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［中图分类号］C23 ［文献标志码］A ［文章编号］1671－7287（2010）02－0047－06
改革开放以来，中国进入了社会结构转型的新的历史时期，社会结构转型必然导致社会结构的分化与重新组合，产生新的社会组织形态。在这一历史背景下，行业协会随之兴起，特别是20世纪90年代以来，在市场经济的催化作用下，行业协会发展迅猛，已成为不可阻挡的历史趋势。近几十年来，行业协会的理论性研究已成为众多理论家关注的焦点和热点，正如有的学者所说，“中国正在发生静悄悄的‘社团革命’”[1]。学界多从行业协会的现状、职能、角色定位、与政府的关系、分类及生成途径、发展路径、存在问题及对策建议等方面进行阐述，取得了许多宝贵的研究成果，推动了行业协会的理论研究。但鲜有从民主视角对行业协会进行论述，而对行业协会的民主角度研究具有很高的理论价值，“人类学术研究的目的不只是解决实际问题，更为重要的是阐扬人类的价值依归。‘公共领域’概念承载着人类追求的许多价值，其中最为基本的是人权、自由与民主，而这些价值即便在西方也多有沉浮流转，自然引起学者的担忧与关注，由此引发学者对公共领域问题的热烈研讨”[2]。
一、行业协会贯彻民主理念的必要性
民主思想由来已久。追求民主，古今中外概莫能外。胡锦涛总书记曾在省部级领导干部研讨班开班式上指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”[3]。当今世界，无论西方还是东方，民主已赫然成为政权续存合法性的标志，因为“或许当今有些国家能够实现稳定的自由民主制度，而且有些国家可能会倒退回其他更原始的统治方式，如神权政治或军人独裁，但我们却找不出比自由民主理念更好的意识形态”[4]。民主观念“成为一种普世性的观念和追求”，“是近代以来全部政治生活以及社会生活的主题，是政治文明的标志，政治发展以及社会发展，都足以能否走向民主的政治和生活方式为准则的”[5]。作为现代社会发展标志之一的行业协会，理所当然地要受民主思想的指引。
治理理论认为，社会中存在一个独立于政府与市场之外的“第三领域”，通过该领域的集体行动来克服单个人力量薄弱的弊端，培育一个强人的公民社会，其制度设计是实现公民参与。从理论的可行性来看，也需要一个强大的“第三方力量”，否则，以政府天然的扩张性，渺小的个体力量必定淹没于强势政府的全面控制之中，公民参与就会形同虚设。“政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是公民社会”[6]。公民参与有赖于公民社会的培育和发展，治理理论所描述的是一个广泛参与的活动场所，它要求公民社会的积极参与，正体现了民主的“公共精神”和“公民精神”。甚至有学者直接指出，“治理理论也只是民主理论的翻版或者是公民社会理论在政府管理理论领域里的应用而已”[7]。行业协会是公民社会的重要组成部分，自然承载着民主的价值追求。
二、行业协会的民主价值追求
政治民主和经济民主是行业协会的两大价值追求。
1 政治民主：行业协会的特性使然
民主的本义是人民的治理，然而，民主既是一个价值取向问题，又是一个技术操作难题，民主的实现需要一定的社会基础和组织作为条件，民主治理如何实现，则是更为现实的问题。“在一个政治共同体内，能够实际地从事治理的人总是少数人，而有效的治理也总是只需要少数人。这个问题一般而言主要关涉实际的条件和可能性，主要是技术性的限制”[8]。公民参与的民主治理的实现其关键需要一个承载民主治理的共同体，这个共同体就是公民社会。
行业协会作为组织化的社会团体，是公民社会的重要组织主体，已成为现代社会治理系统的有机组成部分，也当然承载着公民参与的民主治理职能。行业协会的社会团体特性，有着相对于个人的集体行动优势。如果缺乏组织化的参与渠道，公民个人参与很容易走向参与无序的极端，出现民粹主义倾向。行业协会的组织化的参与渠道，在参与程度、参与层次和参与效果上大大超过个人的单独参与，并有利于降低参与成本。扩展到经济领域，在计划经济体制下，特别是社会转型期，社会常常处于政府的全面控制之下，企业处于被动和接受命令的地位，无法参与政府经济政策的制定，不能有效制约政府权力的无限扩张，因而，企业参与政治的态度冷漠。加之个体企业在实践中的理性选择，“即使单个企业独立支持该项行动，但如果其利益又属整个行业分享，那么极易产生‘搭便车’行为，长此以往，集体性一致行动将不复存焉”[9]。政治参与的“真空”和“集体行动的困境”，使企业政治参与日渐式微，缺乏政治认同感。
行业协会的集体代表特性，组织化地代表企业参与政治，维护企业利益，克服个体理性的“搭便车”行为和“集体行动困境”，极大地增强了民主政治参与的有序性和有效性。
2.经济民主：行业协会政治民主的回应
政治参与是民主政治的核心问题，“法律将民主作为自身的价值目标可以追溯至古希腊时期，但传统民主理论对民主的探讨却主要囿限于政治民主，对经济民主鲜有涉及，导致‘民主失去了一半’”[9]。
行业协会经济民主的最重要的目标是追求市场主体的自治。行业协会是伴随市场经济的发展而出现的，是公民社会不断成熟发展的产物。市场经济的发展、企业数量的快速增长及公民社会的成熟，对经济民主的呼声越来越高，它要求减少政府的过多干预，行业协会作为企业组织化的产物破土而出。可以这样说，“企业的有效需求和有能力的活动是行业协会生成发育之本。培育自主经营、自我发展的现代企业，是行业协会生成发展的基础性条件”[10]。没有企业的生存和发展，行业协会就成了无源之水、无本之术。而从行业协会的界定来看，也能说明企业对行业协会的基础性地位，“一般认为，行业协会是指由一定地域内的同行业经济组织以及相关单位自愿组成的非营利性的经济类社会团体法人”[11]。行业协会绝大多数是由企业所组成，则也就必定代表企业的利益，凭借社会中介组织的特殊地位，向政府反映企业的利益诉求，参与影响政府经济政策的制定，改变传统国家对经济决策权的垄断，提高政府经济决策的科学性和民主性。事实也表明，行业协会利益集团的压力方式，使民主参与的有效性更大。例如，“据浙江省民间组织管理局的抽样调查，有1／6的行业协会曾经成功地促使地方政府修改或停止某项政策”[12]。因而，经济民主的追求是国家社会关系重构下行业协会功能的必然延伸，成为市场经济条件下行业协会重要的价值追求。
三、行业协会的民主失灵
虽然行业协会的发展需要有民主的支撑，但是，行业协会本身并不促进民主，行业协会对民主也会产生一定的冲击。传统经济理论认为，社会当中只存在政府和市场两个领域，市场提供私人物品，政府提供公共物品。但政府和市场并不是万能的，也存在着失灵、失效的时候。行业协会由于其介于政府与市场及各市场主体之间的特殊地位和性质被纳入人们的视线，行业协会应“市场失灵”、“政府失败”而生，其在协调沟通、有序民主政治参与、降低交易成本、抑制政府权力扩张、解决“公共池塘”资源难题等方面具有功能和作用，成为弥补“市场失灵”、“政府失败”的润滑剂，是对政府“公序”补充升华的民主“私序”安排。但行业协会本身也彰显着失灵问题，其中之一就是行业协会民主的失灵，主要表现为：
首先，行业协会产生过程中存在着民主失灵。我国的行业协会产生伊始，就缺乏民主生成机制，行业协会大多数是通过“自上而下”的行政推动而组成的，是次于政府的“一政府”，带有浓厚的官僚色彩，行业协会行政化、官僚化倾向严重。不少行业协会的领导人也来自政府部门委派或由政府部门人员兼任，行业协会的民间性、非政府性、自主性失去保证，成为政府的附庸，无法履行其民主原则。“有一项统计资料表明，全国性行业协会中，非国有企业会员不超过50％的占79％”[13]172－173。可见，行业协会成为政府权力的合法延伸。
其次，行业协会内部民主机制缺乏。行业协会的内部成员绝大多数是国有企业，“如果行业协会由原有行政性公司转制而来，则它们基本上由行业内少数大型国有企业操纵，而且由于这些大企业与政府部门依然保持各种密切的关系，它们往往与政府单线联系，就可直接从政府获得好处”[13]172－173。行业协会被少数国有大企业所操纵，内部中小企业根本没有发言权，成为组织内大型企业获利的工具，缺乏民主机制，成员民主意识淡薄。另外，行业协会一般是由营利性的社会组织或个体组成的经济类社会团体，其本质上讲应是一个自利性团体，反映的是社会部分群体的利益，其代表的最终还是本行业协会内成员的利益，从而也就有追求利益最大化的价值取向。我国目前很多行业协会具有了经济利益集团的特征，私利性代替了公益性，就可能损害社会利益，置社会利益于不顾。有的学者明确指出，“行业协会除了对自身负责以外，对其他任何人都不负责”[14]。“他们（协会）也许仅仅是将自治作为一种掩盖其自身利益保护的门面，自治通过限制进入而被使用作为反竞争的设置”[15]。行业协会对政府经济决策施加影响，政府被社会经济利益集团所“俘获”，则易导致政府决策的偏向性、非民主性，对政治生活造成负面影响。
最后，行业协会的合谋违背民主原则。行业协会对社会经济生活造成的负面效应，“主要表现在由共谋和排他性的限制竞争和不正当行为引起的经济低效率”[16]。2007年，方便面企业集体涨价①，行业协会便在其中扮演了重要的组织者角色，当然之后受到了政府有关部门的制止和反对，短短几个月，遭到了“冰火”两重天的境遇。方便面行业协会组织的集体价格上涨，是一种典型的价格联盟，形成了价格卡特尔，行业协会的“无法”昭然若揭。方便面企业的集体价格联盟也不是个案，此前就有牛奶行业协会组织的企业统一取消捆绑销售。究其原因，行业协会掌握着“重复博弈”的惩罚性措施，更能克服“集体行动的困境”，企业更趋向于合作，一旦企业处于激烈的市场竞争或环境影响中，行业协会就会立即把自身的协调功能转化为合谋行为，通过民主程序用自己的偏好来取代公共偏好，损害社会整体利益，违反了民主的本来意义。事实已证明，行业协会也有失灵的时候，失去了本身应有的公益性和民主性，面临合法性危机。
四、行业协会民主取向的完善
1 行业协会自身民主的完善
行业协会应是自治的，也应是自主的。自治能力的加强是行业协会存在的前提，使之能够履行“契约原则”和“民主原则”。然而，“协会获得自治权力的渠道是内部的民主机制（从权力理论来看，民主本身就是产生权威的一种机制）”[17]。所以应该健全行业协会民主生成机制和内部民主治理机制。
行业协会民主生成机制就是要政会分开。行业协会应脱离对政府的依赖，赋予其更大的自治权，由同类企业为满足市场需求自愿组织产生，彻底摆脱政会之间的“父子关系”，政府对行业协会成长只起辅助和扶助作用。防止行业协会行政化、部门化、官僚化倾向，摘掉“第一政府”的帽子，真正成为沟通政府与企业的桥梁与纽带及民主立会的实践者。
同时，行业协会在增强自治能力的同时，应实行高度民主化的内部治理体制。首先，行业协会的领导人应通过民主投票的方式选举产生，摆脱由政府行政部门领导出任或兼任行业协会领导人的不正常现象。行业协会应扩大行业覆盖面，领导人由行业内全体企业投票选出，真正成为企业利益的代表，既对上负责，又对下负责。其次，民主立会。健全协商民主、会员代表等的会议制度和工作制度，建立民主运行机制，民主科学决策，行业协会内部决策应由全体会员企业参加，也可适当听取非会员企业的意见，防止民主的内部治理机制面临“寡头化”倾向的危险，达到自身民主。最后，建立行业协会的民主监督机制。监督机制包括内部监督和外部监督，内部监督主要是完善民主程序，构建分权制衡的机构设置。外部监督主要是建立独立的第三方评估机制和依靠法律法规、社会舆论和媒体等手段来实现。
2.行业协会政治民主的完善
在近代西方政治思想中，国家与社会关系理论主要分为两大阵营，一是以国家为中心的“国家本位论”；一是以社会为中心的“社会本位论”。沿着“国家路线”这一思维路径，黑格尔的理性国家观认为国家优先于社会，“国家高于家庭和市民社会”。在国家主义框架下，为了达到国家与个人、国家与社会的和谐统一，可以采取任何手段和形式，个人和社会无任何权利，始终听命于国家，社会民主更无从谈起。而“社会本位论”的洛克则不认同“国家优先于社会”的观点，他认为“社会是先于国家而存在的”，主张“社会外在于国家”。马克思在批评黑格尔理性国家观的基础上，用所史唯物主义观论证了国家与社会的辩证关系，他说：“实际上，家庭和市民社会是国家的前提，它们才是真正的活动者；丽思辨的思维却把这一切头足倒置。如果理念变为独立的主体，那么现实的主体（市民社会、家庭、‘情势、任性等等’）在这里就会变成和它们自身不同的、非现实的、理念的客观要素”[18]250－251。市民社会是构成国家的内容和基础，国家是市民社会的表现形式，国家与社会的关系是辩证统一的，不是矛盾对立的。虽然马克思没有专门论述社会主义市民社会的重要性，但他认为：“家庭和市民社会是国家的真正的构成部分，是意志所具有的现实的精神实在性，它们是国家存在的方式”[18]251。社会主义的高级阶段是“自由人的联合体”，肯定了人的自由与社会的自由，根据市民社会理论可以导出，人的自由和社会的自由是优先于国家的。然而，现实中的社会主义国家在发展初期，由于主客观因素，都不约而同地走上了“国家主义”道路，国家支配社会一切，社会民主意识淡薄，民主体制遭到了极大破坏。
行业协会的出现及其逐步完善就应该以人的自由和社会的自由优先于国家为理论依据，实现行业协会的政治民主。新中国成立后，行业协会的发展正是走了这样一条政治民主之路。
新中国成立后，中国社会形成了高度集权的计划经济体制和政治体制，国家与社会重合为一体，国家与社会间的结构严重不平衡，市民社会缺失。而民主的发展依赖于一定的社会条件，市民社会则成为民主不可缺少的条件。市民社会的缺位妨碍了社会主义民主政治建设和政治文明发展，民主、法制、自由思想落后，公民社会的组织主体行业协会缺乏发育成长的社会环境，独立自主的行业协会不可能存在。1978年改革开放后，国家与社会关系进入了一个新的阶段。对于一个民主的国家来说，必须界定国家与社会的功能边界，国家应从社会中分离出来，把那些“不该管、管不了、管不好”的职能下放给社会和行业协会，以保护有效的民主、治理和公正，由“国家本位”向“社会本位”回归。
伴随市场经济体制改革，社会主义市场经济得到了快速发展，自由民主精神得到了空前的增强。大量民营企业、乡镇企业出现，企业产权得到了国家的认可并受法律保护。大量自由企业的存在成为行业协会生存和发展的基础，行业协会由此不断发展壮大，行业协会与市场经济在自由民主追求上相遇。国家干预经济虽然是必须的，但是，行业协会政治民主的完善在很大程度上纠补了政府干预的失灵，政治生活中特别是涉及企业治理的公共政策的制订及涉及企业利益的政府行为都应有行业协会的参与。完善行业协会的政治参与机制，既是政府公共管理的需要，也是对政府公共管理的补充和完善。
3.行业协会经济民主的完善
行业协会经济民主的完善重点在重构行业协会与国家及社会之间的合作伙伴关系，给予企业更多的经济民主权利。就政府而言，应该使用法律手段捍卫自己在宏观调控方面的权威，同时切实下放权力，从法律上保障企业的自主经营权，保护市场主体的经济权利，让市场机制在国家经济生活中发挥基础作用。
市场经济的发展，把自由、民主精神融入整个社会血液中，社会利益和结构呈现多元化的趋势，行业协会成为独立于国家与社会之外的“第三域”。行业协会的发展路径可以概括为三个阶段（如图1），一是行业协会内生于国家社会之中，处于国家的控制干预之下，无独立自主的地位；二是行业协会成为“社会制约权力”、外在于国家的独立的社会实体；三是行业协会与国家、社会形成良性互动的合作伙伴关系。
图1 行业协会发展的三个阶段
“政治国家没有家庭天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在”[18]252，国家与社会不应只是对立的，更应是统一的。历史事实也表明，“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性”[19]。“国家并不是必然要成为经济上占统治地位的阶级或者有势力的利益集团的工具。国家也能够成为按更加民主的方向变革社会的那种势力的重要工具”[20]。
在现代民主的条件下，政府与公民的合作是构建和谐社会的必要基础，但是政府与公民的合作并不是直接的，而常常需要一个社会中介组织，行业协会作为连接政府与企业的桥梁，将促进企业与政府的交流沟通、民主合作、政治参与等。行业协会通过公民社会有序地参与到和谐社会建设中来，维护了企业利益、化解了社会矛盾，把社会需求与政府过程有效联系起来，实现了与政府、社会的良性互动。同时，行业协会与政府、企业的互动也体现了交互主体间的平等、协商、对话的品质，是现代经济民主的切实体现。因而，构建行业协会、政府、社会良性互动的合作伙伴关系是行业协会未来发展的最佳路径选择。
行业协会经济民主的实现和完善建立在国家、市场和行业协会三分的合作伙伴关系的基础上，完善行业协会经济民主的实质就是让行业协会具有与国家相抗衡、能够抵制住国家政策的不当干预的能力，这是行业协会代表市场主体利益的必然要求。在国家和市场之间，如果缺少了行业协会这种经济利益代表的集团的存在，那么，国家和市场两者的发展就难以实行和谐，国家侵犯市场的行为就会不断出现。由此可见，行业协会是市场主体经济利益的重要载体，行业协会经济民主的完善是实现市场经济所不可或缺的，行业协会是社会监督国家权力的重要力量。
［收稿日期］2010－03－24
注释：
① 自2007年7月26日起，包括华龙、白象在内的多个中低价位方便面品牌统一上调价格，平均提价幅度在20％，涨幅最高可达到40％。参与此次统一涨价的包括康师傅，统一、今麦郎、日清、农心等10多家知名企业，其市场覆盖率达到95％以上。参见《经济》2007(9):39.