层层分解，紧迫者先出台——对我国社会保障法制化的意见和建议，本文主要内容关键词为：法制化论文,紧迫论文,分解论文,社会保障论文,意见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年，我负责的课题组出版了《中国社会保障制度重构》（以下称《重构》）一书。在这项科研成果中，我们提出了我国社会保障制度的目标模式：高度社会化的、多层次的、全国统一的、法制化的现代社会保障制度。该书对这个目标模式有全面的论述。本文仅对社会保障的法制化问题作一点具体的探讨。
一、立法滞后不利于实现“十五”计划纲要提出的健全社会保障制度的任务
《重构》一书曾提出，法制建设是中国社会保障建设中的一个薄弱环节，大大滞后于社会保障实践。这种情况至今没有什么改进，已经影响了我国社会保障健康地发展。
众所周知，在中国，除了1953年政务院（以后是国务院）修正公布的《劳动保险条例》唯一可视为社会保障立法外，48年来没有过第二部社会保障法律。
近半个世纪特别自1980年以来，由于以市场经济为取向的经济体制改革获得进展，在要素配置上引入竞争机制，开放了劳动力市场；同时我国又面临人口老龄化高峰的到来，社会实践迫切要求改革社会保障尤其是社会保险。在国家尚未有新的社会保障立法的情况下，为适应经济社会发展的客观需要，国务院和有关部门采取了发布暂行规定试行条例等办法来指导实际工作，使我国社会保险改革取得了成效。这些规章和条例的积极作用应予充分肯定。例如1983年提出1984年开始试点的养老保险社会统筹，改“企业保险”为社会保险，使养老保险社会化走出了关键的一步。十几年来，社会统筹的范围逐渐扩大。《2000年劳动和社会保障事业发展统计公报》公布，到年底，全国基本养老保险基金滚存结余947亿元。虽然还只有部分省达到省级统筹，还不能在全省甚至有的市县内调剂使用养老金，毕竟为国民收入再分配创造了条件，向社会保险社会化前进了。
再如1991年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定，规定“逐步建立起基本养老保险与企业补充保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改革养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”。这个改革措施是十分重要完全正确的。
但是，对于建立养老保险来说，仅仅这些规定是远远不够的。还有许多问题没有解决。基金模式、保值增值、发放方式等问题，层出不穷。1995年改革，建立个人帐户，推出两个实施办法，结果造成更大的混乱。只得过了两年再来统一。如此走一步看一步的办法，是否成功，毫无把握。目前养老基金及个人帐户的管理和运作问题急需解决。国家应对养老保险进行认真的全面的研究，尽快立法。法制建设长期滞后对于实现“十五”计划对健全社会保障制度的要求是很不利的。
二、规定和条例不能代替法律的作用
首先是不具备法律的权威性，执行起来有相当大的回旋余地。就如上面说到的1991年国务院文件的规定，有的企业执行了，有的就拖延，没有执行。近10年来一直存在社会保险费收缴难、冒领、挪用、滥用、挤占等问题。以社会保险中的主要险种养老保险费用的收缴难为例：非国有企业多数不缴费，不参保。国有企业有的不缴是因为经济效益不好或亏损；有的则是缴得起却不缴，认为缴了费自己企业的职能又享受不到，等等。这里固然有对社会保险的国民收入再分配性质认识不清的问题，需要进行宣传教育。同时也由于没有立法，缺少法律手段，职能部门只好耐心说服或采用行政办法催缴。据说去年养老金收缴率达到90%以上，果真如此自然很好。但以后能否保持，还是一个问题。
其次，有的规定或条例制定得较早，是计划经济下的作品，早已不适应改革开放，建立社会主义市场经济体制的需要。如1986年发布的《国营企业职工待业保险暂行条例》，可视为是我国失业保险制度创立的标志。然而实施范围很窄，只限于国营企业；实施对象只有四种人：1.宣告破产的企业的职工；2.濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工；3.企业终止、解除劳动合同的职工；4.企业辞退的职工。
事实上当时破产的企业非常少，只有一家。企业辞退职工的事也属罕见。而不属于这四种人的失业者还是大有人在，这些人都不能享受失业保险待遇。这个条例不能适应社会对失业保险的要求，而且不符合社会保障社会化和公平的原则。1993年4月12日，国务院又以110号令发布了《国有企业职工待业保险规定》，将实施对象扩大到七种九类人，其他没有多少变化。这个“待业保险规定”完全没有反映计划经济向市场经济过渡的改革新形势，不符合1992年党的十四次全国代表大会提出的建立社会主义市场经济体制的精神。1993年12月，十四届三中全会上通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针”，鼓励个体、私营、外资经济发展，并依法加强管理；改革劳动制度，“逐步形成劳动力市场”。这就是说，在市场经济体制下，劳动者要通过市场竞争就业。因此，在上述《决定》第五章27条中明确地说“重点完善企业养老和失业保险制度”。这样一来，只以国有企业部分职工为对象的“待业保险规定”还未来得及实行就已过时了。
再次，有的规定和办法具有明确的临时性，即权宜之计。1998年国家有关部门大张旗鼓地推行上海的经验：建立再就业服务中心，规定两个100%，即凡有下岗职工的企业，必须100%建立再就业服务中心；凡下岗职工必须100%进入“中心”。进入“中心”的可以领取最低生活费，由企业代交三项社会保险，进行培训，并介绍就业，所需费用“三家抬”（财政、企业、社保负责一部分）。3年尚未就业的，出“中心”到社会上领失业救济金。实际上这种办法不能解决下岗职工的失业问题。只不过暂由企业将他们包下来，不算是失业，缓和一下当前的矛盾，而把这部分失业往后推迟到21世纪。
“再就业服务中心”实行3年。在这期间也出现了一些问题。一是所谓“隐性就业”。由于进“中心”有许多好处，在进“中心”前后已就业的人也说没有就业，而进入“中心”，领取基本生活费，享受规定的待遇。二是“进中心易出中心难”。出“中心”后不仅没有基本生活费只好去领失业救济，而且解除了与企业的劳动关系，失去了国企职工的身份。这个损失对国企职工心理影响是严重的。因此，出“中心”难是可以预料的。
2000年国家已决定“再就业服务中心”同失业保险并轨。短短3年，进中心出中心，实际又是一次政策的调整，涉及职工的利益，先予后夺，使问题更加复杂化，增加工作的难度。而且2000年还有几百万人进入“中心”。据新华社北京2001年4月27日电：到去年底，“国有企业（含国有联营企业、国有独资企业）下岗职工657万人，其中有93.5%进入再就业服务中心”。另据报道：河北省今年（2001年）将有9万名下岗职工领取基本生活费满3年，到了出“中心”的时候。要把这些人请出中心，解除与国企的劳动关系，还要做许多工作；此外还有不满三年的下岗职工，当然还不能让他们出中心。这对于建立社会保险制度不利。2000年前和以后下岗职工进与不进中心，享受的待遇不同，也使社会保险失去了公平的原则，导致2001年下岗职工心理不平衡，对社会的稳定没有什么好处。
以上说明过去近50年，社会保障没有立法，仅仅依靠一些暂行规章试行办法以及临时性措施，不利于我国社会保障制度的建立和健康地发展。
三、法律层层分解，紧迫者先出台
我国社会保障法律体系可分3个层次。在《重构》一书中，我们对这3个层次有过扼要的阐述：第一层次是国家级的社会保障基本法；第二层次是社会保障的主干法，如社会保险法、社会救助法等等；第三层次是中央政府制定的行政法规、法律性文件及各个政府部门的规章。此外，还可能有一些地方性法规。这些法律、法规经过整理、编订，形成系统的社会保障法典。
我国社会保障起步晚，当然不可能很快形成这样一部分完整的法典。但是我们不妨区分轻重缓急，从制定主干法入手立法。我国实际上也是这么做的。记得1990年有关部门曾经起草过《社会保险法》且有过两稿，以后就没有下文了。什么原因不得而知。
我们设想，如果包括老年、失业、医疗、伤残和生育5个项目的社会保险法内容繁多，情况复杂，意见不易统一，一时定不下来，是否可以将它再行分解，一个一个的项目分步骤进行立法。目前可以选择当前最紧迫和条件成熟的项目先行立法。例如养老保险法，实践中养老保险改革试验已近20年，应该说立法的条例相当成熟了，可以先出台。又如失业保险，从1986年创立到现在，也已经历了15年。而且又是当前最为紧迫的问题，必须加快立法的步伐，尽早出台。九届全国人大四次会议批准的“十五”计划纲要第十八章专列一书：健全社会保险制度，对养老、医疗、失业、工伤和生育保险都提出了要求。国家的重视反过来说明了健全社会保险制度的迫切性。
反观世界各国的历史，建立社会保险制度几乎都是先立法。以法律的力量来推动社会保障制度的建立和完善。我国的做法有其特点，即“一切经过试验”在试验的基础上总结经验，制定法律。但是试验也应该是有尽头的。如果一试再试，不同的地区根据本地的特点必然试出不同的经验。如1980年在海南省全省试点，2001年又在辽宁省全省试点。各地区差别很大，试出的经验不可能适合不同地区的特点，国家给予试点地区的优惠政策，也不可能在全国普遍实行。如何能够形成全国统一的社会保障体系？如何能产生适用于全国各地的法律？中国固有的城乡分割、地区分割，要是不用法律的权威来打破，又哪能谈得到现代社会保障包括社会保险的社会化和公平原则？又如何能够健全和完善全国统一的社会保险制度？
中国地域辽阔、发展不平衡，存在地区差别、城乡差别等，立法时均应予考虑。但是一般的大原则应该是一致的。如保障人权满足公民基本生活需要，尊重公民人格尊严的原则；保险水平与经济发展相适应的原则；普遍性原则；权利和义务相对应的原则；公平和互济原则等等。在原则一致的前提下，总结过去的实践经验，尽快拟定一些目前迫切需要的法律草案，如失业保险法、养老保险法等，提交全国人民代表大会，经严格的法定程序审议通过，正式颁布执行。
当前失业问题客观存在。健全失业保险更为迫切。