构建非均衡的农村养老保障制度，本文主要内容关键词为：保障制度论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从80年代中期就开始探索研究农村社会养老保障的新途径。然而，十几年实践的结果是，社会养老制度在全国普遍实施的条件并不具备。因此，我国农村养老保障必须根据不同地区的生产力发展水平、不同人群的农村养老方式、不同的农村养老保障水平的现实，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。
一、农村养老非均衡保障的形成原因
1.我国不具备普遍推行农村社会养老保障的条件
我国农村社会养老保险试点工作开始于1987年，全面推行于1991年。现行制度是根据1995年民政部的《农村社会养老保障基本方案》建立起来的。其基本模式是：政府组织引导，农民自愿参加，量力选择保险缴费标准；个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持；缴费可不定期和不定额，也可一次性全交；实行个人账户实账管理，按储备积累总额确定养老金给付标准（即个人积累多，领取保金就多）；基金以县级经办机构（自收自支事业单位）为基本单位独立核算，自主运营管理，主要通过银行、买国债等渠道实现保值增值，并按规定年龄（男满60岁，女满55岁）定期给付投保人养老金。
《方案》虽然看起来是围绕“以保障老年人基本生活为目的”的现代社会保障根本宗旨，结合我国农村实际情况，制订的可操作性强的农村社会养老保障新模式。但由于《方案》本身的缺陷，从筹资原则到基金的管理及实施方式等重要方面不符合国际通行的或常规的社会保障制度，加之我国农村经济地区间发展极不平衡，以及实施过程中出现的新问题，造成农村社会养老保险实施的结果只能是我国尚不具备普遍推行农村社会养老保险的条件。如果按照社会保险的基本原则的要求开展社会养老保险，没有多少农村符合要求；如果按照农村目前的情况开展社会保险，则不能实现“保障老年人基本生活”以及“互助共济”的目的。
第一，从保障的性质看，“农村社会养老保险”名不符实。一是不具备“社会保险”性质。社会保险的责任主体是国家，由国家或政府统一管理，保险基金来源于政府、单位（或企业）和个人三方面，是国民收入分配与再分配的一种形式。然而，多方面的调查表明，（注：刘书鹤：《农村社会保障的若干问题》[J]，《人口研究》，2001年5期，P35～42。）绝大多数参保农民及其保金，都基本或完全是由农民自己交纳的，这就背离了“社会保障”的根本特征。其次，保费筹集与参加自愿性原则相矛盾。农村社会养老保险强调自愿性原则，然而，个别地方采取“一刀切”办法，强制性收取保费，引起农民反感，由此带来一些社会问题。再次，缺乏共济性。农村社会养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄保险制度，与城镇企业职工社会养老保险相比，最大差别是不具有互济性，缺少城镇养老保险中的社会统筹部分。
第二，从运营管理看，运营成本高，基金流失严重。以湖南为例，主要表现在：一是经办机构运转成本高。农村社会养老保险政策规定，经办机构经费从当年收缴的保险费中按3%的比例提取管理服务费解决。“九五”期间，湖南农村社会养老保险共收缴保费16816.83万元，提取管理服务费应为504.56万元，但实际经费开支累计4200万元，超提3695.44万元，超提87.99%。二是隐藏潜在兑付危机。农村社会养老保险启动初期，正值高利率政策执行时期，不少经办机构对金融政策调整和银行利率波动认识不足，为吸引农民参保，自作主张，按12%的年复利向参保人承诺个人账户计息标准，并写在个人交费证上。然而，现行银行存款和国家债券均为单利法计息，且计息标准一降再降，基金增值压力和兑付亏损日益增大。三是违规运营，违规动用、挤占、挪用农保基金现象严重。截至2001年6月，湖南省农保经办机构违反基金只能存银行、购国债的规定，投入非银行金融机构运营的基金总额达8543.24万元，占基金总额的17.85%；违规动用的基金总额为6371.74万元，占基金总额的13.3%；其中经办机构挤占挪用基金1205.36万元，占基金总额的2.5%；农保基金运营管理涉及违规行为的有72个县（市、区），占开展农保工作的县（市、区）总数的63.7%；违规风险基金总数已占总数的31.15%。
第三，从实施效果看，保障水平低。一是保险的覆盖面小且不平衡。有资料表明，我国东部经济较发达的省、市农民投保金额显著高于中、西部的经济欠发达地区。2000年底，全国农保基金积累总额195亿元，其中江苏省35亿元，山东省33亿元，上海市27亿元，浙江省19亿元，以上四省市基金总额114亿元，占全基金总额的56.5%，由此可见，我国的农村社会养老保险主要集中在经济比较发达的东部沿海省市。二是难以保障农村老年人的“基本生活”。（注：刘书鹤：《农村社会保障的若干问题》[J]，《人口研究》，2001年5期，P35～42。）自90年代初我国开展农村社会养老保险以来，到1999年底全国有8000多万人参加了农村社会养老保险，累计收保险基金184亿元。1998年向59.8万参保人发放养老金，人均约42元，月均养老金3.5元，显然难保其基本生活。随着时间的推移，所领养老金会有所增加，但就绝大多数参保者而言，仍距保障其“基本生活”甚远。
农村社会养老保障必须依赖于一定的经济基础，且要有完善的社会保障制度作保证。我国各地区经济发展的严重不平衡以及保险方案本身的缺陷，我国还不具备普遍推行农村养老社会化的条件。
2.农村居民生活水平地区差异显著
经济发展水平决定着社会保障的发展水平，（注：郑功成：《论中国特色的社会保障道路》[M]，武汉大学出版社，1997。）一个地区的经济发展状况决定着社会保障的发展状况。农村养老保障采取的是经济手段，必然需要具备相应的农村经济基础才能加以实施。因此，它的保障方式、保障水平取决于所在地区的经济发展水平，或者说是农村居民生活水平。
(1)我国东、中、西部地区与地区之间，省份与省份之间农村居民生活水平差异悬殊。改革以来中国农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，1978年，中部和西部的农民收入水平基本相近，与东部农民收入差距为22%。1985年各区域农民的收入差距逐步拉大，并形成了东、中、西的收入梯度，其收入比为1:0.74:0.63。到90年代，这种差距进一步扩大。1995年，东部农民的收入为中部的165%，中部农民的收入为西部的135%，东部农民的收入为西部的223%，东、中、西部的收入比为1:0.6:0.45。（注：李迎生：《区域经济发展不平衡与农村养老保障制度的改革》[J]，《宁夏社会科学》，2002年1期，P57～61。）
(2)同一省市县区与县区、农民与农民之间生活水平差异悬殊。以湖南为例，经济较好的地区与落后的地区差异较大。如果以当年全省农民平均收入水平为1，将地（州、市）农民收入水平与之比较，计算收入比，得出如下结果（见表1）。
表1 湖南各地、州、市农民人均纯收入比
说明：农民人均收入比＝当年各地农民人均收入／当年全省农民人均收入
从表1可以看出，湖南省各地区之间农民收入水平的平均差异扩大。1987年为0.12，1998年为0.16。最高收入地区与最低收入地区差异明显扩大。1987年，农民最高收入地区湘潭市与最低收入地区自治州之间的收入比为1.55:1。1998年，最高收入地区长沙市与最低收入地区自治州之比为2.33:1。而且各地收入比的变化，总体上湘东南各地呈上升趋势，湘西呈下降趋势。
农民之间的收入差距也较大。1998年，湖南省农民人均纯收入2064.85元，近97%的农民的收入水平分布在600元至5000元之间，其中1500元至3000元之间的只占总数的55.33%。另外，还有1.28%的农户人均收入水平低于600元，1.72%的农户人均收入水平高于5000元。高、低收入户之间的收入差距以千元计算，高收入户是低收入户的8.3倍。
上述分析对农村养老保障制度的改革的意义非常明显。由于经济发展水平决定农村养老保障，我国农村经济地区之间、农户之间的严重不平衡，必然导致各地区之间，各社会群体之间的农村养老方式、保障水平不平衡。也就是说，对经济条件好的富裕地区来说，开展农村社会化养老应该是没有什么问题。但对于贫困地区来说，受经济发展水平、经济承受能力等方面的制约，开展农村社会化养老的条件还不够成熟。
3.不同人群的养老方式、保障水平差异明显
随着农村经济体制改革的深化，特别是农村城镇化、工业化进程的不断推进，农村经济结构、产业结构、劳动力结构与人口结构发生了变化。大批农业劳动力从农业生产劳动转向工业生产劳动，从农村转向城镇，农村人口从原来传统意义上的农业人口分化成为纯农业居民、兼业居民、非农居民。这种农村人群的市场化分化，致使农村养老保障需求呈市场化趋势，也就是说农村人口的不同群体由于就业方式、收入水平和消费方式等方面的差异，在保障方式和保障水平等方面有明显不同的需求。
(1)家庭养老仍然是当前农村养老特别是纯农业居民养老的主导模式。据民政部统计，截止1999年6月，农村97.6%的老人靠家庭赡养，而依靠退休金生活、集体供养及住敬老院的老人仅占2.34%，60岁及以上的老年人中70%以上与后代住在一起。
目前，家庭养老在农村养老体制中的主体地位和主导作用，是由以下几方面的因素决定的：一是家庭养老是老年人的一种自然选择。绝大多数农村老年人习惯于在青壮年时期，将自己的全部收入和积蓄用于养育子女和置办家产，并在年老时全部交由子女掌管，不预留自己的养老费用，而是由子女担负起自己年老时的供养责任。表面看来，这是晚辈对长辈哺育自己的一种回报和反哺，其实质则是老年人对自己青壮年时期劳动成果的延期享用。二是家庭养老是老年人的一种精神选择。在当前的社会条件下，老年人的需求不仅仅是经济上的供养、衣食住行等物质生活方式的满足，更需要的是精神上的慰藉，生活中的照料。调查资料表明，85%的老人希望由配偶或子女来照料日常生活。三是家庭养老在农村有着丰厚的文化底蕴和历史渊源。在农村老人享有极高的威望和权力，已自觉不自觉地养成了尊老、养老的良好习惯，形成了以孝敬、赡养父母为荣，以虐待歧视老人为耻的社会风气。四是农村家庭经济供养的能力得到增强。1978～1997年，我国农村居民人均家庭财富从233元增加到5940元，其中人均金融资产从18元增加到1334元；每年粮食存量从人均64公斤（1980年）增加到562公斤。绝大部分农民新建或改建了房屋、电视机、电冰箱、电话、摩托车等已进入普通家庭，娱乐、教育、文化等支出的比重大有提高。农民收入水平、生活质量、文化教育程度也得到提高，对老年人的经济供养能力和主动供养自觉性得以增强。
(2)小城镇和乡镇企业从业人员有建立社会化养老的迫切愿望。据我们在湖南的长沙县、洞口县、邵东县、北湖区、醴陵市、浏阳市等6县（市、区）小城镇居民和17个乡镇企业抽样调查，30%的乡镇企业已形成保障机制的理念，100%的小城镇居民、乡镇企业从业人员有建立社会养老保障的愿望。对他们来说，建立社会化养老制度有利于消除他们心理上始终不能“城市化”的心理障碍，有利于消除“老无所养，老无所依”的后顾之忧，有利于推进农村劳动力资源合理流动，有利于实现城乡统筹就业，有利于保证进城农民的基本权益，有利于真正体现社会公平和社会文明进步。
二、农村养老非均衡保障的发展规律
1.经济主导性规律
农村养老非均衡保障必须以一定的经济基础为前提。经济发展为农村养老保障提供物质基础，农村养老保障是建立在一定的经济基础之上的。也就是说，农村养老保障必须遵循与社会经济发展相适应的客观规律。这种经济主导性规律是导致农村养老非均衡保障的支配性规律。其内涵是农村养老保障实质是一种经济现象，其保障的非均衡形成的根本原因是经济发展的区域差异性、经济结构差异性。
第一，经济区域发展不平衡是农村养老非均衡保障的基础，经济发展水平的不同决定着保障的方式和水平差异。一般而言，农村不同地区，经济愈发达的地区，社会化养老的需求愈高，保障水平愈高，而落后的地区则相反。农村同一地区，收入愈高的群体，社会化养老的需求愈高，保障水平愈高，反之亦然。
第二，农村经济结构的不同决定着农村养老保障的层次。经济水平的不同，其产业结构也有很大的差异，各部门对农村养老保障的方式和水平也不相同。产业结构层次较高，第二、第三产业发达的地区，农村社会化养老需求大。即使在同一地区，第二、第三产业从业人员的社会化养老需求也大于第一产业从业人员的社会化养老需求。
2.农村社会化养老由点向面扩散规律
农村社会化养老区域表现形式是“由点及面”，发展过程是一个由局部地区或行业向大的地区发展的过程。点是指相对局限的一个地区或行业，对全国而言，是某一、二个省、市；对某一省、市而言，是一个县市；对人群而言，只是某些特殊行业、特殊人群。面是指相对比较大的区域。点到面的扩散既是区域经济的非均衡增长的伴随规律，也是农村社会养老的内在规律。
根据发展经济学理论，区域经济发展在存在着“地理上的二元经济”（即经济发达地区和不发达地区的空间上并存的二元结构）的地区，总是采取不平均增长战略，对经济基础较好并已积累起发展优势的地区给予重点投资，以求得较好的投资效率和较快的增长速度。当这些地区的发展取得长足进步并达到一定程度后，再通过“扩散效率”带动其他地区的发展。按照佩鲁的“发展极”理论，就是经济的增长点是在不同地区以不同速度进行的。主导产业和有创新能力的行业增长速度快，并先在空间上集聚形成一个中心（即点），通过这些中心的优先增长，带动周边地区的经济发展，然后再通过不同的渠道向外扩散，最终对整个区域（即面）的经济产生影响。农村社会养老既是经济发展到一定阶段后的必然产物，也是以一定的物质基础作支撑的。因此，它随区域经济的非均衡增长，必然同样非均衡增长，即由点向面扩散。
按照国际惯例，社会化养老也要遵循“优先次序”。一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，而后在工业化发达高级阶段，城市人口占绝对多数，农业人口所占比例极低的情况下，国家不仅不需要吸收农业积累发展，而且可以利用工业积累以财政等方式支持农业、农村发展与改善农民生活，这时，才推出真正意义的面向农业从业者的社会保险制度与推进“国民皆保障”。由此可以看出，农村社会养老应该先在城镇地区和工业化发达地区优先发展。同时，它在局部地区实施后带来的安定社会、促进经济发展和增进人民福利等方面对周边地区必将产生强大辐射作用，刺激资源优化配置、人才合理流动、经济快速发展，从而推动周边地区的养老社会化。
3.农村养老保障水平渐趋渐进规律
农村养老保障水平由地区、人群的差异分为多个层次（指地区或行业），每个层次内部随着经济的发展呈渐趋渐进规律，层次与层次之间由于产业结构的变化和地区差异的缩小也呈渐趋渐进规律。层次内部的发展与经济发展正向发展，从经济主导性规律中即可得出结论，这里着重讨论层次间递进发展。
一是产业结构递进带来的保障水平递进。世界就业结构变化的一般规律是：随着经济的发展和技术的进步，第一产业就业劳动力比重不断下降，第二产业就业比重在上升到一定程度逐步下降，即先升后降，第三产业持续上升。也就是说，农村劳动力就业是一个就业结构转移，层次结构提高的过程。农民从种植业向第二产业、第三产业转移是必然趋势。一般而言，就业层次越高，其收入水平也越高，生活质量也越高，相应的其要求社会化保障的水平也越高。
二是地区差异缩小带来的保障水平递进。经济非均衡增长的根本目的是通过不平衡增长到最后实现区域经济的均衡发展，也就是通过非均衡增长的资源最佳优化利用以及“回浪效应”和“扩散效应”的作用，逐步缩小地区差异、人群差距。由于农村养老保障水平发达地区高于落后地区，城镇高于乡镇，第三产业高于第二产业，第二产业高于第一产业。因此，在经济非均衡向均衡增长的过程中，农村养老保障总是落后地区趋向发达地区，乡镇趋向城镇，第一产业趋向第二产业，第二产业趋向第三产业，呈渐趋渐进规律。
4.农村养老保障方式阶段性发展规律
这一规律是指农村养老保障的区域非均衡有着显著的阶段性。在一定地区内，农业占主导地位，工业发展滞后，其养老保障的方式差异甚小；随着工业发展速度的加快，保障方式便不平衡发展；当进入工业化发展阶段后，其保障方式的差异又趋减小，直到趋同。农村养老保障方式大体可以分为以下三个阶段：
第一阶段：家庭养老阶段。这一阶段大体相当于农业生产占主导，没有工业发展或相当滞后的时期。农村劳动力就业结构单一，农业尤其是种植业是劳动就业的主要部门，农业劳动生产率水平低下，农民的收入来自于农业收入，居家主要是老年人与子女同居，生活主要依靠于子女赡养。我国1978年十一届三中全会以前，就是这一阶段。现在西部一些落后的市、县也还处于这一阶段。
第二阶段：家庭养老与社会养老混存阶段。这一阶段农村工业和小城镇得到迅速发展，农村人口出现人群分化，纯农业居民、兼业居民、非农居民并存。由于地区经济发展的不平衡和不同人群养老需求不同，家庭养老和社会养老混合出现。当前，我国绝大部分地区就是这一阶段，它将还会持续一段较长的时期。
第三阶段：社会养老阶段。这一阶段是农村养老保障的最高阶段。根据有关同志对国外农民养老保障的经验分析（注：杨翠迎、庹国柱：《建立农民社会养老金，保险计划的经济社会条件的实证分析》[J]，《中国农村观察》，1979年5期：P55～59。）。这一阶段建立在工业化发展中期转向成熟期的过渡阶段。即工业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期。从经济指标看大体有：(1)农业在国民生产总值中的份额在15%以下，农业劳动力结构份额在20%以下；(2)农业人口在总人口占所占比率降至20%以下，且处于老龄人口高峰期；(3)经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。根据这些指标，我国东部上海、北京、天津、江苏、广东、福建以及浙江等省市的许多地区基本上满足或接近了前述条件，可以视为这一阶段（注：何文炯、金皓、尹海鹏：《农村社会养老保险：进与退》[J]，《浙江大学学报》，2001年3期，P102～107。）。但是，对整个全国而言，总体差异较大，在中西部特别是西部地区差异更大。
三、当前农村养老非均衡保障的若干政策建议
1.不同地区的养老方式分类选择
(1)发达地区积极推进农村社会化养老。农村社会化养老作为农村社会保障的生命工程，应建立在广大农民群众的主观愿望和客观现实相统一的基础上。前文已经论述，我国东部沿海一些发达省市已基本具备了社会化养老的条件，这些地区必须适时地积极推进农村社会化养老。根据我国农村社会养老保险推行在各地表现出的一些问题，发达地区推进农村社会化养老也必将有一些困难。因此，当前必须要着重解决以下几方面的问题。
一是要明确农村社会养老的法律地位。发达地工要建立《农村社会保险法》，通过健全的农村社会保险制度，明确农村养老社会化的法律地位，化解当前农村社会养老保险普遍存在的刚性不强、认识不够、责任不明、操作不规范、基金安全缺保障、改革尺度难把握等问题，增强农民对农村社会养老保险的信心。
二是要加强农村社会养老保险基金的管理。农村社会养老保险基金管理和运营的质量直接关系到社会养老保险事业的成败。针对当前农村社会养老保险管理成本高，基金流失严重的情况，笔者建议从三方面入手规范基金管理，提高基金收益率。第一，建立分级运营机制。目前基金实行县级核算，县级运营，层次风险较大，万一运营中出现亏损，难以补救。因此，考虑建立“统筹养老基金和个人账户养老基金结合，省、县两级运营，分帐管理”的模式。统筹部分直接进入省级社会统筹养老基金，个人帐户进入县级基金法人管理机构帐户。统筹基金设立财政专户，实行收支两条线管理，个人帐户统一基金由县级机构管理、运营。这样一方面可以减少管理机构，降低成本，另一方面，可以增大基金抗风险能力，确保基金安全。第二，出台基金运营优惠政策，拓宽基金运营渠道。如中央发行国债明确一定的农村社会养老保险基金优惠量，银行设立农村养老保险储蓄补贴利率，政府特许农村养老保险基金投资一些风险小，收益高的基础设施建设项目，以确保基金保值增值。第三，加大基金监管力度。可设立由各级政府组建的基金管理委员会和由缴费人、受益人以及社会公益组织共同组成的非官方监督机构相结合的政府、社会、事业经办机构之间相互监督、相互制约、全面监督的养老保险监管的机构。此外，要完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。
三是加强农村社会养老保险的队伍建设。要对现有的农村社会保险人员进行系统培训，统一考核，做到持证上岗。把那些业务素质低、思想作风差的人员清出农村保险队伍，适当引进专业人才，充实保险力量，提高保险人员的思想素质、理论水平和实务操作能力，以其良好的形象赢得社会的支持和赞同。
(2)欠发达地区坚持和优化家庭养老。欠发达地区坚持和优化家庭养老是指在条件不具备或不适合推行农村社会养老保险的地区暂不普遍推行农村社会化养老，而采取以家庭养老为主体，多层次、多渠道的养老保障体系。需要指出的是，欠发达地区坚持和优化家庭养老并不是说这些地区将来也不实行社会化养老，也不是说整个这个地区一刀切不实行社会化养老，而是当这些地区满足了社会化养老条件后再实施，以及在一些已经满足了实行社会养老的特殊人群中率先实施。坚持和优化家庭养老的根本目的同样是稳定社会，促进经济和保障老人基本生活，它仍是欠发达地区在经济相对落后的特定时期一种切合农村实际的有效养老方式。欠发达地区坚持和优化家庭养老应重点考虑以下几方面的问题。
一是要重视、支持和保护家庭养老的主体效应。首先要切实维护农村老年人依法养老的权益。既要宣传敬老养老的传统美德，又要发挥监督作用，对拒不赡养或虐待、遗弃老人的错误行为，基层组织应主动出面调解、干预，对构成犯罪的，要及时提请有关部门绳之以法，从而营造一种养老、敬老的良好社会风气。其次要想方设法增加农民收入。要通过转移农村剩余劳动力、调整农村产业结构、减轻农民负担等途径提高农产品品质，提高农业生产效率，增加农民收入。再次要强化老年人对家庭经济资源的控制。（注：香伶：《关于我国城乡养老保险趋势的思考》[J]，《经济问题》，2001年7期，P51～53。）土地作为一种经济资源具有特殊的家庭养老保险功能，老年人以拥有土地经营权作为对家庭经济资源的控制，是农村家庭养老保障的核心。另外，房屋也是一种资源，老年人同样可以通过拥有房屋所有权对家庭资源进行控制。国家要以对土地经营权加强控制以及对房屋产权管理的手段来分配这种资源，达到保护农村老年人尤其是欠发达地区老年人的目的。
二是要完善农村的社会养老保障事业，以弥补家庭养老的某些不足。社会养老保障事业是家庭养老的重要后援和不可缺少的补充。第一，要继续抓好农村“五保”制度、最低生活保障制度和合作医疗制度的建设。重建和恢复农村合作医疗，要在各级政府的组织和引导下，按照民办公助、自愿参加的原则，建立以个人投入为主、集体扶持、政府适当支持的筹资机制，通过合理补偿，逐步提高保障水平，再过渡到农村医疗保险制度。第二，要继续抓好“手拉手”、“心连心”、“结对子”等社会互助活动，拓宽互助领域，并在政府的引导支持下，发展农村养老服务互助会、老年人互助会等中间养老组织，为农村老年人提供多元的养老保障机制。第三，要加强宏观调控，采取开辟新税源、调整扶贫资金的使用方向等形式，解决农村养老保险资金缺乏的问题。
三是积极稳妥解决欠发达地区因超前推行社会养老保险而造成的遗留问题。欠发达地区脱离农村实际，一味勉强推行社会养老保险的实践表明，在不具备条件的地区超前推行社会养老只能是“好心办错事”。针对已经显露出来的不良后果，如推行困难阻力大、管理成本风险高、基本保障水平低，从维护农民利益和农村社会稳定出发，应及早做好清理整顿工作。第一，停止发展新的业务。农村社会养老保险事业经办机构不再发展新的对象加入农村社会养老保险，对现有体系内的人员政策进行适当调整，原来已收取保费的管理和养老金的发放可以委托给农村信用合作社代理，以减少管理成本。第二，退保和转保。具备清退条件的地方，即经办机构基金运营管理正常，基金增值实现了预期目标，保金本息可以一次兑付给投保人的，或资金虽有缺口，但地方政府财力允许并提供保障的，要及时组织有计划的退保；具备移交商业保险条件的地方，即经办机构资产状况较好，违规基金数额不大，通过继续运营能够基本实现财务平衡的，并且当地政府认为不宜清退的，可以根据参保人员意愿移交给商业保险公司。第三，对运营管理违规现象严重，基金缺口大的经办的机构，全力组织回收违规基金。
2.不同人群的社会养老保险分批推进
不同人群主要是指不同就业行业或不同地域的人的集合体。从大的范围来说，行业有农业、工业、服务业的差异，地域有乡村和城镇差异。本文根据其就业和生活方式的不同，从总体上将农村人口分为纯农业居民和小城镇、乡镇企业从业居民两大类。纯农业居民是指只从事农业，且主要是传统意义上的种植业，收入来源只有农业，长期生活在乡村的居民。小城镇、乡镇企业从业居民是指从事兼业或非农产业，收入来源主要依靠乡镇企业和城镇服务业（其收入占总收入的50%以上），生活在小城镇或者是两栖生活方式（就业在乡镇企业或小城镇服务业，居住在农村）的居民。前文已经论述，不同人群的社会养老方式，保障水平和需求不同。因此，不同人群的社会养老保险要分批推进。小城镇和乡镇企业居民可先行推进农村社会养老保险，纯农业居民宜暂缓推行农村社会养老保险。小城镇企业从业居民先行推进农村社会养老保险一方面是因为他们有强烈的愿望和要求，另一方面，是因为他们有相对固定的收入，具有较好的投保经济基础。但是，在具体操作过程中也必须坚持以下几个原则。
一是坚持从实际出发、分类指导的原则。第一，要根据当地经济发展水平、乡镇企业生产经营情况和规律、职工与企业之间的劳动关系等状况，实行分类指导，逐步实施。可先行组织对有一定工业基础、市场发达、比较开放、靠近县级城市或大、中心城市的小城镇、乡镇企业工业小区进行试点。对有固定收入的小城镇居民和生产经营稳定、已形成相当规模、职工与企业劳动关系稳定的企业，逐步纳入进来；对收入受季节性影响的小城镇居民和生产经营稳定，已有一定规模，职工与企业劳动关系较稳定的企业，只提倡参加；对生产经营规模较小，效益不稳定的企业，可暂缓纳入，待其条件成熟后再引导参加。第二，要充分考虑我国仍是发展中国家，以及小城镇经济发展水平参差不齐，多数乡镇企业规模不大，经济发展水平不高，地区、企业差距较大的特点，遵循实际，不搞一刀切，齐步走。
二是坚持稳定性、可持续性原则。我国正处于工业化、城市化迅速发展阶段，城乡统筹就业、户籍管理制度的放开等必然导致人口流动，生活多元化等。因此，推行小城镇和乡镇企业从业居民养老保险一要符合城镇化发展的总趋势，要有利于促进农村劳动力的合理有序流动，要防止新制度成为城镇化的障碍和城乡劳动力流动的壁垒，要与城市社会养老保险体制有所衔接，与最低生活保障制度、救济制度、农村五保供养制度等其他社会保障协调，在目标上应该是最基本的社会生活保障制度，待遇高地最低生活保障，保险关系可以随着农村劳动力的流动而转移。二要遵循实际，应从基本保障起步，在稳定社会、促进乡镇企业、小城镇建设持续稳定发展的政策调控方面留有空间。
三是坚持政事分开的原则。在养老保险制度的设计上，要区分政府的社会义务和功能，恰当定位政府职能。政府工作的重点要放在制定规划和政策上，负责制度建设的计划、缴费率、待遇水平的确定与调整、保险费的征收等政策的制定与监督，以及会同财政、纪检、审计、银行等有关部门制定基金管理、运营政策。事业经办机构的具体经办业务和基金运营要与政府脱钩，逐步由社会机构承担。四是坚持相关政策配套保障的原则。第一，拓宽保障范围。改革小城镇户籍制度，吸收纯农业居民进城就业，参加社会养老保险。可考虑放开县及县以下建制镇的户籍管理，实行以居住地和职业确定户口，进行户口登记和户籍管理。鼓励农民向小城镇购房或靠拢建房，引导农村非农人口到小城镇定居、就业，禁止向进入小城镇落户的农民收取各费用，降低其进城成本。第二，保留土地保障。允许小城镇和乡镇企业从业居民在承担相应责任和义务条件下，保留承包土地的承包权和使用权，允许他们依法有偿转让土地使用权，或利用原有宅基地指标按一定折算比例在小城镇中转换一定的城镇住宅地。第三，健全就业保障。实行城乡统筹就业体制，在县城和小城镇逐步建立统一、开放、竞争、有序、城乡一体化的劳动力市场，提倡自主创业、家庭就业、非全日制就业、季节性就业，实行城乡劳动者灵活的弹性择业方式。四是完善医疗、工伤、失业和生育等配套保障。在实行小城镇和乡镇企业从业居民社会养老保险后，应适时建立健全统一的配套的医疗、工伤、失业、生育保险等社会保障制度，增强保障后劲。