英美P2P网络贷款监管的经验及对我国的启示_p2p论文

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      本文对美英两国P2P借贷监管概况及其经验进行了梳理和归纳，并结合国内P2P借贷发展实际，提出了构建和完善我国P2P借贷监管框架的若干建议。

      一、美英两国有关P2P网络借贷的监管概况

      (一)美国：以证券化监管为主的多部门监管模式

      目前，美国市场上规模较大的P2P借贷平台主要有三家，分别是Prosper、Lending Club和Kiva。其中，Prosper和Lending Club是盈利性中介平台，而Kiva则是以扶持发展中国家企业为目的、以非盈利形式运行的中介平台。截至2014年3月末，这三家分别累计发放贷款10亿美元、40亿美元和5.7亿美元。这三大P2P借贷平台采取的都是线上操作模式，且单纯以撮合借贷双方资金为主。即P2P借贷平台对潜在借款人进行筛选和信用等级评定，放款人在平台网站上浏览经审核后的借款申请，然后选择购买该平台发行的、与放款人选择的贷款申请相对应的收益权凭证。

      2007年美国次贷危机爆发后，P2P借贷行业风险大幅上升，为了保护散户放款人的资金安全，2008年起美国政府监管部门将P2P借贷平台(主要是盈利性)纳入监管范畴，并实施了较为严格的监管。

      

      1.现行监管模式。现阶段，美国对P2P借贷实行多部门、州与联邦共同监管的管理架构，各部门依据现有法律行使相应的监管职责(见表1)。

      2008年11月，SEC通过引用联邦最高法院在SECv.W.J.Howey Co.案和Revesv.Ernst & Young案中的两个判例，认定Prosper和Lending Club两大盈利性P2P借贷平台所发行的借款票据构成美国证券法意义上的“证券(Security)”，应纳入证券监管范畴。由于属于不可豁免条款，上述P2P借贷平台应在SEC注册登记，并遵循相关强制信息披露要求。也即P2P借贷平台须取得SEC颁发的证券经纪交易商牌照后方能运营，同时要履行与其他证券类机构相同的监管要求。在强制信息披露上，与“储架发行”制度相对应，P2P借贷平台需在注册“会员偿付支持债券”时向SEC提交《债券募集说明书》，并在每成功促成一笔贷款时再向SEC提交《补充修正文件》。由于每天会产生新的贷款，P2P借贷平台需要不断向SEC提交和更新补充材料，说明出售的收益权凭证和贷款的具体细节以及风险揭示，以确保放款人能在SEC的数据系统和网站上及时查找数据，以便出现纠纷提起诉讼时可以引为证据。除受到SEC严格监管外，P2P借贷平台还受到州一级证券监管部门的监管。根据《蓝天法》规定，P2P借贷平台需在选定州的证券监管部门登记注册，才能面向该州的放款人(或投资者)发行票据。

      此外，联邦存款保险公司(FDIC)、消费者金融保护局(CFPB)以及州一级金融监管机构也参与到P2P借贷的监管中。考虑到与其他传统借贷渠道一样，参与P2P借贷的借款人也面临着许多风险，例如含糊或者具有误导性的信贷条款，强制性或者歧视性的信贷结果，以及不公平、欺诈性、侮辱性的收款做法，等等，并且还可能面临着隐私泄露的风险。为此，上述监管部门主要依据《公平借贷法》、《金融服务现代化法案》中消费者金融服务和金融产品保护相关条例对P2P借贷平台实施监管。

      2.对新监管模式的探索。总体来说，美国现行P2P借贷监管体制较为有效地防范了金融风险，引导和规范了行业发展，为放款人和借款人提供了成熟且全面的保护，但同时也带来一些问题和争议。例如，SEC是P2P借贷的核心监管力量，导致对放款人和借款人的保护力度并不对等；SEC强制要求的信息披露与借款人的隐私保护之间存在冲突：SEC没有针对投资人的平台破产风险提供保护措施，等等。此外，现有监管格局并没有针对P2P借贷设定特殊的监管手段或指定特殊的监管机构，在适应性和有效性等方面也存在不足。为此，2010年美国政府问责办公室(GAO)就P2P借贷监管向国会提交了一份详尽的研究报告，并提出一种替代监管模式：统一监管，即由单个联邦监管机构——如消费者金融保护局(CFPB)来对放款人和借款人提供统一的保护。在理论上，CFPB领导下的统一监管有助于改善目前放款人和借款人保护不对等的情况，平衡放款人保护和借款人保护之间的冲突，应该比现有多头监管模式更加有效，更能适应行业的发展。但考虑到实施统一监管可能对整个行业的监管模式产生重大冲击，且模式转换需要时间和成本，实施效果还取决具体方案设计，因此，目前美国还未对P2P借贷监管做出实质性调整，仍维持以SEC为主导的多部门监管格局，对新的监管方案还处于积极探索阶段。

      (二)英国：统一的金融行为监管模式

      目前，英国市场上规模较大的P2P借贷平台主要也有三家：Zopa、Rate-Setter和Funding Circle。这三家P2P借贷平台也采取线上操作模式，但以复合中介为主。以Zopa为例，平台自身除承担居间服务外，还通过各种保护措施降低出借人风险，扮演着担保人、联合追款人、利率制定人等多重角色。

      不同于美国，英国政府监管部门正式明确地对P2P借贷行使监管职能的时间相对较晚。2010年以前，英国P2P借贷行业并没有专门的监管机构或专门适用的监管规则。2010年，出于对2008年国际金融危机后的反思和检讨，英国开启了新一轮金融监管体系改革，将金融服务管理局(FSA)拆分为审慎监管局(PRA)与金融行为监管局(FCA)。其中PRA负责对金融活动的审慎监管：FCA则负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争并保护消费者。而针对P2P借贷平台，由于其市场规模并没有达到审慎重要性的地步，因此，改革后FCA便成为P2P行业的主要监管者。但这一时期，P2P借贷行业仍未受到FCA的真正监管，因为具体监管规则和要求并不明确。与此相反，成立于2011年的P2P金融行业协会则以行业自律组织身份承担起监督和管理P2P行业的职能。由于管理规则严格，约束性较强，P2P金融行业协会对P2P借贷行业起到了明显管理和规范的作用，为政府监管部门未能有效监管形成重要的补充。

      为了更好地保护金融消费者权益，推动P2P借贷等替代性金融业务有序竞争，2013年FCA正式启动对P2P借贷行业的监管议程，并于2014年3月出台了《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》(以下简称《众筹监管规则》)，从4月1日起施行。在《众筹监管规则》中，FCA充分肯定了P2P借贷这一新型融资方式，同时也设置了全面而详细的监管细则和要求。根据规定，从事P2P借贷业务须获得FCA的授权，并要满足最低资本金、客户资金保护规则、争议解决与补偿、信息披露、报告等方面的监管要求。具体包括：(1)最低资本金要求：分别规定了静态最低资本和动态最低资本孰高法确定最低资本。静态最低资本在2017年4月1日前为2万英镑，在2017年4月1日后为5万英镑。动态最低资本是指P2P借贷平台要根据平台借贷资产总规模的情况，采取差额累计制，达到最低资本限额的要求，具体标准见表2；(2)客户资金保护规则：P2P借贷平台如果破产，应当继续对已存续的借贷合同继续管理，对贷款管理作出合理安排；(3)争议解决及补偿：如果P2P借贷平台没有二级转让市场，放款人(或投资人)可以有14天的冷静期，14天内可以取消投资而不受到任何限制或承担任何违约责任。放款人在向公司投诉无法解决的情况下，可以通过金融申诉专员(FOS)投诉解决纠纷；(4)信息披露：P2P借贷平台必须用100%的通俗易懂的语言告知消费者其从事的业务，在与存款利率作对比说明时，必须要公平、清晰、无误导，在平台上任何投资建议被视为金融销售行为，需要同时遵守金融销售的相关规定；(5)报告：P2P借贷平台要定期向FCA报告相关审慎数据，包括客户资金情况、客户投诉情况、上一季度贷款信息等。

      

      可以看出，FCA也是按行为监管原则搭建了P2P借贷的监管规则。《众筹监管规则》中的相关规定和要求充分体现了这一监管思路。虽然《众筹监管规则》颁布和正式实施的时间不长，监管有效性有待进一步观察，但英国业界对其普遍表示认可。如RateSetter公司CEO表示，规则是一个受欢迎的制度；P2P金融行业协会CEO也表示支持监管规则的出台。

      二、我国P2P网络借贷发展特点以及“真空”监管现状

      (一)国内P2P借贷发展情况及其运行特点

      与美英两国P2P借贷已步入集约化发展不同，目前国内P2P借贷仍处于“散乱”的初级发展阶段，平台数量虽然众多，但单个平台借贷规模普遍较小，加上市场准入门槛较低，造成借贷平台之间的资质良莠不齐。

      同时，从平台运营特点看，国内P2P借贷还呈现出以下诸多不同：(1)为了吸引更多的放款人，一些P2P借贷平台划拨部分资金到风险储备池，用于保障投资者的本金，承担了一定借债违约风险；(2)由于个人征信系统不完善，线上信息不足以满足信用评估需要，P2P借贷平台大量开展线下推广活动，业务模式差异性较大；(3)除主要复制国外典型借贷模式外，许多P2P借贷平台还衍生出一些新的模式，如宜信采取“专业放贷人+债权转让”模式，以便能更好地联接借款人的资金需求和投资人的理财需求；(4)由于风险控制能力和法律意识较为薄弱，P2P借贷平台运营风险总体偏高，一些平台甚至出现非法集资、资金挪用、恶意欺诈等违法违规行为，潜在危险和传染性也相对更大。

      (二)国内P2P借贷行业“真空”监管的现状

      目前国内P2P借贷领域仍处于监管的“真空”状态。具体表现在：一是监管主体和监管职责不明确。P2P借贷平台虽然在一定的法律框架下成立并进行运营，但就其业务属性来说，并没有实质的监管主体来引导和调控。人民银行、银监会、工商部门、工信部门等都在自己的职权范围内“试探性”地对该行业进行监管，监管主体及其监管职责不明确。二是缺少明确的监管办法和细则。由于监管主体及其监管职责不明确，相应的监管办法和措施也处于缺位状态。即便是部分监管部门对于P2P借贷行业提出了一定监管要求，但监管文件多以“通知”等形式下发，不仅法律效力层级低，缺乏长效性，同时监管办法也不细化，与其他监管规定之间的协调性较差，难以满足实际监管的需要。

      三、从美英P2P借贷监管经验中获得的几点启示

      (一)构建统一协作的监管格局，避免监管缺失和监管重复现象

      在美国，基于对现行多头监管不足的反思，政府问责办公室(GAO)提出了统一监管的思路；在英国，2014年4月份由金融行为监管局(FCA)正式承担起对P2P借贷统一监管的职责。可以看出，由单个监管机构统一行使监管的模式是未来P2P借贷领域监管的发展方向。具体到我国，P2P借贷已拟定由银监会统一监管，与国际发展趋势是一致的，应该予以认可。但考虑到国内P2P借贷平台参与主体多样化、业务模式差异大等实际，加上网络借贷跨行业、跨区域特征突出，设定的监管格局可稍作调整和优化，即银监会承担起监管P2P借贷的主要职责，人民银行、工商、通信、网监部门、地方金融主管部门等在一定协调机制下基于各自职责参与协作监管，以形成全面、统一、多维的监管视角，既可避免监管重复，又可防止监管遗漏。

      (二)遵循“适度监管”原则，防止过度监管导致行业发展受限情况

      美国的监管经验表明，对P2P借贷监管过严，可能会对行业发展形成制约。据GAO研究报告描述，现行以证券化监管为主的监管模式较为严格，Prosper、LendingClub等P2P借贷平台需要每天都向SEC提交材料，不仅高频率披露所带来的成本使其不堪重负，同时监管效率也得不到体现，已严重影响了美国P2P借贷的发展。相比之下，英国FCA出台的P2P借贷监管规则相对适度，与该国P2P借贷发展需要相适应，得到国内业界的普遍认可。考虑到我国P2P借贷还处于发展的初期，如果监管过严或过重，可能会限制行业发展，因此可采取“适度监管”原则，在监管初期预留一定的空间和弹性，随着行业发展再进一步调整。这样既可防止监管过粗导致无法有效监管的局面，同时也避免了因监管过严、过细阻碍其发展，以及寻租现象的普遍发生。

      (三)可采取“行为监管”模式，并辅助以一定的市场准入要求

      2008年金融危机后，反思原有审慎监管失败和众多金融消费者权益受到严重侵害的教训，各国金融监管当局开始将行为监管作为监管改革的重要内容。如，2010年英国进行监管体系改革，设立了金融行为监管局(FCA)，主要负责对金融机构行为进行监管(包括后期对P2P借贷的监管)。美国虽然按证券化管理模式对P2P借贷实施监管，但强化信息披露和报告，实质上也体现了行为监管的思想。考虑到国际金融监管的发展方向，我国P2P借贷监管也可主要采取“行为监管”模式，即强化P2P借贷信息披露和报告。由于英国P2P监管规则相对适度，且可对应不同P2P业务模式(包括单纯中介、复合中介、混合型等)，因此，可直接借鉴英国FCA的做法，要求P2P借贷平台建立信息披露制度，根据需要定期向监管部门及客户披露经营、风险等信息，并且对信息的真实性、准确性负责，等等。同时，要求P2P借贷平台须完整地保存客户申请和信用评估等全部资料、借贷双方匹配信息以及客户借贷、还款交易信息，以备事后追责。

      此外，美英两国在对P2P借贷监管中还体现出主体监管的思想，即设置市场准入要求。在美国，P2P借贷平台须在SEC和州一级证券监管部门进行一系列证券注册登记，在取得证券经纪交易商牌照后方可营业；在英国，P2P借贷平台须由FCA授权后方能运营，且要满足不同类别的最低资本金要求。设置市场准入门槛，既有助于提高P2P借贷行业资质和营运水平，同时也有利于风险的提前防范和化解，维护金融市场稳定。鉴于此，我国P2P借贷实施监管时也可设置必要的市场准入要求。如对P2P借贷平台的资本金、技术、管理人员、内控制度等具体规定。特别是对P2P平台通过风险储备池等方式承担贷款信用风险的情况，还应设置银行不良资产拨备、与资本相当的监管标准，以确保风险储备池有足够的损失吸收能力，保证其可持续经营。

      (四)监管规则设定中应强化对金融消费者权益的保护

      美英两国现行P2P借贷监管均强化对消费者(包括放款人和借款人)权益的保护。在美国，不仅SEC和州一级证券监管机构通过设置强制信息披露要求对参与P2P借贷的放款人权益进行保护，同时，FDIC、CFPB也运用相关消费者保护法律法规对参与P2P借贷的所有消费者进行保护；在英国，已颁布的《众筹管理规则》对放款人的权益、平台破产风险、投诉处理等作出明显规定，以达到保护金融消费者权益的目的。而反观我国情况，由于金融消费者权益立法不足，加上P2P借贷业务差异化、隐蔽化、虚拟化，借贷双方权益保护措施不足等，参与P2P借贷的消费者权益普遍得不到有效保证。因此，应重视现有不足，借鉴美英等发达国家在金融消费者权益保护中好的做法和经验，在国内P2P监管框架搭建以及相关实施细则制定中予以吸收和体现。

      (五)推进P2P借贷相关法律法规的建设，为有效监管提供必要的法律支撑

      美英两国的金融监管法律体系较为完备，为P2P借贷有效监管提供了必要支撑。在美国，与P2P借贷监管相关的法律有《1933年证券法》、《蓝天法案》、《公平借贷法》、《金融服务现代化法案》、《多德—弗兰克法案》等，从不同角度对投资人和借款人提供了保护，有效地降低了借贷双方所面临的风险。在英国，1998年通过的新《英格兰银行法》、2000年通过的《金融服务和市场法案》都为P2P借贷监管提供了必要的法律支撑。而在中国，不仅针对P2P借贷的专门法律仍处于空白，同时与之配套的相关监管法规也处于缺位状态，致使P2P借贷的业务属性、合法性等都得不到明确，已明显影响到对其的有效监管。因此，应尽快推进P2P借贷相关法律法规的建设，夯实P2P借贷监管的法律基础。具体来看，可从以下三个层面进行推进：一是梳理与P2P借贷相关的现有法律法规，结合其特点加大基础性立法工作；二是修订和完善P2P借贷的配套法律体系，修订现有法律体系中对P2P借贷不适用的条款，完善对P2P借贷犯罪责任追究的法律规范；三是补充制定有利于P2P借贷健康发展的行业法规。

      (六)加强P2P借贷行业自律组织建设，发挥其在监管中的管理和桥梁作用

      在政府部门行使主要监管的同时，美英两国P2P借贷行业自律组织也发挥了重要的管理作用，对政府监管形成了有效补充。以英国为例，P2P金融行业协会对会员制定了详细而严格的管理意见，有效地规范和促进P2P行业的发展。鉴于我国P2P借贷仍处于快速成长阶段，而政府监管尚未正式介入和发挥效用，可进一步加强和推进P2P借贷行业组织建设，整合现有零散的行业组织力量，搭建全国统一、正规的、代表P2P借贷服务中介共同利益、且透明性强的行业自律组织，更好地发挥其在搭建监管部门与平台企业之间桥梁、协调和监督P2P借贷行为以及规范和促进行业发展中的作用。

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