化解城市化进程中的“城中村”问题，本文主要内容关键词为：城中村论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城中村：概念及概况
1.什么是城中村
城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。对于城中村，目前已有很多定义，有从土地关系和形成原因角度的定义，如“所谓城中村是指在城市化快速推进过程中，城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，本文将其称为‘城中村一’”（注：李钊：“城中村改造途径的思考”，《安徽建筑》，2001年第3期。）。有从房屋建筑的角度的定义，如“城中村是指在城市建成区内，在原农村居民点范围内形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民‘一户一栋’为基本特征的特殊居住区，也称都市里的村庄”（注：韩荡：“高速城市化地区的城中村改造——以深圳特区为例”，http//www.updis.org/html/thinking/main.htm#），“城中村是指由于缺乏统一规划，以致深圳经济特区内农村城市化前后在原农村地区中形成的呈无序状态的建筑群落。”（注：深圳福田区旧村改造办：“加强城中村改造工作的思考和建议”，《城市化与股份合作经济发展研讨会文集》，2002年7月。）。有从土地、户籍、社会关系角度的定义。如城中村现象是指从地域角度讲已被纳入城市范畴的局部地区，就其社会属性而言，却仍属于传统的‘农’村社区的矛盾现象，是一种特殊的社区。”（注：代堂平：“关注‘城中村’问题”，《社会》2002年第5期。）有从产权和经营制度角度的定义，“‘城中村’是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。‘城中村’是城市化过程的产物，是一定发展阶段的特殊现象。”（注：谭炳才，何启环：“特别关注城中村：城镇化的死角？”，《经济日报》2002年1月18日。），等等。
这些定义，揭示了城中村的某些特征，但要么从单一的学科角度出发，要么从某个局部地区的情况出发的，难免有片面性，难以深入全面反映城中村的实质，也难以概括城中村的普遍情况。
事实上，城中村不仅是一种居住形态，也是一种社会形态。只有把握城中村这两个本质特征，并且全面了解各地城中村的情况，才能揭示城中村的本质，得出一个普遍适用的定义。本人认为，城中村是急剧城市化过程中原农村居住区域（包括土地、房屋等要素）、人员和社会关系等就地保留下来，没有有机参与新的城市经济分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，以初级关系（地缘关系和血缘关系）而不是以次级关系（业缘关系和契约关系）为基础形成的社区。如李培林所说，城中村的外部形态是以宅基地为基础的房屋建筑的聚集，实质是血缘地缘等初级社会关系的凝结。（注：参见李培林：《巨变：村落的终结——都市里的村庄研究》，《中国社会科学》2002年第1期。）
2.各地城中村概况
城中村的出现是一个较为普遍的现象，不单是沿海，也不单是大城市，内地和很多中等城市目前都面临着城中村问题。
珠海：在中心区和城区边缘50平方公里范围内，散落着建市前就存在的26个行政村，总占地300万平方米，共有旧村村民6935户、4.6万多人，暂住人口达10万多人。
广州：广州市区外围（指经国务院批准的广州市规划发展区386平方公里范围内，不含番禺、花都区、增城、从化市）分布着138个行政村，这些城乡结合部在广州城市化迅速发展过程中，普遍存在“村包城”、“城包村”现象。按已完成的行政村规划，未来数年间它们在“城中”部分将达到87.5平方公里，占全广州城市规划面积386平方公里的22.67%。（注：黄令华：“为实现广州‘中变’专家云集攻‘城中村’管理”，《羊城晚报》2001年6月28日。）
石家庄：据统计，目前二环路以内共有城中村45个，占地约11.2平方公里，建筑面积约636万平方米，居住着4.77万户、14.93万人。（注：石家庄市人民政府：“关于加快‘城中村’改造的实施意见（市政[2002]14号）
西安：在西安市190平方公里的建成区内，分布了大约180多个“城中村”，人口约20万，其中二环以内55个。（注：文锦：“西安将打造180个新型城中村”，《西安早报》2002年1月27日。）
新余：大力实施“城乡同建”工程，拟用2至3年时间，对139个大大小小的“城中村”、“插花村”以及城乡结合部村庄，按照街道化、社区化的模式，进行全面改造。（注：贺翔：“加快改造 ‘城中村’”，http://www.jxnews.com.cn/n378/eal98630.htm）
温州：市区目前共有544个行政村，根据城市总体规划的要求，这些村庄可分为城中村、城边村和城外村三类，其中城中村占10.3%、城边村占31.6%、城外村占58.1%。（注：陆剑于、金苏：“温州市区村庄规划施行分区管制分类改造”，温州日报2003年1月23日。）
绍兴：绍兴经济开发区是省级重点开发区，全区有17个行政村，9.56平方公里，农村居民4363户，11854人。据调查，全区共有旧村建筑面积50万平方米，占用宅基地1034亩。（注：黄百灿、黄奋勇、戴炳良：“兴市强化城中村改造，推进城市化进程——经济开发区改造城中村的探索”见http://www.tdzl.org.cn/hbc.htm）
中山、东莞、茂名、贵阳、太原以及北京、上海等地都存在城中村现象，目前各地都在探索进行城中村改造。
3.深圳城中村概况
据估计，目前深圳全市共有城中村约1000多个，其中特区内约200个，可以说，深圳经济特区建立以前有多少个自然村，目前特区内就有多少个城中村。特区内外共有私房约30万栋，遍布深圳市的每一个角落，私房建筑面积约8000万平方米。此外，深圳市城中村有如下几个特点：一是建筑密度大、楼层高、容积率高。深圳市城中村建筑容积率普遍达到了2.5甚至3左右，而内地很多城中村建筑容积率在1左右。二是违章建筑多，按照深圳市的有关规定，城中村村民按1992年户数每户一栋，建筑“基底面积为80平方米，不超过三层”，可以说现在90%以上的私房建筑面积和楼层都超过此规定，有的私房已高达10层以上、基底建筑面积高达200多平方米。有的居民家庭拥有私房多栋，并且目前违法抢建现象仍然十分严重。三是建筑质量较高，租金收益高，蕴涵利益大。若按目前私房的平均建筑造价估算，特区私房的总造价高达140亿元。一栋800平米左右的私房，年租金收入可达10多万元以上。保守估计，一栋私房出租，5年左右便可收回建筑成本，若再出租5年，私房业主便可成为百万元户。（注：韩荡：“高速城市化地区的城中村改造——以深圳特区为例”，http://www.updis.org/html/thinking/main.htm#）这些情况，给深圳市城中村改造增加了难度。
二、城中村产生的原因及改造的必要性
1.城中村产生的原因
城中村产生的原因主要有如下几个方面。
一是土地集体所有制和宅基地政策。很多学者都将土地制度作为城中村形成的最主要原因。中山大学城市与区域研究中心李立勋认为，土地制度的二元性是城中村形成的最核心因素。城中村的集体土地与城市建成区的国有土地差异明显，形成城市内部土地的二元结构，造成管理监控的困难。在这种二元结构下，城市选择了试图绕开村落这样一种规划思路，结果是使城中村逐渐成型。（注：易颖：“‘城中村’：靠什么拥有未来”，《南方周末》，2002年10月31日。）
二是利益驱动。随着城市的发展，土地房屋升值，出租房屋成为获利丰厚的行当，当地居民最大限度地利用现有土地，直接后果是占地加大，楼层加高，导致建筑日趋拥挤，居住环境恶劣。有的地方在征地之前，主动迎接城市化，导致补偿成本高企。
三是囫囵吞枣的城市化模式。在城市化过程中，为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，另一方面，城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使村镇土地转变为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。当城中村积累到一定数量，便导致城市社区与村镇社区处于隔离、对峙与分异状态。（注：郑静：“广州城中村：形成、演变与对策”，《规划师》2002年第2期。）有人认为，在高速城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。面对城市化带来的前所未有的冲击，“孤岛”上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路，并最终形成了今天独具特色的城中村。（注：韩荡：“高速城市化地区的城中村改造——以深圳特区为例”，http://www.updis.org/html/thinking/main.htm#）而有的学者将此归结为城市的盲目扩张。“城中村”是“摊大饼”造成的，城市盲目扩大将农村也包到城市里来了，形成“夹生饭”，搞得城不像城，村不像村。（注：北风：广州何来“城中村”，都怪城建“摊大饼”，羊城晚报2001年3月22日。）
四是监管和调控不力。本来，政府部门对城中村房屋占地和楼层都作了规定，按照有关规定，城中村环境是有保障的。如广州的珠江新城，1992年曾编制了“小桥流水田园牧歌式的规划”，结果，“7年后，都市村庄成为都市‘肿瘤’”。当初规划保留的猎德村、冼村，没有形成“城中有村，村中有城”的岭南田园风光，反而成为违章建设的“集散地”。（注：易颖：“‘城中村’：靠什么拥有未来”，《南方周末》，2002年10月31日。）这都是因为监管不力，有关规划没有得到贯彻执行的结果。
五是政策配套没跟上。城市化后失地农民的就业和社会保障等问题一时难以解决，没有生活来源，是城市化难以彻底的政策原因。
六是居住和思想观念。城中村是以血缘和地缘为基础形成的社区，居民的乡土观念较重。在调查访谈中，很多居民都认为城中村房屋是他们的祖业，是要世代留传的。这种观念也成了维系城中村存在的社会心理基础。
七是大量的外来人口，庞大的房屋租赁市场。这为城中村发展提供了市场条件。
这种社会和制度背景下，城中村产生是一个较为普遍的现象，但是不是一个必然现象？回答是否定的。事实上，上海、北京和内地一些地方在城市化过程中通过产权置换、统一安置的办法，就成功地避免了好些城中村的产生，关键是看政府在城市化进程中采取什么样的策略和措施。
2.城中村改造的必要性
“城中村”是城市化过程中形成的一种新的“城市病”，严重影响了城市化的质量，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响，表现在：(1)在城市的空间形态上，城中村建筑拥挤，基础设施差，打乱了城市的整体规划和布局，影响了城市的外观；(2)在城市的社会管理上，“城中村”治安状况、卫生状况等均较差，形成了很多治安和社会管理隐患；(3)在经济发展上，“城中村”主要是低层次的物业经济，土地和资源产出效益不高，破坏了城市土地利用的整体性，造成了城市土地资源的严重浪费；(4)文化和社会生活方面，“城中村”以地租等为主要收入来源，不利于城中村居民参与到新的城市社会分工和竞争，甚至养成了一些居民不健康的生活方式，影响了社会风气等。因此，改造城中村是实现城市物质形态现代化的需要；是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要；是改善城市环境和社会治安的需要；也是盘活城市资产，提高城市土地利用效率，使城市资产升值的需要。同时，从时机的角度讲，早改比晚改好，早改可以尽快地发挥改造的综合效益。否则，随着时间推移，城中村私房为了租赁需要自行翻新将带来一轮一轮新的违章建筑的出现，将使改造成本和改造难度持续增加。（注：谢志岿：“城中村：中国背景下的‘城市化病’”，《中国城市化》2003年第8期。）
三、城中村改造的思路与对策
1.树立全面的改造观
前已论及，“城中村”是以血缘关系和地缘关系等初级关系为纽带形成的社区，具有封闭性、独立性和排他性，严重影响城市的一体化。而现代城市是以契约关系和业缘关系等次级关系为纽带形成的社会共同体，这是现代社会的重要特点。进行城中村改造，不但要改造城中村房屋，更重要的是要有利于最终打破现有的地缘、血缘结构；既实现村民居住形态的变革，也实现社会形态的变革。这是进行城中村改造，实现城中村与城市整体有机融合最科学、最理想的目标模式。要避免仅仅局限于房屋建筑形态的片面的改造模式，尽量将社会形态的改造融入其中，否则，虽然改造了城中村杂乱的建筑，但城中村落后的社会形态、生活形态则可能依然如故，城中村存在的人员混杂、治安差、管理混乱的情况将可能难以根本改观。这方面，美国贫民窟改造的例子为我们提供了很好的借鉴。在美国，很多城市都对本区域的贫民窟进行了改造，但贫民窟问题仍然没有解决，一个很重要的原因就是美国居住结构上穷人和富人的绝对隔离，不论房屋如何翻新，如果将来容纳的还是原来那些人，很多以前的老问题将仍然存在。这个例子表明，只改变房屋形态，很多社会问题是没法解决的。
目前城中村改造主要有三种模式，即：统一规划，自行开发；引入房地产商进行开发；根据城市总体规划需要，采取货币和房屋补偿，就地或异地安置。这些模式都各有其优点，但都要尽可能地将社会改造融入其中。
(1)自行开发的模式。要避免完全沿袭以前的出租经济模式，一味地建造单身公寓，然后分配给每户村民多套用于出租，要提倡建造商品（套）房，限制并合理确定单身出租房的比例。这样有利于让拥有平等地位的商品房业主进入，从而有利于打破城中村的居住结构，有利于进行规范化、市场化的物业管理，同时也有利于尽快收回改造投资。有的人可能认为建单身公寓经济回报高，但都建单身公寓，如果将来房屋出租市场萎缩，也不一定能保证长期稳定的收益。即使建单身公寓，也要在设计上注意将来可以改成套房出售掉。当然这些都取决于房地产市场的总体形势，并要与整个房地产政策相协调。
(2)引入房地产商开发的模式。有人担心引入房地产商开发的办法可能导致容积率的提高，我认为这要分开来看。一是在一些基础设施承载能力较好的地区，可以由房地产商开发，在合理利润的前提下，限制容积率。二是在一些基础设施承载能力不敷、自身又无力开发的地区，可以采取由政府微利开发的方式，在核定各项成本、保证徽利的基础上，由政府房屋建设部门进行开发，以避免过高的开发强度。
(3)在根据城市规划需要实行整体搬迁的地区，注意在安置中使居民更好地融入到城市社区中去。
总之，改造城中村要有超前眼光，做好统筹安排，既改造好城中村的房屋建筑和基础设施，而且要使城中村社会结构和社会关系朝着现代化的方向发展。要使改造有利于变革城中村的社会结构，而不是继续将城中村的初级社会结构和社会关系固着在城中村的土地和房屋上，以最终实现城中村与城市整体的完全融合。任何只顾眼前的改造思想和改造方式，都可能留下后遗症，给未来城市发展带来新的问题。
2.良币驱逐劣币，用经济杠杆推动改造
一般来说，优胜劣汰是市场竞争的基本法则，但在市场竞争不太规范、假货次货充斥市场泛滥成灾的地方，有时真货不得不暂时撤出市场，退出竞争。这种极不正常的现象，被称为“劣币驱逐良币”现象。在一些外来人口较多的城市，城中村出租屋大行其道，也是一种劣币驱逐良币的现象。由于城中村房屋的低成本甚至无成本进入，使得房地产商开发建造类似产品在市场竞争中处于不利地位。形成了城中村房屋盛行房屋租赁市场的局面。从另一个方面讲，由于城市土地属稀缺资源，房屋租赁市场需求巨大，并且随着城市的发展而发展，城中村居民抢建私宅就有了囤积（房屋）居奇的味道，因为随着城市发展，大量外来人口的涌入使得任何时候城市出租屋都成了可供囤积的奇货。在市场经济中，用良币驱逐劣币，一般是通过经济、行政、法律等手段打击伪劣产品，营造公平竞争的市场环境等，但解决城中村问题，却不是那么简单。首先是查禁和处理城中村违章建筑的困难，其次是由于我国土地制度的特殊性（城中村土地使用未收取地价），不可能为房地产商提供与私房所有者同样的竞争条件。
那么，如何在解决城中村问题时用良币驱逐劣币呢？我们知道，城中村违章建筑的出现是因为利益驱动，并且因为利益驱动，城中村违章建筑呈现一轮接一轮出现的局面，因为在房屋市场上，新的更高标准的房屋往往更受人青睐，价钱也越好，这就是一些地方违章建筑层出不穷的原因。只要是有利可图，违章建筑就难以杜绝，直到市场饱和，边际收益趋零。从城中村改造的角度讲，只要获利巨大，并且收入预期可观，而改造的收入预期没有明显的提高，城中村房屋所有者就不会欢迎改造。这就是城中村改造难的经济原因。因此，遏制城中村的抢建风，一个很重要的办法是消除违章抢建的边际利益，使违章抢建无利可图。在经济学上，打击囤积居奇最好的办法就是增加商品供应量，同样，防止违章抢建最好的经济办法就是增加质优价平的出租房屋的供应量，使违章抢建无利可图。
具体办法是在城市各区选择若干个点，建造若干个大规模环境优良的微利出租小区，并加强管理，搞好交通和公共设施配套，吸引公司和支付能力较强的个人租住，用“良币”驱逐“劣币”。经营的办法可以由政府有关部门经营，也可由政府委托经营，关键是保持合理的定价，使微利出租房具有质量优势和价格优势。这样做的好处是，第一，合理进行人口的区域引导，使城市人口合理布局。第二、有利于置换城中村土地，彻底改变城中村“脏”、“乱”“差”的局面，将房屋租赁市场让位给管理先进，设施完善的小区，被置换的城中村土地主要用于建设商住楼和高档次的商品楼，因而也有利于完善城市功能。第三，可以为改造期间城中村居民安置提供周转房源。第四，十分重要的是，随着优良的小区出租房进入市场，可以取代城中村出租屋中的中高端市场，致使城中村房屋出租收入大大降低，由于无利可图和边际收益递减，房屋抢建风将得到遏制，改造的成本也会降低，将为城中村彻底改造创造条件，即变“要我改”为“我要改”，加快城中村改造的步伐。第五，由于经济杠杆是软性的，潜隐的，不会激化社会矛盾，有利于社会稳定。
有的人也许对投入巨资建设公寓楼存在疑问，比如资金来源问题，比如土地供应问题，比如效果问题，等等，但我认为是值得的。其一，对于外来人口众多的城市，巨大的房屋租赁市场总是存在的，如果政府和正规的房地产市场都不（能）为外来人口提供房源，城中村出租屋的存在和发展就是必然的。只要有利可图，又由于城中村改造的复杂性，指望他们自行改造，可能遥遥无期。要改掉城中村出租屋，政府或授权单位最终可能必须提供替代的房源，否则，城市就只能持续承担城中村问题带来的社会后果。其二，任何旧改项目都需要投入，广州改造7个城中村动用资金50亿，珠海改造300万平米城中村让利40～50亿元（注：见杜星等：“50亿元改造‘城中村’”，《羊城晚报》2002年9月10日；刘其田等：“珠海‘城中村’改造‘三赢’”，《深圳商报》2003年6月2日。），政府划出一定的土地建设微利出租房，一方面，可以通过房屋租赁回收大量的租金（前已论及，城中村房屋出租保守估计五年即可收回投资，微利出租房也应该能收回投资），另一方面，可以置换城中村土地用途，可以从根本上改变城市环境，使城市总体资产增殖，从总体价值上看是值得的。也许还有人认为城中村改造应该由市场来调节，政府不应干预市场，但城中村问题具有特殊性，它本身不是一种公平竞争下的市场，不能用常规的市场办法来调节，不但需要政府干预，而且正是政府在市场经济中的职责所在。并且，为市民提供住宅也是政府的职责之一。
由政府或授权单位开发微利出租房，关键是要设计好房型，搞好交通和公共设施配套，制定合适的价格，加强经营管理（从长远来看，还应该研究考虑其他因素，如，随着城市的发展和成熟，很多外来人口转变为户籍人口，倾向于购房的人增多，因此在房型设计上要注意既可单独成间，也可多间组合成套，方便将来租赁市场萎缩时转为商品房出售，等等。）只要多想办法，建造大批公寓住宅是可行的。
3.加强领导，制定措施，分类管理，分步实施改造
城中村改造是一项艰巨、复杂的工程。要处理好国家、集体、个人三者之间的利益，既要减轻政府负担，又要维护城中村居民的合理利益，保持社会稳定。
加强领导。城中村改造涉及到多个部门，单靠一个或几个部门是难以推动的，因此，要成立由党政主要领导牵头的强有力的工作班子负责组织实施。
要制订切实可行的改造措施。城中村改造涉及到规划、土地、建筑、拆迁（补偿）、融资、社会组织和社会管理、集体经济、就业和社会保障等一系列问题。要研究制订好各方面的政策措施，规范和鼓励“城中村”改造。目前，很多实际工作部门和研究人员都提出了城中村改造的对策措施，值得参考，这里限于篇幅，不再赘述。（注：参见：广东省建设厅调研组：“珠海市城中旧村改造情况调研报告”（粤建规字[2001]123号），中共广州市委、市政府办公厅“关于‘城中村’改制工作的若干意见”（2002年5月24日，穗办[2002]17号），石家庄市政府办公厅：“关于加快城中村改造的实施意见”（市政办[2002]14号）、“关于加快城中村改造有关问题的通知”（市政办[2002]48号）等。）
要根据城中村的不同情况，进行分类管理。有的城中村位于市中心，有的位于边缘；有的房屋质量较好，有的房屋质量较差；有的经济实力较强，有的经济实力较弱；有的小区管理较好，有的小区管理较差；有的适合自行开发建设，有的可能需要引入房地产公司合作开发；有的可原地改造安置，有的可能根据城市规划需要搬迁、异地安置，等等，要根据每个村落的情况分别制定切实可行的改造方案。
要根据条件和时机成熟情况，分清轻重缓急，先易后难，分步实施。城中村改造需要大量资金，同时也与整个房地产市场有较大关联，因此要制定周密的步骤和计划，对条件成熟的，可先行改造，对硬件设施较好、管理较为得力的小区，可以采取先加强管理的办法，暂缓改造。以免造成这些地区和整个房地产市场太大的波动，影响城中村改造。
要加强宣传教育，严格执法。城市化是从农村社会向城市社会变革的一个全新的过程，是物质形态和观念形态的双重变革过程。观念形态的城市化是物质形态城市化的结果，同时也是物质形态城市化的前提。城中村的问题是所在区域物质形态和观念形态都没能跟上城市的整体发展，但改造的症结则在于观念形态，即城中村居民对改造的态度。这就需要加强宣传教育。要使他们明白，目前城中村的建筑形态、居住和生活模式是不适应城市化的要求的，城中村改造是一个城市走向现代化的必由之路。不改造城中村，城市化水平就难以达到较高的层次，城市的发展就要受到制约，而城市发展状况也最终将影响到城中村居民的利益。要通过细致的宣传教育，使城中村居民自觉地理解和支持改造。在城中村改造中要照章办事，严格执法，坚决制止违章抢建，为城中村改造树立良好的条件、环境和氛围。