政府行为伦理的研究、建设和完善政府行为控制机制在所必行。
二、政府行为合理范围的评判标准：效率原则
政府行为范围是指政府履行公共义务和行使权力的范围和限度。政府的公共性行为范围可以从政府的公共性特征去求解，如公共需求的满足、公共产品的供应、公共资源的配置、公共福利的增进、法规的制定、稳定市场政策的制定等都属于政府的公共性行为范围。而政府的强制性特征也规定了政府的强制性行为范围，但它是体现在国家宪法和各种法律条文以及各种规章制度条文之中。
政府在市场经济中的最佳行为范围，世界各国的社会学家、经济学家们的意见并不一致，有“小政府”、“中政府”和“大政府”之争。这与专家们对“政府”与“市场”的关系所持的价值判断密切相关。政府与市场是互相对立、互相替代，又互相依赖的对立面，是政府参与市场、干预市场还是凌驾于市场？这些价值观将会深刻影响政府在市场经济体系中的最佳行为范围。亚当·斯密在其《国富论》中所规定的政府在社会体系中的基本职能：第一“保护本国社会的安全，使之不受其它独立社会的暴行与侵略。”第二，“尽可能保护社会上各个人，使之不受社会上任何其他人的分割或压迫，这就是说，要设立严正的司法。”第三，“建立并维持某些公共机关和公共工程”，这些公共机关和公共工程的“建设与维护绝不是为着任何个人或任何人少数人的利益”。这也可以说是在完全自由放任的市场经济中政府最起码和最低限度的行为范围。
在特定的条件下，一个社会的运行效率将在一定程度上表现为政府行为范围的函数，而使这个函数达到最大的那个政府的行为范围也就是该政府在该社会体系中的最佳行为范围，此时的政府行为获得了最佳效率。当然，在市场经济体制的今天，政府调节和干预市场经济体系的法规和机构呈递增趋势，也就从另一个侧面反映了政府的行为范围具有递增趋势。但是，这并不是走传统体制下的那种“泛政府”的体制老路。而我们正在进行的市场取向改革和所进行的机构改革，正是要减少政府在市场经济体系中的行为范围，而相应地扩大市场主体的行为范围，这应该是符合效率原则的。
三、政府行为的目标取向：正义原则
如果我们对政府自身最大化的目标假定因时间和场合不同而异而将其分解，会得出四种不同的目标追求，同样地对其伦理评价也会相应有四种不同的结果。这四种目标追求分别是：（1 ）无条件地追求其责任范围公共福利的增进实绩；（2 ）通过增进其责任范围的公共福利而追求其自身的功名地位；（3 ）通过增进其责任范围的公共福利而追求其自身的物质利益；（4 ）不顾其责任范围的公共福利的增进而只顾追求其自身的功名地位和物质利益。这里的第一种追求属“大公无私而重公共实绩”政府行为，它是具有正义性的；第二种追求属“先公后私而重功名地位”的政府行为，是较正义性的；第三种追求属“先公后私而重物质利益”的政府行为，正义性次之，因为对物质利益的过分追求会导致政府行为缺陷；第四种追求则属“私而忘公只谋私利”的政府行为，是不正义的。
四、对三种政府行为模式的合理性比较
在市场经济发展历程中，西方经济学家们阐述了三种基本的政府行为模式。这三种模式经过历史实践，证明都存在不同程度的缺陷。弱政府行为模式首先是由亚当·斯密阐述的，由于他轻视市场缺陷，认为其表现不过就是自由秩序受到威胁及某些公共设施的短缺而已，因而他将政府的行为模式限制在主持社会正义及建设管理某些公共设施的极小范围内，政府不能干预市场，这种近乎于无为而治的弱政府行为模式最终导致了本世纪初的那场经济危机，这给亚当·斯密对市场理想化的描绘涂上了一层墨色。其所致使的市场缺陷成为社会学家、经济学家和伦理学家们必须面对并加以解决的难题。
另外，在弱政府行为模式下的社会公正未必是一种真正的符合人民需要的公正。由于政府在社会经济中很难发挥作用，而维持社会秩序和市场秩序全指望于自由的市场调节机制，由此很难真正实现社会的公证，并容易导致应该受到正义保护的地方却没有能得到，最终造成社会有限资源的不合理配置。如果在亚里士多德的“幸福即是合于德性的现实活动”的定义中暗示着对美好生活的追求，也就是对善的追求的话、那么，弱政府行为模式始终还没有真正使人们实现这种追求。
正当弱政府行为模式陷入四面楚歌之境地的同时，似乎是当时社会经济救世主的凯恩斯认为：政府是社会经济秩序的缔造者，应广泛积极地干预经济生活，这是经济运行发展的重要保证。于是乎，在西方乃至全世界即刻掀起一股凯恩斯主义的浪潮，此刻便是强政府行为模式风靡全球之时。凯恩斯主义曾一度被当成医治市场痼疾的良药，但其最大的弊端在于它是以政府能充分体现公共意志并不会犯规为前提，这便注定了以凯恩斯主义的旗号的航船驶不了多远就触上了腐败现象等政府缺陷的暗礁。
强政府主义者在标榜政府能充分体现公共意志并始终如一贯彻市场规则和公正地维护市场秩序的同时，却忽略了政府在参与和干预市场的很难避免陷入“经济人”的角色中。“经济人”追究名逐利的动机往往会使政府及其公务人员占尽先机，展开不公平竞争，其结果是导致整个社会公平机制的失效。这从根本上违背了政府起码的义务——主持和维护社会正义。
凯恩斯主义的失落，造就了中政府行为模式的崛起。布坎南及缪勒便是这一模式的重要代表人物。实际上很难给该模式以准确定位，但可以将公共选择理论看作是这种模式的代表性理论。公共选择理论认为：政府干预经济有一定必要，但也相信市场的调解能力，政府应优化其职能，将这种干预限制在适度的范围内。同时，它又倡导政府要在运行中引进市场经济机制及企业运行机制，以达到消除市场缺陷和政府缺陷的双重目的。
但是，中政府主义对政府干预市场的适度性没有明确可行的规定，因而缺乏可操作性。虽然从70年代以来，由中政府理论发展而来的企业家政府模式在西方被普遍应用于政府改革的实践，并使其变得具有一定的实用性和操作性，加之所推行的措施如将部分政府职能交还给市场主体。在政府内部采取承包式管理等等，具有一定的合理性，这确实使政府活力有所增强，行政效率有所提高。但随着改革的不断推进，这种行政市场化。政府企业化的行为模式日渐暴露其弊端、主要是表现在：市场缺陷有所发展、政府自身管理理失控、政府中的功利主义泛起，以及新凯恩斯的抬头等。
中政府行为模式的理论基础公共选择理论在实践中存大着严重的不足。首先是表现在这一理论试图用推行政府企业化，行政市场化的改革来达到消除公共物品的不足、官员腐败、行政效率低下等政府缺陷的目的，这就等于走上了一条以市场主体的本位指向来消除市场主体指向的道路，势必得到适得其反的结果。因为克服政府行为缺陷，只能依靠强化具有社会整体指向的控制政府机制来达到。其次，该理论完全否定了传统的人类行为善恶二元论的看法，将人的动机完全功利化，这种过于单纯经济人的判断未免有之过而无不及，如果忽略了道德、理想以及价值取向等因素对人的行为有决定意义的话，将会陷入主观主义的泥潭之中。
通过对以上三种政府行为模式的分析，不难看出市场缺陷与政府行为缺陷在不同的政治、历史、文化、社会心理意识形态的国家里具有不同的特点，选择哪一种政府行为模式最为合理，只有根据本国的国情来决定。从伦理学角度来讲，任何一个合理的政府行为模式都应该是公正、廉洁、高效的，并能维持良好的经济发展秩序，同时能最在地促进社会福利、给人民增进幸福。
五、关于我国政府行为缺陷的两个伦理因素
由于我国正处在转型时期，对计划体制下那套超强政府行为模式改革还不够彻底，有的甚至没有改革，反而被沿袭下来了，因而导致了局部影响我国经济建设的政府缺陷和市场缺陷，引发一些社会问题，如经济运行不稳定、非正当谋利、国有资产流失、社会分配不公、泛市场道德危机、地区差距拉大等。如何消除这些缺陷与问题是当前我国政府面临的重大课题，产生这些缺陷与问题的原因既有政府缺陷又有市场缺陷。因此，我国政府除了克服自身内生缺陷外，还要消除外生缺陷。我国现阶段政府行为缺陷主要表现在这些方面：企政不分，过多干预市场、以权谋私、公务员参与寻租行为、政府机构扩张，行政机构效低下、官僚主义、地方保护主义、决策失误、市场信息误导及相应法规出台滞后，行政道德意识不强等。我国的这些政府行为缺陷的表现形态同西方国家存在一定的差别，但更大的差异还在于生成的原因。
1、行政道德因素
首先，我国封建社会具有官商一元化的特征，权力与私利相结合，官本位与利本位合一，当官发财成为无数人追求的目标。这种功利行政观作为根深蒂固的心理沉淀，影响一些行政人员正确使用权力与履行义务。功利行政主义观在市场经济时代中虽遭摈弃而难以显现，但无所不在的行政权力却使权力中心意识成为不少公务人员精神的支撑点，这种意识在现阶段同利益本位动机相结合，为以权谋私提供了动力。
其次，社会转型会造成某些公务员的心理失衡，从而使其行政责任感兑变。转型时期社会强烈的功利氛围，催生了一些公务人员较强烈的利益追求及非正当谋利的欲望。另一方面，社会转型时期利益结构及心理的调整使公务人员的经济收入及社会地位下降，致使一些公务人员在失落感及相对剥夺感的支配下，试图通过以权谋私求得心理平衡。同时，强烈的物欲追求也造成某些公务人员行为失范，执法犯法，丧失了起码的责任感。
再次，部分行政人员品德修养和文化素质较低。一个公务人员能否公正地处理行政事务，是以其良好的品德与文化修养为前提，但由于历史性因素所决定，目前公务人员的这些素质还有待提高，加之因缺乏现阶段行政所需的精神价值追求和行政知识，一些素质较低的公务人员难以掌握行政纪律及抵挡违规利益的诱惑。另外，公务人员的精神追求失去合理的理论依托，就极容易将自己同化于社会功利个体之中。
2、制度伦理因素
邓小平同志曾经说过：“我们过去发生的种种错误，固然与某些领导的思想，作风有关，但是组织制度，工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分作好事，甚至会走向相反面。”这种“好的制度”与“不好的制度”就是对制度在伦理上的评价，其实，制度在伦理上的意义包含有两种：一是对制度的正当、合理与否的伦理评价；二是制度本身内蕴着一定的伦理追求、道德原则和价值判断。对制度作伦理上的评价，其根本在于：“是否有利于调动最大多数人的积极性、主动性、创造性，是否有利于充分挥广大实践主体的主体能力，是否有利于培养和提高人的文化素质，质言之，是否有利于促进人本身全面而自由的发展。”根据这一标准，造成我国政府行为缺陷的制度不合理性主要表现在下面几个方面：
（1）政府的人治特征仍然突出。人治往往仅凭主观好恶出发， 淹没或阻挡人的个性发展，同时，人治易于致人的异化，成为腐败的温床。而法治〔包括规章制度〕则更加有利于人们制定的目标、完善自我、促进人的全面发展。
（2）行政责任机制不甚完善。社会转型时期， 行政活动的复杂性、行政职能的不确定性、立法缺度的不合理性、执法主体不明以及行政监督机制大多是流于形式等因素的制约，加上完整的行之有效的公务人员行为规范体系还没有建立起来。由此导致一些行政行为失范，一定程度上阻碍了社会公平与效率的实现。
（3）组织制度的不合理导致了政府在管理行为的混乱， 如政企难分、官商结合等不适合市场经济发展的老大问题纠缠政府喘不过气来，严重得影响了其行为效率。
通过以上分析，结合我国是一个逐步市场化的国家和不同于西方的国情的特殊情况，我国的政府行为模式行为模式的选择具有特殊性。在自律机制同他律机制都不很完善的情况下，我国应慎重走行政市场化、政府企业化的道路，但在政府部门内部适当引入竞争机制是可以的。而强政府中那些过多干预经济生活的行为必须予以纠正，适当摆正政府在经济运行中的地位，特别是应强化政府在宏观方面的作用，弱化甚至消除其在微观方面的不正当干预。这应是我国具有的市场经济中强政府特点〔强即驾奴市场经济规律的手段〕的政府行为模式。根据中共十五大强调的要转变政府职能，建立完善的同社会主义市场经济运行发展要求相适应的政府行政职能体系，特别在调整政府权力结构中，要在纵向权力分配上体现调控与自主统一的原则，达到集权与分权最合理的结合。同时加强行政软件建设，提高公务人员的思想素质，注重建立行政道德评价机制的体制化与完整有效的监督行政体系和法制机制。这样才能在最大程度上消除我国行政行为上的缺陷，使之承担起自身的社会使命，促进我国经济社会发展。