论政府调控收入差距费用的特点及运行操作，本文主要内容关键词为：收入差距论文,费用论文,操作论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●内容提要：政府调控收入差距费用的运行方向、筹集途径、使用方法及费用的效益率，关系到分配不公能否得到调节及调节实现的程度。政府调控收入差距费用表现为目标性、政策性、财政性和计划性特点，在操作中应注意费用效益公式的设计与考评、费用效益序列的排列、重视生产率最高化与效益最优化的统一，建立有利于调控地区经济差距的财政体制。
●关键词：政府调控收入差距的费用 费用特点及运行操用 应遵循的原则
（一）
解决社会分配差别过大和逐步缩小地区发展差距，是我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的重要内容。从发展经济学的角度看，一个国家在经济水平较低向经济加速发展的起飞阶段，社会成员收入差别和地区发展差距拉大，带有一定的必然性。这是因为：⒈经济的加速增长造成了一些生产要素（如企业家、资金、技术、土地）和资源的短缺，以及对某种产业、行业、职业的需求加剧。在这种情况下，短缺的生产要素和社会需求加剧的产业、行业、职业的价格与收入，就会急剧上升。⒉旧的分配格局打破了，新的分配格局未能及时建立起来。在新旧分配格局交替冲突过程中，一部分人获得了种种机遇而收入显著增长。⒊由于历史原因，我国东、中、西部地区经济发展水平原先差距就很大，改革开放以后，在效率效益的市场虹吸原理的作用下，资金、技术、人才、资源向东部地区聚集，使中西部地区经济发展大大滞后于东部地区，地区间经济发展差距呈拉大趋势。社会分配差别及地区发展差距过大，必然会引起各种社会矛盾，影响社会稳定与经济发展。一个国家的政府如果能引导和控制住这些矛盾，保证社会的稳定，这个国家就能成功地实现经济起飞；如果惧怕旧分配格局瓦解产生的种种矛盾而竭力维护它，那必然会扼杀经济起飞的积极动因；如果对这些矛盾放任自流和无力调控，那么，即使经济发展了，但付出的“血”与“火”的代价太高，从而不利于社会进步。
我国是社会主义国家，从经济发展水平分析已进入经济起飞阶段。在这一历史阶段，将社会成员的收入差别和地区发展差距调控在合理程度，是社会主义原则和我国经济与社会发展战略对政府的要求，也是社会主义政府的一个极为重要的职能。
在调控社会分配差别和地区发展差距过程中，政府必须付出一定的费用，这些费用构成政府调控活动的成本（以下简称政府调控收入差距费用）。所谓政府调控收入差距费用，是指政府用行政的法律的经济的手段，按照一定原则，将社会分配差别和地区发展差距调整控制在一定水平并逐步实现社会分配公平和促进区域经济协调发展所需的费用。政府调控费用主要由三部分构成：一是增加增强分配调控力量所需的机构人员及其管理费用；二是调整资源配置、产业结构和生产要素构成所需的物质手段及时效费用；三是对贫困地区、低收入者的资助费用。政府调控费用是一种客观存在。此项费用的运行方向、筹集途径、使用方法及费用的效益率，关系到分配不公能否得到调节及调节实现的程度。政府调控费用是一种可以产生更大社会效益，促进社会进步的投入。不能藉口需要付出一定代价和费用而否定调控社会收入差距的必要性；同时，在调控社会收入差距，消除社会分配不公的过程中，又必须高度重视费用的降低与效率的提高，力求以最小的代价换取社会进步的最大效率。否则，政府调控收入差距，消除社会分配不公的努力与行动，将会失去积极意义。
（二）
在缩小社会成员的收入差别和地区经济发展差距的过程中，个人、社会和政府都会付出一定的费用。个人费用主要由三部分构成：高收入者依法交纳的税金；低收入者改变岗位、职业所需要的学习训练费用及迁徙调动等项社会性支出；不同收入者之间的矛盾摩擦的调理、诉讼、赔偿等费用。社会费用支出主要分为三类：一是调节收入差距产生的非效益性财富耗费；二是部分地区、行业、企业转让的原有利差；三是支付调节过程中可能产生的结构性摩擦、震荡和群体利益冲突中的损失。
与个人费用、社会费用相比较，政府调控收入差距费用表现出如下特点：
⒈目标性。政府调控费用总是服务于国家社会经济的一定目标的。改革开放以来，我们实行了允许和鼓励一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力而先富裕起来的政策。这是一个能够影响和带动整个国民经济发展的大政策。实践证明，这一政策的实行，推动了整个国民经济不断波浪式地向前发展，人民的生活水平迅速提高，但是收入差距问题也日益突出和严重，主要表现在：(1)城乡居民之间收入差距经过了有所缩小而再度扩大的变化过程。城乡居民收入差距（差距指数以农村为1）1978-1984年由1∶2.37缩小到1∶1.60；1985-1988年，由1∶1.72扩大到1∶2.05；1989-1994年，则由1∶2.10扩大到1∶2.71；(2)不同地区城乡居民收入比例扩大，绝对值差距悬殊。1995年，城乡居民人均收入最高与最低的省区相比（广东与内蒙古），差距扩大到1.6倍。年生活费收入绝对差额由520元上升为2600元；(3)形成了一批高收入群体（阶层）。据社会学家保守估计，目前我国收入在5万元以上的有500多万户，占全国总户数的2%，个人家庭财产在百万元以上的约有100多万户。据中国人民银行调查，占城乡储户1.73%的大额户，其存款占总存款的23.38%。这些高收入者中，除一部分是个体户、私营企业主外，主要是承包租赁者，公司（工厂）的经理（厂长）、经纪人、名演员、名医生、名律师、外企的高级管理人员，以及一部分第二职业者。
社会成员收入差别过于悬殊和地区之间收入差距扩大问题，是一个影响大局的重要问题。从经济上讲，它不利于资源的有效利用和劳动者积极性的提高，不利于国民经济的协调发展和各地优势的发挥和互补；从政治上讲，它会成为诱发社会矛盾的导火索，激化群体矛盾、地区矛盾和民族矛盾，甚至会发生高收入群体（阶层）凭借经济实力影响政府政策，寻求和培植政治代理人的政治行为。因此，必须高度重视和科学解决这一问题。
中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议中指出：“对于部分社会成员之间收入差别悬殊问题，要采取正确政策，保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入。逐步缩小地区发展差距和解决社会分配不公，最终实现共同富裕，是保持社会稳定的重要条件，是体现社会主义本质的重要方面”。这也是政府调控收入差距费用支出的目标。
调控收入差距是一个过程。政府调控收入差距费用的目标性特点，不仅表现在最终实现共同富裕上，而且要表现在分阶段目标的实施上。即在一定时间内化费了一定费用，使分配不公先缓解到一定程度，实现一定标准上的分配公平。这就要求正确确立在所限时间内（如一个五年计划内）的社会成员的收入差距水平，由此而确定所需的费用。或者反之，即根据政府调控收入差距费用的可能性，制订出这些费用实施后所能实现的阶段性目标的模型。总之，政府费用目标性的特点，要求我们在费用使用上，努力实现计划性、有序性，力求以最小最少的代价，实现分配公平与社会进步的目标。
政府调控收入差距的费用有多项支出，它们在服务于一个总目标的前提下，某项费用的目标，也有可能与其他目标是相互重迭、交叉或矛盾的。这就需要我们注意费用结构的适度与支出的协调。所谓适度，一方面要避免费用过高抑制储蓄和投资，从而削弱社会积累机制；另一方面避免把低收入者改善生活水平的标准订得过高。所谓协调，一是指政府调控收入差距的费用与其他费用之间的优化组合；二是指不同层次，不同生产力水平和生活水平地区的政府所支出的费用，以及政府在调控收入差距不同项目上的费用支出，要注意恰当的比例和科学的组合，使费用的运行操作实行计划性、有序性，降低费用成本，提高费用效益，以利费用目标的实现。
⒉政策性。社会分配差别和地区发展差距不仅仅是一个经济问题，而且还是一个关系到保持社会稳定和能否体现社会主义制度优越性的政治问题。对政府调控收入差距费用，必须计量成本和效益，主要方法有直接货币度量（对政府调控收入差距费用产生的效益直接以货币计算结果），市场标价（对不能直接以货币形式表现效益的政府调控收入差距费用，通过其结果在市场上的价格转化为一定的货币金额来计算）等经济数学方法外，还要重视从政治上观察分析问题，注意费用的政策性特点，以免产生经济短视行为和决策失误。
在此问题上，尤其要重视政府调控收入差距费用中的部分费用，是以无形费用和不可操作性费用形态出现的特点。无形费用是在调控收入差距过程中的资金物资的无形损耗，调控行为对生产率的影响，各种矛盾摩擦震荡造成的社会代价。不可操作性费用的特点是这种费用确实存在但又难以预先计划和在数额上进行准确计算的，并难以通过经济杠杆反映其运行轨迹。不可操作性费用往往是无形费用的表现形式。它们由于形式的无形化和难以准确计算，因而常被忽视不进入调控成本中，并由此引起对政府调控决策和费用效益评估的失误。在这种情况下，政策性分析就显得十分重要。在此问题上的正确思路是：不论费用是有形还是无形，可操作还是不可操作，评估标准应是看其有效还是无效。凡是能矫正分配机制，减缓分配不公程度，促进资源有效配置和生产率提高的费用，即使其是以无形和不可操作性的形态表现出来的，都应肯定其有效性，因为它体现了政府关于调控收入差距的政策目标；反之，从最终结果来讲，不能实现社会分配公平并促进效率提高而耗费的各种费用，无论其计划性多强，操作运行多么有序，都属无效费用，因为其结果与政府的政策相悖。
⒊财政性。财政是打上国家印记的社会产品的特殊分配形式。国家通过政治权力对社会产品（主要是剩余产品）的再分配，实际上就是政治对经济的反作用。政府负有维护社会政治经济生活稳定和收入公平的职责。因此，政府调控收入差距分配水平的费用应纳入国家财政计划，主要通过财政体制筹集与支出。
影响政府调控费用在财政中份额的主要因素有：(1)政府职能范围的大小。政府职能的范围大，政府调控收入差距的费用在整个财政中的份额就高。(2)政府职能的划分。政府职能在各级政府之间的划分，影响各级政府调控费用在整个财政中的份额。调控分配水平的职能主要由中央政府承担，中央政府调控费用在政府调控总费用中所占的份额就大。(3)政府与企业和个人之间的分配体制。政府对企业和个人收入分配所承担的经济责任，实施监督的权力及所获利益的大小多少，直接制约着政府调控费用在财政中所占份额。
我国政府特别是中央政府，对调控收入差距承担着主体与主导责任。因此，我们应探求和建立一种有利于中央政府筹集和使用政府调控分配水平费用的体制。现在，我们应下大功夫调整宏观分配比例失调问题，提高财政收入占国民收入的比重，提高中央财政在国家财政中的比重。这样，在国家财政收入增加，特别是中央政府财力增强的情况下，政府调控收入差距的费用才能增加。政府有了财力物力作基础和后盾，消除社会分配不公，调控社会收入差距的政策和措施，才能是有力和有效的，政府调控费用才能在时空上取得理想的效益。
⒋计划性。政府调控收入差距费用的计划性特点，不仅仅在于它列入了国家财政预算，同时也是政府行为，因而其运行操作必须是有计划的。从新的视野和更深层次分析，政府调控分配水平费用的计划性特征，是由下列主要因素决定的。
(1)费用的整体效益要求。政府调控收入差距费用产生的是不可分割的整体效益、公益效益，如同一座灯塔给经过此航道的每艘轮船都指明航向一样。政府调控收入差距的行为及费用，不仅仅服务于社会某一阶级、阶层、行业或职业，也不是仅对某一地区有利，而是为了从总体上提高我国资源配置方式的合理性，优化生产要素组合，促进区域经济的协调发展和社会全面进步。但是，不同阶级、阶层、行业、职业，不同生产力水平和生活水平的地区，因其价值观的差别和收入分配水平目标的差异，对政府调控行为及调控费用会有不同的期望与要求，相互间存在着矛盾。这就不仅要求政府有计划地实施调控收入差距的措施步骤，而且调控费用也要实行计划性运行操作，才能保证政府调控收入差距费用的整体效益和目标的实现。
(2)费用主导地位的要求。社会主义国家的政府在调控收入差距，消除社会分配不公中，担负着其他任何社会组织和利益集团都无法替代的极其重要的责任。政府费用在调控收入差距总费用中属于主体与主导地位。政府的责任和政府费用的地位，不仅要求政府费用实行计划性运行操作，而且要对社会个人调控费用实行计划指导。这是因为不同阶级、阶层、集团，不同行业、职业的社会成员，在调控收入差距过程中支付的各种费用，带有很大的自发性、盲目性。如无政府费用的引导，这些费用的效果往往会与初衷和目的相违，如一部分人提高收入水平的努力，可能会使另一部分人收入水平下降。
(3)运用外资的要求。借用一部分外资来充实政府调控收入差距费用，是不少国家通用的做法，我国也可借鉴。政府对借来的外资用于调控收入差别和地区经济差距时，要有计划地用在最需要的地方和项目上去。国家不应苛求由使用这部分外资的地区或项目去单独或直接偿还外债，但要力求取得最佳效益，尽量减少减轻国家偿还外债的负担。为此，政府在使用这部分外资时，就要有明确的计划性要求和实行计划性管理。如将这部分费用分散使用，洒“毛毛雨”是极难达到这样目的的。
(4)克服政治性障碍的要求。调控收入差别和地区经济差距水平，会遇到很多困难、阻力，尤其会有一些政治性障碍；如某些人的消极对抗性情绪与行为，地区之间的利益矛盾，不同社会集团之间的摩擦冲突，乃至会发生一些突发事件，社会动荡。政府对此要有充分的准备，并在政府费用中有费用计划。如无此项费用准备，政府会处于被动，延误调节时机，延长调节过程，影响调节结果。
(5)法律性。对于政府的经济行为和经费筹集与使用予以法律化，是近代和现代经济发展过程中的一种趋势。从1919年德国的《威玛宪法》，到1978年出版并被美国各州法院所采用的号称是一部最新最完整的美国“合同法”的《美国统一商法典》，虽然这些经济法反映的不同国家，或同一国家在不同发展阶段的经济关系的特征有所不同，但表现出的一个特征却是共同的，即国家加强了干预经济的作用，并使之法律化。
我国是社会主义国家，调控收入差距是政府的职能。政府的调控费用，不仅关系到调控目标能否实现，而且关系到财政体制、税收体制、政府职能的改革和完善。因此，调控费用的法律化，具有特别重要的意义。所谓政府调控收入差距费用法律化，是指费用依据的原则，筹集的途径和使用的方法，以国家立法的形式出现，使之法律化、条例化、制度化。防止和克服费用运行操作中的主观性、随意性和盲目性，强化对政府调控行为和调控费用的法律监督，从而有效地实现费用目的，并尽可能地降低费用成本，提高费用效益率。政府调控收入差距法律化应遵循的基本原则主要有：按客观经济规律办事的原则；与国家经济通行惯例接轨的原则；坚持按劳分配为主体和兼顾国家、集体与劳动者三者利益的原则。应遵循的一般原则主要有：行政干预经济生活的原则；公平与效率相统一的原则；奖励与惩罚相结合的原则。
政府调控收入差距费用法律化特征，还要求政府在运行操作调控费用时，注意处理好与其他相关法律法规之间的关系，如国民经济计划法、基本建设法、工业企业法、商业法、财政法、金融法、会计法、资源能源法、知识产权法、对外经济法等。政府调控收入差距费用法律化，必然进一步促进社会主义政治经济制度的巩固，促进与之相关的法律的补充、发展和完善。
（三）
政府调控收入差距费用的特点决定了其运行操行应遵循的原则，也为我们研究其运行操作的规律拓展了思路。在此问题上，应注意如下几点：
⒈费用效益公式的设计与考评。政府调控收入差距的费用与产生的效益之比，称之为费用效益率。政府调控费用的运行操作，要力求降低成本，提高费用效益率。因此，设计科学的考核指标，是政府调控费用正确运行操作的前提条件之一。笔者认为，费用效益的起点条件应为：政府调控收入差距的费用，从最低限度讲，应等于高收入者被政府的征调数减去低收入者从政府的获得数。如果政府在调控收入差距中所化费的费用(A)，小于政府从高收入者征收的数额(B)减去低收入者从政府获得的资助(C)，政府费用为正效益；反之，为负效益。用数式表示则为A＜B-C，此数式还可演变为B-A＜C，A+C＜B。
政府调控收入费用效益公式适用于可以直接以货币形式来评估衡量的费用效益，称之为“钱衡效益”。由于调控收入差距还是一个政治问题、社会问题，政府在解决时必须考虑到多种因素并受诸多条件制约，因此，政府调控收入差距费用的效益评价还可以其他方法来表示，主要有：
市场标价——政府的某项支出所产生的效益，虽不能以直接的货币形式表现，但可以通过其结果在市场上的价格转化为一定的货币金额来计算。如，政府对贫困地区水利建设的拨款效应，可以通过增收的农产品按市场价格得出的金额来计算。
计量经济学估计——通过线性回归分析等方法来估计效应的价值。
假设问题——对用货币、市场标价或计量经济学估计难以标价的效应，改用直接或间接向受政府调控计划、项目、措施影响的地域、行业、阶级、阶层，征询受益或受损程度的价值标价方法。
政治观察选择——对政府采取的调控收入差距的计划、项目、措施，与产生的效益之间的关系，通过政治角度的选择比较，间接考察效益率。如对高收入的地区、行业、阶层的征税率达到什么程度，将会抑制投资、储蓄而导致生产效益下降，企业开工不足和失业率上升。对低收入的地区、行业、阶层的资助，采取何种方式，才不会助长“等、靠、要”，不会影响高收入地区的积极性和生产率？这样的观察选择，不仅出于经济因素，还出于对政治社会诸因素的综合考虑。
⒉费用效益序列的排列。一般说来政府调控收入差距的计划、项目、措施所产生的效益，是不好随意互比和替代的，但其费用效益率是可以比较的。
在费用效益率比较中，有的用公式直接就可计算出，有的则需进行折算才可比较。所谓折算，就是对政府调控收入差距的不同项费用，在不同地域、行业、阶层，以及在不同时期产生的效益，进行确定和标价后，在某一时空点上定位，用公式计算出效益率，比较出费用效益率的高低。一般来说，把不同时空的费用效益折成定时空的值，对费用效益分析的结果才是等效的。如以现时值来标定费用效益，不如以将来值标定更为切实。这是因为费用发生的时间往往是跨年度的。那些投资规模大、建设和收益期长、费用发生持久的项目，现时值的标定方法难以准确反映其效益。
费用效益的序列，其实际操作意义是：(1)是否将资金投入某项计划的决策判断依据，应以费用效益率为正数时才可实施。但判断效益率，应以其是否完成了使用期后才能确定。(2)分配调控费用时，应按费用效益率的高低排列顺序，但要注意费用效益的递减或递增因素。(3)在比较费用效益率时，要注意费用总数和最低费用效益率的约束。(4)确定政府调控费用效益率是否合理的范围，一般说来，应以政府向银行借款所付出的利息为起点。但由于购入政府公债的利息在税收上有优惠，因此，政府调控费用效益率的合理起点，应以钱留于民间能收到的收益为参考值。这一参考值一般高于政府借贷所付的利息率。
为了使政府调控费用科学地操作运行，还可设计出若干指标，对其效益进行考察分析。假定：Y＝国民收入，A＝政府调控费用，T＝调控收入，N＝调控费用效益，I＝某项调控费用，d＝表示增量。那么，可设计出如下指标：
(1)A/Y：政府调控费用与国民收入的比率。可反映国民经济所负担的政府调控费用成本。此项指标主要考察的是如何使调控收入差距的费用成本支出，能产生减轻国民经济负担和促进国民收入增加的效果。
(2)(T+A)/Y：调控收入差距过程中政府增加的收入加上政府调控费用成本与国民收入的比率。此项指标的意义在于，它不是将调控收入差距所获得的收入作为一种收益，而是与调控费用一道作为国民经济的负担提出，从而从另一角度提出了考察社会分配水平的指标，即在调控过程中获得的收入越多，则反映了国民经济分配不合理的程度越高；所获得的收入越少，支出的费用越低，则反映了国民经济分配的合理化程度越高。
(3)A/T：政府调控费用成本与调控获得收入的比率。反映平均每单位调控收入所付出的成本。
(4)dA/dT：政府调控费用收入的边际成本。反映调控过程中，每增加单位收入所增加的调控费用成本。
(5)T-A=N：调控收入差距活动产生的收入，减去调控费用成本，等于调控费用效益。该指标是分析调控费用的基本指标。
(6)Ai/A：某一特定调控费用占总费用成本的比重。主要考察此项调控费用在总费用中的位置。
(7)T/A：调控获得收入与政府调控费用成本的比率。该指标反映的是调控费用的单位成本收入。
(8)Ti/Ai：政府的某一项调控分配水平活动所获得的收入与费用成本的比率。
以上这些指标，不仅有助于对调控费用效益进行操作性计量，更重要的是这将大大提高政府在解决此问题中的决策科学化、行动效益化、费用效益化，从而有效地促进社会主义的公平与效率相统一的原则。
（四）
由于自然条件和生产力布局等因素的作用，一个国家的经济发展水平总是不平衡的，必然形成地区经济发展的差距和收入差距。对这些差距，政府有必要加以调控。就政府调控费用的运行操作而言，这种调控的思路是不同于社会费用和个人费用的。
⒈生产率最高化与效益最优化相统一。由于历史原因，我国地区间生产力水平和收入分配水平的差距很大。改革开放后，这一差距仍在扩大。解决这个问题的立足点，应是经济与政治的统一，生产率最高化与效益最优化的统一。所谓生产率最高化，就是将资源、资金、生产力等生产要素，投入到生产率最高的地区，使生产要素的配置产生最大效率。所谓效益最优化，就是从国家利益出发，将生产率最高化地区生产出的一部分财富，用于改善贫困地区的基础设施，帮助其发展生产和教育，使其生产率水平和收入分配水平逐步赶上生产率最高化地区，这样整个国家的生产要素的组合将产生最优化效益。
⒉建立有利于调控地区经济差距的财政体制。政府调控收入差距费用的财政性特点，决定了政府调控费用主要通过财政体制筹集与支出。由于我国各省区经济水平差别很大（30个省区中，10个经济发展程度较高，能支持中央财政；7个经济欠发达，财政基本自给；13个经济落后，需中央补贴），因此，中央政府筹集和运用调控费用，必须有一个相适应的体制和方法，这一体制与方法，可作如下勾画：
(1)中央政府对经济比较发达、财源相对充足、收入水平较高的省区，筹集和运用调控收入差距费用的方法和渠道——在按税种划分中央与地方政府固定财政收入的基础上，从共享税中划定中央与地方的税率比例。这样，既保证中央与地方之间的收支权责和地方的自主权，又对生产力水平高、装备程度高的地区，以“级差收入”的形式，充实了中央财政，成为中央政府调控费用的主要组成部分，转而成为促进全国经济建设和支持经济不发达地区、贫困地区发展的生产性资金和财政补贴。
(2)中央政府对经济欠发达、财政收入基本自给的省区，其政府调控本地区内收入水平的费用及使用，主要在本省区财政中解决，实行“政府调控费用自理制”；对财政稍有节余省区，费用实行“上交数额按比例递增包干”办法；对需中央少量补贴的省区，费用实行“补贴定额按比例递减包干”。
(3)对需中央大量财政补贴的省区，补贴费用实行划块包干原则。一部分用于“吃饭”，一部分用于建设。“吃饭”和建设各占多少比例，由中央与地方商量核定，核定后几年不变。“吃饭”部分可实行“定额补贴，超支不补，节约归己，一定几年不变”的办法；建设资金应分为生产性建设资金和非生产性建设资金，分年度拨给，以防止和纠正这些地区挪用建设资金用于消费和将生产性建设资金用于非生产性建设的倾向，促进这些地区增强“造血机能”，以从根本上提高中央政府调控费用的效益率。
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