社会主义市场经济与政府职能的转变，本文主要内容关键词为：社会主义市场经济论文,政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自实行市场取向的改革以来，随着国家与社会二元化程度和经济体制转轨的深入，政府职能也在随之不断变化。但由于我国政治经济文化等历史因素的影响，一些人，特别是政府官员，对于政府应承担什么职能、起何作用的问题，在理论和实践上均不同程度地陷入误区。于是一方面为了自身利益时时不愿放弃已有的权力，对企业和社会领域进行不正当干预；另一方面，把本应由政府承担的责任和义务推给社会。之所以出现这些当为而不为、不当为而为之的行为，是我们对于政府职能范围和作用大小还没有一个比较全面、科学的认识，对政府自身利益、政府与社会、企业、市场间关系中的利益分配与权力分割不能正确理解，在一定程度上影响了“发展这个执政兴国的第一要务”。党的十六大报告指出：“发展必须坚持和深化改革。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”因此，加快政府职能转变以适应社会主义市场经济的发展已是众望所归。
一、转变政府职能的历史回顾
转变政府职能是我国经济体制改革的一个重要方面，是行政体制改革的中心环节。纵观我国转变政府职能的历程，大体分为三个阶段。
第一阶段：1978年底—1984年10月。这一阶段我们认识到：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司；应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，注意把思想政治工作和经济手段结合起来，充分调动干部和劳动者的生产积极性。”在这种认识基础上，我国政府不断向地方和企业放权让利，扩大自主权，逐步缩小了国家计划控制的范围，使市场调节范围不断扩大。
第二阶段：1984年10月—1992年10月。党的十二届三中全会突破了长期把计划和市场对立起来的错误观念。由于认识上的重大突破，我国政府加大了对经济管理体制改革的步伐，改变了过去“大政府”的观念，转变政府职能逐渐成为政府这一阶段自觉的行为。表现为：由原来偏重于指令性计划转向扩大指导性计划；由偏重于实物形态的计划管理转向重视价值形态的计划管理；从偏重于直接计划转向加强间接管理。
第三阶段：1992年10月以后。在党的十四大以后，按照社会主义市场经济体制目标模式进行政府职能转变。主要包括三个方面的内容：一是明确政府与企业的关系，提出要实行政企分开，转变政府职能，政府不直接干预企业的生产经营活动，主要运用间接手段调控经济运行；二是明确政府的主要经济职能；三是明确中央与地方经济调节权限的关系，宏观经济调控权集中在中央，同时赋予地方必要的权力，调节地区的经济活动。
近年来，我国按照社会主义市场经济体制目标，相继出台了一系列经济改革和行政改革措施，政府职能转变已取得明显成效。但是，目前政府职能转变的步伐还明显滞后于企业改革和宏观经济形势的需要，与建立社会主义市场经济体制的目标还有相当大的距离。
二、社会主义市场经济只能是现代市场经济
我国历史上没有经历过充分发展的自由市场经济阶段，建立高度集权的计划经济体制的20多年时间里，政府利用高度的集权不断限制市场发展，直至最终几乎扼杀了市场的存在。多年的计划经济体制依靠集权集中了社会资源，建立了一大批相当规模的工厂企业，它快速地促进了资本和生产的集中，为过渡到现代市场经济创造了一定的经济条件。如果设想，由计划经济直接向自由市场经济转变，政府放弃对经济特别是对大型企业的控制权，就会迅速由政府垄断转变成寡头垄断，而且由于中小企业数量不足，其垄断程度较自由市场经济过渡到现代市场经济后的垄断程度会更高；同时，在宏观调控体系还未建立、政府转变职能还未做好准备的条件下，政府放弃对经济的控制，必然伴随着对政治控制力的极大削弱，其结果极可能形成在经济上、政治上的寡头统治，必然导致一种畸形的市场经济。俄罗斯的“体克疗法”及其所导致的社会现状就是例证。因此，中国的改革不会选择放弃政府对经济控制的自由市场经济模式，也不能选择从头走自由市场经济再到现代市场经济的道路。中国的体制改革所要建立的社会主义市场经济，只能是现代市场经济。
三、现代市场经济下的政府职能
以市场机制的自发调节作用为基础，以自由的价格制度、现代企业制度和契约关系为核心，这是市场经济从古典到现代的共同本质所在。但市场并非是万能的。不完全竞争和无法消除垄断、无法满足社会对公共物品的需求、经济信息的不完全和不对称以及对收入均等化无能为力，凡此种种均会导致“市场失败”，使得政府必须为弥补失败的结果而出任干预的角色，这是现代市场经济的一个基本事实。
1.进行宏观调控，保持宏观经济稳定。市场调节实现的均衡，是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生宏观经济周期性的波动和经济总量的失衡。理论研究和经济发展史均已证明，此时若没有政府出面干预，就会导致通货膨胀，冲击社会稳定；或因需求不足而导致生产过剩，导致失业面扩大，造成社会动荡。二战后，西方国家均加强了政府对经济的宏观调控职能。美国主要是根据经济周期的不同阶段，灵活搭配使用财政与货币政策；日本着眼于产业政策的制定和执行；法国则在市场经济基础上实行了中长期计划调节。目前，我国转轨时期市场体系正处于发育和走向成熟阶段，价格机制的误导和自由竞争引起的非法垄断会不可避免地经常发生，这必然导致市场经济系统运行的混乱无序。政府可运用经济手段和法律手段进行国家宏观调控，保持宏观经济稳定。
2.建立市场规则，维持经济秩序。由于垄断的存在，使得市场价格无法反映供需变化而导致市场竞争机制的扭曲，而且在市场经济活动中，个人、企业等市场主体的各种经济行为的方式及其目的实现固然受到市场各种变量的支配，并且这些变量以其特有的规律调整着他们的行为，自发地实现着某种程度的经济秩序，但作为经济人，以谋求自身利益最大化为目标的市场主体又总在越来越频繁的经济联系中进行竞争，产生利益矛盾和冲突是不可避免的。而当事人自己及市场本身并不具备消除垄断、划分市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。因而就需要以社会公共权利为后盾的政府充当仲裁人，通过设定体现和保障市场原则的“游戏规则”，即以政策和法律的形式限制垄断、控制垄断价格和利润、明确界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，来保证市场交易的效率和公证性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。
3.组织与实现公共物品的供给。公共物品具有消费行为的非对抗性和消费者的非排它性的特点，其产品一般投资规模大、生产周期长，这就使私人无法生产或不愿提供其产品。市场机制无法对其供给和需求进行有效调节，但社会发展又必需，社会进步也会增加对其的需求。因此为公众谋福利的政府必须为此担当重任，以社会管理者的身份组织和实现公共物品的供给，并监管其使用过程中的公平性与合理性。提供公共物品是西方政府从放任主义时代起就已开始的基本职能。以其中的文化科学教育为例，美国经济的成功离不开政府在促进教育及技术改善方面的作用；东亚“奇迹”的产生也抹煞不了政府普及教育、提供信息、加速技术进步的功劳，而其危机的出现又有着国民教育投入与其经济发展速度相比较严重不足、在知识更新方面表现欠佳的原因。这些经验教训无不向我们展示着公共物品的提供及政府对其加强引导和管理在经济发展中的重要意义。
4.调节社会分配，组织社会保障。效率和公平是任何政府都追求的社会目标，但市场经济难以两者兼顾，它往往选择前者。换言之，“有效率的市场制度可能产生极大的不平等”。所以若完全任由市场机制调节分配，就必然造成收入在贫富间、发达与落后地区间的差距越来越悬殊，促使社会发生两极分化，构成对政治经济发展和社会稳定的极大威胁。因而通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配、防止贫富分化、兼顾公平就成为以公众利益最大化为目的的政府的重要职能。发达的市场经济国家历来重视公平对社会的影响，已基本健全了社会保障体系。我们实行社会主义制度，共同富裕是我们的根本目标，因而社会保障职能较之资本主义国家更为重要。目前我国的社会保障职能处于部门分割的管理体制下，因各部门管理的角度不同，在管理中就存在着严重的职能交叉、政出多门、管理不到位的问题，应尽快进行改革。
四、社会主义市场经济下的政府职能
中国特色的社会主义市场经济体制，既不同于西方国家的体制模式，也不同于传统的计划经济体制。必须从我国的基本国情和自身特殊的经济环境出发，建立起既可以发挥现代市场经济的长处又可以发挥社会主义制度优越性的体制模式，才能迅速推进我国国民经济的发展。在此过程中，政府职能不可避免地将呈现出阶段性变化的特征，对目前市场化进程的初期阶段，政府不仅要履行现代市场经济下的政府职能，而且因面临着市场力量薄弱而不能充分有效地实现资源配置的问题，政府还必须承担特殊经济职能，为完善市场发育机制服务。
1.部分地替代市场。在我国现阶段，市场经济形成和发展所需要的各种资源都很有限，特别是现代企业家人数少、素质不高、管理水平较低、市场经验不多，尚没有成为一支重要的社会力量。这样单靠市场机制来引导现代化经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间较长，稳定性也较差，这在客观上就要求政府应代替市场行使一部分配置资源的职能，以推动现代化经济的发展。
2.推进市场化改革。与西方发达国家经济体制的形成和成熟是一个长达数百年的内蕴自发和循序渐进的过程不同，中国必须在短时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的根本转变。新旧体制的博奕必然会带来无序状况，造成观念转变、权力利益调整等方面的冲突。为了稳定的社会环境，政府就必须对体制转轨的模式、着力点与突破口、速度与力度等问题进行战略设计，来推进市场化改革。
3.培育市场体系。我国是在计划经济的条件下开始向市场经济过渡的。长期的计划经济体制使我国的市场发育一方面受到生产力不发达的制约，另一方面还受到传统体制的严重制约，以至于市场发育程度不仅相对于发达国家而且相对于发展中国家都是极不成熟的。除了有一定的商品市场，我们几乎没有资本、土地、劳务、技术、信息等市场体系所必须的市场要素，而要实行市场经济，就必须建立、培育和发展这些市场体系所必备的要素并使之有序均衡地发展，形成全国统一市场。政府具有促进经济持续发展的使命，理所当然地应承担此特殊职责。
4.管理监督国有资产。社会主义市场经济不同于一般市场经济，更不同于资本主义市场经济。社会主义市场经济的基础是生产资料公有制，必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针。公有制为主体体现在国家和集体所有的资产在社会总资产中占优势、国有经济控制国民经济命脉并对经济发展起主导作用等方面。因此建立并完善符合社会主义市场经济体制和中国国情的国有资产经营管理和监督机制，就成为社会主义国家政府的一项重要职能。为此政府应加快国有资产管理法规体系建设，真正做到国有资产的管理职能与经营职能分开。
五、当前条件下政府职能的转变
转变政府职能可有效地增强与提高政府能力。所谓政府能力，就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。衡量政府能力大小强弱的标准有二：一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到群众的支持与拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻其方针、政策。这种政府能力具体表现为规划指导能力、社会动员能力、分配能力、适应能力、利益整合能力、协调监督能力、管理能力等。政府这些能力不是从来就有的，而是依靠社会生产和科学技术的发展，依托政治民主化的进程，通过不断改革和探索而逐步形成的。政府职能的转变只能在政府能力提高的过程中逐步实现，也只有真正具备了这些能力，才能实现政府职能的真正转变。
1.解放思想，转变观念，这是深化政府经济职能改革的重要前提。任何行为本质上都是在人的观念指导下的产物，市场化改革中政府职能的转变也是在人的观念支配下进行的，因此观念转变在转轨进程中是根本前提。今天，我国许多地区尤其是经济落后地区方方面面工作不能深入发展，很大程度上是观念落后、陈旧所致。如果不切实转变观念，市场化进程必然受阻。政府必须从转变行政观念、社会观念入手推进市场化改革。目前，各级政府：一要在行政管理上引入服务理念，改变过去管理就是单向施加影响、直接干预的观念，充分尊重市场主体，向间接宏观管理为主转移，政府应当以服务为宗旨；二要改变一方政府只管一方事情的狭隘思想，树立大市场、大流通的观念，从全国经济和社会发展的高度把握政府经济行为的范围和力度；三要突破不求有功但求无过的保平安、保太平的观念。社会和经济发展不平衡是绝对的，平衡才是相对的。政府的主要任务是勇于并善于在平衡与不平衡之间保持必要的张力，积极创造条件，以实现经济的稳定和协调发展。
2.加强法制建设。现代市场经济是一种法制经济，政府应重视借助法律手段来维护公平竞争的秩序和环境。然而我国政府经济职能的转变多年来是依靠自身主动、自觉为前提来推行和维持的，带有很大的随意性。时至今日，这种缺乏有效约束的改革成果已很难保证持久的高效和廉政。许多地方的政府部门之所以会任意侵犯产权、乱收费、乱摊派、任意干预和限制企业与个人的合法经济行为，就是因为政府行为受法律约束不够。厉以宁教授说过：“只要政府的行为（包括获取资源的行为）不受制约，那么政府及其工作人员就很有可能走向腐败。”因此，必须进一步加强立法，建立富有成效的法律调整机制，使政府行为有法可依并受到法律的监督和约束，使政府在法律允许的范围内管理经济，避免直接或过度干预市场主体的经济活动，把整个社会生活纳入法制轨道，完成由“无限政府”向“有限政府”的转变。
3.政企分开，政务公开。审批权的繁多和由此产生的“暗箱操作”已成为目前广大百姓深恶痛绝的现象。改变这一损害政府形象的现象的重要措施是推进政府机构改革，实现政企分开，彻底割断各级政府行政权力与市场利益之间的联系。政府及其各部门决不能搞任何形式的创收。虽然由于特殊国情需要政府参与某些领域和地区的资源配置，但这种参与是有限定的，它应以不妨碍市场经济各要素发挥作用为基本条件。政务公开是政企分开的必然体现。随着我国加入WTO，政务分开作为我国政府承诺的内容之一，已成为目前摆在各级政府面前必须履行的行为和程序。
4.改革长期以来由短期利益和短期眼光左右各级政府的政绩评估机制和干部考核办法。目前之所以出现了许多有违价值规律的短期行为和反市场的行政措施，很重要的一个原因是“上级压力”和“政绩冲动”。换一届政府换一个做法，似乎玩不出点新花样就无法显示自己的成绩。结果经常是朝令夕改，让老百姓不得要领，致使投机行为有可乘之机。
中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善由于与政府经济行为有着十分密切的关系，使得我国政府职能的转变成为一个关键环节。相信通过改革的不断深入，我国政府会逐步成为一个高效、廉洁、人民满意的政府。
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