地方政府跨域治理的ISGPO模型，本文主要内容关键词为：地方政府论文,模型论文,ISGPO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球化、信息化等趋势的影响下，政府治理的环境日趋复杂，跨越了传统的国家疆界、行政区划和部门界限；政府治理的主体从单一的政府权威转变为更加多元的部门和组织。跨域治理既是公共管理理论研究的热点，在现实中也逐渐成为各国政府应对社会变革的有效治理模式，涌现出地方治理、大都市区治理等多种实践形态。在中国，自1980年行政性分权后，在区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变的过程中，出现了以邻为壑的地方本位主义和地方保护主义，行政单元高度分割带来了空间管理破碎化问题，由此引发了与日俱增的跨域公共议题①。建立健全跨域治理机制，寻求有效的跨域治理模式，是我国全面深化改革与推进国家治理现代化面临的一项重要课题。 一、跨域治理的概念与模型 跨域治理是指两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因为彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，借由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题②。跨域治理尤其强调组织上的跨部门、地理上的跨行政区划，超越传统公私部门分野的伙伴关系以及横跨各个政策领域的协力合作。 根据对“域”的不同理解，可把相关概念梳理为两类：一类是基于地理空间的跨域治理概念，把“域”理解为地理空间，侧重研究在某个特定的地理空间或行政区划内，政府之间、政府与其他非政府组织之间如何开展合作与治理；另一类则强调跨组织的跨域治理概念，把“域”理解为组织界限和不同的行动者，关注不同组织、行动者因为特定问题产生的合作与治理过程。基于特定地理空间的跨域治理涵盖了城市治理、地方治理、大都市区治理、广域行政、区域治理与空间治理。强调跨组织的跨域治理围绕合作者之间的互动关系进行探讨，包含合作治理、伙伴关系、网络治理、府际管理、多层次治理、整体性治理等相关概念③。 跨域治理的过程型、结构型、整合型三类模型，分别提供了三种分析跨域治理的不同视角与方法，同时也揭示了多个影响跨部门合作和跨域治理的重要变量。过程型模型倾向于把组织合作和跨域治理分为前后关联的阶段或环节，影响合作结果的是各阶段内含的多个变量，以及不同阶段之间的衔接程度。结构型模型侧重考察合作各方具有的特质，如结构嵌入性、权力配置、知识资本等，将其作为影响合作结果的变量。整合型模型则统合了前述两种视角，既把过程视为影响合作结果的重要维度，又在分析模型中纳入了许多反映合作各方结构特征的变量。本文在批评借鉴相关理论的基础上，提出分析跨域合作与治理的ISGPO模型，包含初始条件(Initial Conditions)、结构(Structure)、治理(Governance)、过程(Process)、结果(Outcomes)五个维度。
图1 跨域治理的ISGPO模型 二、跨域治理的初始条件 初始条件是指促使合作和跨域治理发生的环境因素和情况，包含总体环境、合作历史、直接推动者三项变量。总体环境是指与合作各方相关的特定环境因素和特征，包含了环境的不确定性、制度环境、组织互赖性等多方面因素。环境的不确定性来自于需求的不确定性、时间压力下的工作任务复杂性等④。制度环境包含立法、规则、体制等方面的特征，以及来自外界的竞争压力等⑤。互赖性既来自组织共担资源与风险的需求⑥，也来自于一方对另一方资源的需求⑦。合作实质上是基于各自资源不足的自愿交换的关系形式。特定环境因素对合作动机的产生有直接影响，这种影响主要体现在一些环境因素直接导致了合作发生，组织试图通过合作降低环境不确定性带给组织的成本。总体环境的复杂性和组织互赖性是合作产生的重要前提。 合作历史是指在合作开始前已有的合作经历或是既有的工作网络⑧。合作历史可包含合作的成功经历、对抗历史，以及单个部门失败等因素。合作历史是合作开始和确保合作成功的重要条件，如果各方在合作前已经开展了双向的积极互动，成功的可能性就越大；之前单个部门独立解决问题的失败，或是合作失败的经历也会促进或制约合作行为。 直接推动者是指在合作中起到直接推动作用的关键角色或组织，包括中间组织，具有合法地位的召集人、领导者等。他们的作用包括：把公众注意力引到需要合作的公共问题上，取得各方信任，并吸引利益相关者参与合作⑨；推动各方合作，特别是在设置基础条款、推动对话、促使各方获益等方面起到关键作用⑩。不论是何种类型的直接推动者，包括组织或领导者，都将显著影响合作的产生及其延续。直接推动者是组织合作启动并且维持的重要推动力。 三、跨域合作的结构与治理机制 (一)跨域合作的结构维度 结构是指在合作中特定的制度环境、权力配置和合作类型等内容，呈现出制约或支持合作开展的一系列静态特征，包括战略目标、合作类型、合作规模、权力配置四项变量。 战略目标是指各方就合作活动共同达成的政策目标和公共价值取向，具体体现在合作目标的战略取向或目标契合度等内容。参与者对合作活动预期目标的契合度，即指各方在多大程度上达成一致；在战略目标的制定过程中，公共部门需要综合考虑包括公民、使用者、受益者、消费者等各方面顾客的需求。目标契合度与政府促成项目的能力相组合，决定了公私伙伴关系的具体类型和管理机制。(11)战略目标是影响政府合作类型的重要因素，同时目标设置对合作活动有直接影响。战略目标代表合作各方形成的共识程度，共识程度越高，合作越可能成功。 合作类型是指在跨域治理过程中合作者组成的伙伴关系和合作网络的具体类别，可以根据合作目标、合作内容、合作紧密程度等进行划分。根据合作目标，可把合作网络分为信息型网络、发展型网络、延展型网络和行动型网络四种类型(12)。其中，在信息型网络中，参与者的目的是为交流本部门的政策、项目、技术和潜在的解决方案；在发展型网络中，参与者旨在提高在本部门和组织内政策执行的能力与资本；在延展型网络中，决策与执行仍由各部门决定，但参与者会一道讨论和交换相关资源；在行动型网络中，参与者一起调整政策，采取合作的行动和共同实施服务。根据合作内容，可把合作分为操作、政策和制度三个层次(13)。其中，在操作性层面的合作中，组织间合作发生在宪政、集体行动所约束的结构内，这类合作广泛分布于公共服务当中；在政策制定层面的合作中，合作参与者开始分享知识、人力、财政等方面的资源，并联合发布工作计划，这一层面的合作增强、提升或者限制了操作层面的合作活动；在制度层面的合作中，合作参与者通过共同决策、联合立法、成立合作机构等方式，为操作层、政策层的合作提供制度化的程序、规则和政策保障。根据合作的紧密程度，可把合作和跨域治理类型分为网络、伙伴关系、联盟形式、整合四种(14)。不同类型的合作对应不同的合作形式和治理工具。在网络型合作中，参与者之间组成了非正式的策略性伙伴关系；在伙伴关系的合作中，参与者通过行政契约、约定和协议等进行合作；在联盟形式的合作中，参与者组建都会联盟并让出部分自主性；在整合性的合作中，参与者通过合并和建立科层体制进行更深层次的合作。 合作规模是指直接参与合作的主要成员数量和范围。成功的合作需要有好的包容性，好的合作网络必须纳入所有重要的利益相关者(15)；在衡量合作网络的好坏时，需要把包容度和代表性作为重要的判断标准(16)。合作规模并非越大越好，必须考虑到合作成本的问题。通常合作规模越大，需要的协调成本越高，治理难度也越大(17)。特别是在组织合作处理突发性质的危机事件时，如果合作网络成员组织的数量越多，分散性越突出，会增加危机反应和协调的实际困难(18)。合作规模制约合作行为和影响合作成效，适度的合作规模有助于降低合作成本，提高合作有效性。 权力配置是指在合作和跨域治理的结构中，合作者之间经协议确立的权力关系，即支配与被支配的问题。基于网络化结构的治理并非一种没有权威的治理模式，权力配置的集中程度、权力配置是否平衡等问题，与合作和治理的有效性密切相关。权力配置特征直接影响合作和跨域治理的有效性，在其他因素相同的情况下，合作网络通过某个核心机构得到整合的时候，效力比分散的权力结构要强。 (二)跨域合作的治理机制 治理是指出于维系合作的考虑，合作者之间开展的一系列协调和指导的行为。治理相对于更为静态的结构维度，强调合作参与者为实现预期目标进行沟通、协商和互动的过程，治理维度包括行动者、责任、持续互动三项变量。 行动者是指合作网络和跨域治理行为的参与者，包括相关组织、群体或个人。行动者是跨域治理的主体，行动者在合作中采取的行为与其所处的层次有关。参与合作的行动者由不同层面的组织或个人构成，这些行动者各自的权责、能力和策略影响了合作的运行和成效。 责任指行动者之间基于共识和信任，通过正式或非正式的方式明确各自权责和在合作中的义务。责任首先建立在利益相关者彼此信任的基础上。在已建的合作和跨域治理网络中，责任包括正式的法律合作和非正式的心理契约，合作各方借助责任机制建立联系规则和治理结构；当彼此的信任不断增强时，非正式的心理契约将逐步取代正式契约(19)。明确责任是合作开始和维持的重要前提，责任是否清晰直接影响合作的最终成效。 持续互动是指行动者基于各自责任开展合作、分享权力和参与决策的过程，体现了在跨域治理过程中，组织间的合作活动水平和合作强度。其中，合作活动水平是指参与者在合作过程中的互动水平，可包括横向与纵向的合作(20)；合作强度是指各方涉入对方工作和彼此互动的程度，根据合作强度与合作形式化(指合作规范化和制度化的程度)的程度高低及组合情况，可以把合作类型分为指定再分配、基于承诺的网络化、规范化的团队建设，三种类型的合作强度呈现由低到高的分布状态(21)。 在政府为主体推动的合作中，涉及不同层面的府际关系，包括上下级政府之间的垂直府际关系、同级政府或同一政府内部部门之间的水平府际关系，以及政府与非政府组织的公私关系等。在一个时间跨度较长的合作和跨域治理实践中，可以根据行动者所处的不同层面，划分为垂直互动、水平互动、公私互动，以更清晰地考察不同行动者参与合作和互动的过程及其特征。持续互动是合作实现预期目标的必要条件，积极互动有助于合作的成功；行动者之间的互动关系随着合作的阶段性进展发生变化。 四、跨域合作的过程与结果 (一)跨域合作的过程 过程是分析跨域治理的核心维度，是指合作和跨域治理的具体进程。过程维度包括形成共识、建立合法性、初步协议、管理冲突、中间成果五项变量。 形成共识是合作开始的第一步，指就问题、合作目标、合作事项及责任义务等达成一致认识。形成共识包含了形成问题共识、建立信任和分享理解等内容。形成问题共识是指各方对需解决的问题性质、复杂性、组织互赖性等达成认同，问题共识是合作网络形成的重要连接机制(22)。信任是合作行为的润滑剂，体现了对合作的组织化能力及预期表现的信心，以及合作伙伴之间彼此的善意(23)。分享理解是指在合作过程中，利益相关者就合作行动形成一致共识，随着理解的拓展和深化，合作成为一个合作的学习过程(24)。形成共识是合作开展的重要前提，在合作过程中如果能不断强化共识，合作越有可能成功。 合法性既是指合作符合现有制度框架的认可，也获得合作参与各方在组织上的一致认可。狭义的合法性是指程序合法，合作确定了内容上的包容性、与合作网络相关的基础规则，以及过程透明性等方面的制度规定(25)。广义的合法性涵盖了合作形式、实体和互动机制等多个层面的含义，其中，建立形式合法性的目的是吸引内外部的支持和资源；实体合法性通过实体机构得到体现，表明合作进一步被内部和外部组织所认同；互动机制的合法性则是通过形成协商等机制，在成员间建立信任(26)。合法性是保障合作开展的重要前提，合法性的建立贯穿了整个合作过程。合法性有助于增强合作各方对跨域治理行动的信心和预期，当合作网络建立了多个层面的合法性时，合作越可能取得成功。 初步协议是指各方在合作初期签署的各类正式协议和非正式协议，它们规定了合作目标、授权、义务、指定领导人、成员种类、决策结构、弹性机制等具体的合作内容(27)。初步协议在内容上可分为正式协议或非正式协议，正式协议在支持责任和义务方面的优势更加明显；同时由于各方对目标职责的清晰理解是在合作过程中产生的，非正式协议也尤为重要。初步协议的形式和内容将影响合作结果(28)。另外，初步协议必须随着进程调整，以便囊括地理上更为分散的合作者，或在同一问题领域内分散的行动者(29)。合作各方形成清晰的初步协议有助于合作开展，协议内容应当根据具体进展进行调整。 管理冲突是指对合作各方之间的冲突或潜在冲突进行管理的技巧和策略。相当多文献探讨了在合作和跨域治理过程中发生的或潜在的冲突类型及其起源，引发冲突的原因主要来自合作者本身、权力失衡、制度逻辑、合作类型、突发事件等五个方面。由于合作者各自组织性质和对问题的认识，会给合作不同的目标和预期(30)。伙伴之间的权力、地位、资源等如果不平衡，会导致彼此不信任和潜在冲突(31)。合作各方在宏观层面的历史模式，无论是象征性的或是具体内容，无形中影响了对合作行为的理解，进而影响了共识程度。不同类型合作的冲突水平不一致，如果合作目标是为推进体系变革而非服务递送时，冲突水平将更加强烈(32)。不可预期的突发事件会带来合作者之间的冲突(33)。冲突在合作和跨域治理过程中是不可避免的现象，冲突管理水平影响跨域治理的成效。有效的冲突管理方式对合作和跨域治理有着积极影响，在不同类型的合作中，需要运用不同的管理技巧和策略。 中间成果是指在合作和跨域治理期间产生的小胜利和阶段性成果。取得中间成果被视为合作过程的一个必要环节，意味着离合作的预期目标更近一步，有助于增强彼此信任，促进合作的持续开展(34)。取得中间成果是确保合作实现预期目标的必要环节，如果在合作过程中不断取得进展，合作维持与成功的可能性就更大。 (二)跨域合作的结果 结果是分析合作和跨域治理的最后一个维度。结果维度包括直接影响、评估、持续性三项变量。直接影响是指合作实现的直接成效，或达到预期目标的实际程度。研究中对直接影响有狭义和广义的不同理解。其中，广义上的直接影响是指对合作涉及的不同利益相关者产生的多层面影响，如以欧盟地区的多层次治理为例，可以从政治动员、政策制定、政体变革三个层面对治理效果进行评估(35)。狭义上的直接影响仅仅是合作和跨域治理产生的第一或直观层面的结果，包括各方达成的协议、创新战略等(36)。 评估是指对通过组织合作开展的跨域治理工作进行成效评定。由于跨域治理涉及多个领域和不同层面，一些研究主张，需要就合作和跨域治理过程进行“全景”式的整体评估，综合评价合作过程的包容性、透明度、公平性、合法性、授权等各个要素(37)，以及合作对不同层面的多重影响(38)。定期重估是评价合作弹性的另外一种有效做法，即衡量合作活动是否具有灵活应变的特征(39)。一个完整的合作和跨域治理过程必须包含评估环节。由于合作活动会产生多个层面的影响，有效评估需要从整体上评价合作过程及其结果。 持续性是指合作产生的更高层面和更加深远的影响和价值。与直接影响相比，持续性通常发生在正式的努力之外，包括发展新的伙伴、实现更长远的共同进步和新的合作产生等等(40)。同时，合作的持续性还被视为一种公共价值，它体现了合作的真正意义(41)，当合作建立在个体和组织的利己主义、每个部门的特定优势基础上，同时又能发现克服和弥补个体不足的基础上时，合作最能创造出公共价值(42)。合作和跨域治理的成效不仅仅包括短时期内的直接影响，具有持续性是合作成功的更为重要的标志。持续性体现了合作与跨域治理的长远效应，应当把持续性纳入合作整体评估的内容中。 在公共管理领域中，跨域治理无疑是一个极具理论深度和实践价值的议题。在我国全面深化改革的背景下，推进国家治理体系和治理能力现代化成为新的全局性发展战略。在这一视野下，地方政府治理模式面临转型和升级，亟须从单边行政向跨区域、跨部门、跨组织的跨域治理转变。如何针对跨域公共事务，在中央与地方府际关系、地方政府间关系、政府机关与公民社会关系、政府机关与企业组织关系的演化时序过程中，透过跨层次整合与战略互动关系，共同强化彼此服务的意义与目标，在取得相互认同的管理方式上，达到共商解决跨域公共事务的解决之道是地方政府跨域合作与治理的未来发展方向。 在全球化和网络化的背景下，跨域治理无疑是未来政府实施公共治理的改革方向。跨域治理就其实质而言，是多组织之间的合作与协同，无论运用何种概念或是分析何种治理实践，都需要充分考量多个组织在合作治理中的角色，以及彼此之间存在的互赖性和互动行为。跨域治理涵盖了组织单位中的跨部门、地理空间上的跨区域、跳脱公私分野的伙伴关系以及横跨各政策领域的专业合作。跨域治理应超越传统的科层治理与市场治理结构，采用介于二者之间的网络治理模式。 就本体论而言，网络治理横跨政府组织、企业组织与非政府或非营利组织三大部门领域。三个部门间互动关系密切，政府处在一网络系统下，同时与许多非政府组织发展网络关系。由于政府拥有的资源是有限的，因此政府应重视非政府组织的角色、功能及其拥有的广大资源；政府应能有效利用社会团体的资源，与企业组织、非营利组织等非政府组织共同参与，为社会提供更多元丰富的公共服务(43)。基于上述网络治理的理念，跨域合作与治理需要超越当前学术界对区域一体化“没有政府的治理”与“没有治理的政府”的争论，以更深入地理解和研究多区域合作与多区域创新互动等问题。 ①李广斌、王勇：《长江三角洲跨域治理的路径及其深化》，《经济问题探索》2009年第5期。 ②林水波、李长晏：《跨域治理》，台北：五南图书出版公司，2005年。 ③申剑敏、朱春奎：《跨域治理的概念谱系与研究模型》，《北京行政学院学报》2015年第4期。 ④Jones,C.,Hesterly,W.S.,& Borgatti,S.P.,"A General Theory of Network Governance:Exchange Conditions and Social Mechanisms," Academy 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